中法中等职业教育财政比较研究.doc

教育科学学院中法中等职业教育财政分析中法中等职业教育财政比较探究【摘要】纵观当代职业教育的发展，职业教育为社会服务的功能促进了这一独立教育形式同普通教育的分离。中等职业教育是我国高中阶段教育的重要组成部分，担负着培养数以亿计高素质劳动者的重要任务，是我国经济社会发展的重要基础。本文从中法两国中等职业教育的概述、教育经费的筹措渠道、教育资源的分配与管理、使用效率与评估的情况这几个方面来进行比较分析，探讨更适合我国职业教育发展的可行性改进意见，包括政府正确引导，企业主动参与，以及建立灵活的职业教育体系等，以提高我国中等职业教育的吸引力和价值，这些都值得我国在探索中等职业教育发展途径中去进行借鉴。【关键词】中国；法国；职业教育财政；比较；启示一、 法国中等职业教育概况联合国教科文组织在第二届国际职业技术教育大会上将职业教育定义为技术和职业教育与培训（IVET），突出强调培养“创业”能力。包括培养工作中的自我谋职技能、创业态度、创造性和革新能力、把握和创造机会的能力等。职业教育，是对受教育者施以从事某种职业或生产劳动所必需的知识，技能和职业道德的教育，因此职业教育亦称职业技术教育或实业教育。职业教育是与基础教育、高等教育和成人教育地位平行的四大教育板块之一。中等职业教育，是职业技术教育的一部分，包括普通中等专业学校、技工学校、职业中学教育及各种短期职业培训等。它为社会输出初、中级技术人员及技术工人，在整个教育体系中处于十分重要的位置。（一）基本现状法国的中等职业教育在其职业教育中占据着重要的地位和很大的比例。1法国中等职业教育涵盖职业教育和技术教育，占高中阶段比例为54%(1996)。这两部分所涵盖的具体内容以下将会详细说明。1中等职业教育（1）职业高中。职业高中招收初中生，提供全日制学习，但根据培养目标与学制的不同，又分为两类：一类是三年制的职业高中，一类是两年制的职业高中。现有职业高中1716所，在校生74.65万，占高中阶段在校生三分之一。其中，女性占47%。学生中75%准备获取“职业能力证书”或“职业学习证书”，25%准备获取“职业高中会考文凭”。三年制职业高中招收初中二年级学生，培养目标为技术工人或职员，毕业生获得的“职业能力证书”有250种。三年制职业高中课程包括普通文化课、职业技术课、企业实习。两年制职业高中招收初中毕业生，培养目标也为技术工人或职员，毕业生获得的“职业学习证书”有50种。二年制职业高中课程包括普通文化课、技术教育课、企业实习。上述两类职业高中毕业生，无论是获得“职业能力证书”者，还是获得“职业学习证书”者，都可通过继续学习获得高一级的证书:一是通过一年的学习再修一门专业，取得“补充证书”，有更多就业机会；一是通过两年的学习取得“职业高中会考文凭”成为中级技术员,就业机会好且具有与普通高中证书的同等学力，可进入高等院校学习。（2）学徒培训中心。由地方政府、工商行会、企业或企业协会主办，属于半工半读或工学交替的职业教育机构，招收接受义务教育后1625岁青年，办学宗旨是适应地区劳动市场需求。学制一般为一至三年，毕业生获得“职业能力证书”或其他文凭。现有学徒培训中心1215个，学徒37.5万，74.6%为男性。学徒培训中心的办学经费由企业支付的一部分学徒税承担。如其在全国范围内招生，则须与国家签订合同，如只在大区范围内招生，则须与大区政府签订合同，并在财政和教学上接受国家或大区政府监督。学徒培训中心是法国职业教育校企合作的主要形式，主要表现在：一是学徒要与企业签订培训合同，企业主不仅要支付工资，还要保证系统完整的培训；二是教学采取学徒培训中心与企业合作的工学结合形式，实践课在合同工厂里进行并有师傅指导，普通文化课和技术理论课则在学徒培训中心进行；三是国家通过立法要求企业履行职业教育义务，同时也对参加学徒培训的企业给予补偿性补助，并将“学徒税”减免额由20%提高到40%。2.中等技术教育技术高中不是独立设置的，而是在高中二年级开始分为普通班和技术班，在后者实施中等技术教育，培养目标分为两类：一是获取“技术类高中会考文凭，包括6大类，即工业技术、实验室技术、社会医学、艺术、第三产业技术、农业技术；二是“技术员证书”，获得技术员证书的毕业生主要是进入2年制的大学技术学院继续学习。（二）特点法国针对高中毕业生的短期职业教育很有特色。短期职业教育是指学生在高中毕业后，接受23年的专业培训，然后可以直接参加工作。它有些类似于中国的大专、高职，但是专业分得很细，有几百个。其教学计划与内容由专业人士设计，紧密联系企业需求。学生每年都必须在企业进行一定时间的实习，其目的是为企业培养专业的高级技术员。近30年来，法国的短期职业教育操作得非常成功和出色，学生毕业后可以选择继续深造，若是选择直接就业，就业前景相当乐观，学生们可以很容易地找到工作。法国职业教育最大的特点和优点就是文凭的唯一和有效，也就是说文凭只认教育部颁发的。法国教育部所颁发的文凭“是行业标准的职业文凭”。其他特点还包括这些。首先是政府和企业极力重视，法国政府一直重视教育立法，职业教育方面在20世纪80年代以来受到高度重视。立法能为职业教育提供保障，企业也能为学生提供实习岗位。法国对企业有一项著名的税收0.6%的学徒税，企业要履行职业教育义务。其次是种类多且专业丰富。为适应市场的瞬息万变，学校专业设置十分丰富。还有重视发展中等职业技术教育和注重发展学生的个性和才能。法国中学生学习负担不重，为发展学生的个性和特长。最后是大力发展现代化教学手段。二、 我国中等职业教育概况（一） 基本现状我国中等职业教育主要指高中阶段的职业学校教育，包括中等专业学校(中等技术学校、中等师范学校、成人中专学校)、技工学校和职业中学教育。自“十一五”规划纲要实施以来，在中央和各地的关注推动下，我国职业教育体系不断完善，办学模式不断创新，招生规模和毕业生就业率再上新台阶，驶上了发展“快车道”。中等职业教育是我国高中阶段教育的重要组成部分，担负着培养数以亿计高素质劳动者的重要任务，是我国经济社会发展的重要基础。1 数据来源于百度百科1据统计，2005年全国仅有中等职业学校11611所，当年招生537.29万人，在校学生1324.74万人。经过3年发展，2008年全国中等职业学校共有14767所，招生规模达810万人，在校生达2056万人。中等职业教育与普通高中教育招生规模已大体相当。“工学结合、校企合作、顶岗实习”的模式，成了我国职业学校，尤其是中职学校毕业生高就业率的秘诀。教育部公布的统计数据显示，自2005年起，全国中等职业学校毕业生平均就业率连续5年保持在95%以上。2008年及2009年，尽管国际金融风暴使许多人就业困难，全国中等职业学校毕业生的平均就业率仍没有回落，分别高达95.77%和95.99%。全日制中等职业学校学历教育主要招收初中毕业生或具有同等学力者，基本学制以3年为主；招收普通高中毕业生或同等学力者，基本学制以1年为主。中等职业教育是高中阶段教育的重要组成部分，其课程设置分为公共基础课程和专业技能课程两类。三、 中法中等职业教育的资金筹措的比较教育经费是指中央和地方财政部门的财政预算中实际用于教育的费用。教育经费包括教育事业费（即各级各类的学校的人员经费和公用经费）和教育基本建投资（建筑校舍和购置大型教学设备的费用）等。职业教育财政是指在发展职业教育教育事业中，国家参与职业教育资源配置的一种分配关系。以下将从职业教育的资金筹措、分配、使用和管理三方面来考察中丹职业教育财政的异同。1.法国中等职业教育经费的主要来源法国实行中央集权体制，国民教育部统一领导全国中等职业教育，因此，法国中等职业教育经费主要由政府提供。20世纪90年代，法国政府用于职业继续教育的投入，每年在300亿法郎左右，相当于国家教育总经费的四分之一。1999年以后，法国政府每年用于职业培训的经费约170亿法郎。法国职业教育实行政府为主导的多渠道投入机制。经费来源主要有:中央政府的预算收入(主要支付教师工资)、中央政府的财政补贴、大区政府的专项经费、欧盟社会基金、企业缴纳学徒税、行业协会资助等。此外，允许学徒培训中心开发产品创收。尽管法国以学校教育为主，但在教育经费方面要求企业至少承担两项支出，一是按上年职工工资总额的1.5%提取继续教育经费用于在职培训，二是按上年职工工资总额的0.5%缴纳“学徒税”用于支持职业教育。法国逐步建立起政府承担主要部分的职业教育成本分担模式，将政府发展职业教育的职责进一步强化。法国是由中央政府负担教师、学校咨询者和指导人员的报酬。地方政府负责投资和其他员工的报酬。地区负责高中、农业学院、特殊学校等的建筑、重建、设备的修理等的费用。法国的经验表明，随着经济社会的进步，政府必将逐步承担起发展职业教育的主要责任，逐步成为负担职业教育成本的最强主体。2.我国中等职业教育经费来源我国的中等职业教育经费来源根据中国统计年鉴所示，把我国中等职业教育经费来源主要分为五个渠道：国家财政性教育经费、社会团体和公民办学经费、社会捐资集资办学经费、学费和杂费、其他教育经费(主要是产业收入和有偿服务等)。具体如1 中国统计年鉴表1所示：表1学校类别年份总计（%）国家财政性教育经费（%）社会团体和公民办学经费（%）社会捐资集资办学经费（%）学费和杂费（%）其他教育经费（%）中等专业学校199610064.870.852.4226.325.54199810055.620.631.4429760.5433.5110.12200210054.151.000.3332.8911.63200410053.292.060.1832.4412.03职业中学199610065.492116.3517.568.49199810060.303.303.1519.9213.33200010061.994.111.8622.089.96200210060.304.310.9624.429.90200410057.395.770.7625.801029表l反映了1996年以来我国中等职业教育经费来源和结构的整体变化情况。从中可以看出，1996年以来，除了国家财政性教育经费呈逐年下降的趋势外，其他各项教育经费都有不同程度的增长，但中等职业教育学费和杂费的增长的速度更快、规模更大。另外，社会团体和公民个人办学经费投入占中等职业学校经费总投入的比例虽然较小，但呈现出积极的上升趋势，体现了民办职业教育的发展。社会捐资集资办学经费所占比重的大幅下降，说明民众和社会力量对支持职业教育的热情不高，也体现了职业教育社会地位不高的问题。下面主要详细探讨我国中等职业教育财政性经费投入情况统计和非财政性经费投入的具体情况，主要如2 中国统计年鉴（20002008）表2表3所示，表2 我国中等职业教育财政性经费投入情况统计年代财政性教育经费（亿元）比上年增长中职财政经费占其总经费的比例财政性经费弹性系数预算内教育经费年增长率预算内经费增长率与全国财政收入增长率之比预算内教育经费占全国财政支出比率预算内经费增长率与全国财政支出增长率之比2000240.5-59%-1.22%-2001246.524%59.19%0.24%6.6%0.3%1.09%0.35%2002244.1-0.9%56.22%0.1%5.6%0.3%60.99%0.34%2003262.07.33%55.22%0.57%6.0%0.41%0.94%0.51%2004278.76.37%54.35%0.36%6.99%0.32%0.87%0.45%2005307.210.23%54.02%0.7%8.07%0.41%0.79%0.42%2006367.419.60%56.37%1.25%17.95%0.41%0.78%0.94%表3我国中等职业教育非财政性经费投入的具体情况年代非财政性教育经费比上年增长社团和个人办学经费占总经费比例学杂费占总经费比例社会捐集资办学经费占总经费比例其他占总经费比例2000167.1-6.81.66%117.028.71%3.70.91%39.69.72%2001169.91.68%8.72.09%118.028.55%2.40.57%40.09.60%2002190.111.89%8.82.04%126.029.02%2.30.54%52.912.18%2003212.511.78%13.02.74%139.429.37%2.10.44%58.112.23%2004234.010.12%16.93.30%150.729.40%2.00.39%64.412.56%2005261.511.75%29.45.17%160.028.13%1.90.34%70.212.34%2006284.48.76%33.05.07%175.026.85%2.10.33%74.311.39%3.中法两国的异同长期以来，我国中等职业教育中职业高中由教育行政部门投资，普通中专、技工学校由国有行业企业投资。我国非教育部门办中专、技工学校，实行中央、省(自治区)、中心城市三级办学体制，其经费分别由中央、省(自治区)、中心城市三级财政和国民经济各部门负责筹措。近年来也出现了教育部门与行业企业联合办学、新兴经济企业投资、社会团体投资、国有学校改制等多元投资主体参与办学的尝试。但是，我国中等职业教育经费投入的现状使得现实情况与理想中的中等职业教育成本分担模式还有很大差距。以上的这些尝试都还没有达到成熟的状态，相应的法律法规保障制度和实行监督规范也还少见。这相对于法国来说，国家为职业教育提供了充裕的经费支持，并把最先进的设备用在学校的教学和实训上，同时还要求企业至少承担两项支出，一是按上年职工工资总额的1.5%提取继续教育经费用于在职培训，二是按上年职工工资总额的0.5%缴纳“学徒税”用于支持职业教育。在这样一些硬性措施和明确的规定上，我国还相去甚远。综上所述，在经费投入上，中国和法国相似，但我国职业教育的生均成本要远远高于普通中等教育，政府财政性职业教育经费投入远远不能满足职业教育发展需要。虽然国家财政性教育经费还占主导地位，但在中等职业技术学校总经费所占的比例不断下降，同时我国职业学校筹资渠道少、筹资实力弱。在法国，除了国家的充足投入外，还可以从各类企业的获得大量的教育资金，这无形中还得益于法国中等职业教育受到了政府的高度重视和获得极高的社会认可，才形成了多渠道的筹资模式。而我国政府对职业教育的经费投入满足不了当前职教大发展的需求，而社会、企业对投资职业教育的积极性又不高，得不到实际有效的政策保障，个人和家庭在负担职业教育的成本方面压力繁重，因此中等或是高等职业教育经费的来源还要更多的寄期望于教育经费的来源趋于多元化。四、 中法中等职业教育经费的分配比较法国现行的中等职业教育体系中，政府对于中等职业教育和中等技术教育的基金分配是比较公平的。法国的中等职业教育的资金分配体制大体依照由中央政府负担教师、学校咨询者和指导人员的报酬。地方政府负责投资和其他员工的报酬。地区负责高中、农业学院、特殊学校等的建筑、重建、设备的修理等的费用。所以无论是职业高中、学徒培训中心还是技术教育学校机构，还是公立或私立学校等都比较公平的享有国家政府的财政性拨款、补助和各类企业单位的纳税教育资金，并且政府根据学生的具体需求，结合各地区的实际经济发展水平和教学设施的实际费用需求进行不同程度的区别对待，这在一定程度上保证了各地的中等职业教育的均衡发展，缓和了地区发展不平衡、资金投入不足的怪现象，保障了中等职业教育在全国范围内的健康稳步发展。我国中等职业教育财政拨款的地区差异很大，研究表明是财政收支水平差异、中央转移性支付力度不均和地方政府对职业教育的重视程度差异造成了职业教育财政拨款的地区差异。我国中等职业教育经费来源体系中，财政性资金投入除了总量上的不足外，在东部、中部和西部分类中中等技术学校、中等师范学校、技工学校和职业中学等职业教育生均经费也差距很大。其中东部地区职业中学、中等师范学校都是中西部地区的2倍以上，如表4所示。表4 2006年东部、中部、西部分类中等职业教育生均经费（单位：元）中等技术学校中等师范学校技工学校职业中学东部地区8503.8318728.559745.8810193.65中部地区5177.826501.153883.593530.30西部地区5929.957846.4813057.483896.96此外，同一地区的不同城市依然存在着较大的区别。具体列举我国几个典型城市为例，如1 数据来源：中国教育经费统计年鉴20032007年表5所示，而且像河北省明确规定中等职业学校生均经费不低于普通高中。20022003200420052006上海市7166.29788.911535.013671.516947.0江西市2301.42264.72405.32316.42846.0河南市1778.81796.71973.22279.32159.1贵州市2042.01879.01947.92307.32365.3由此可见，法国教育经费在来源和分配方面，在公立学校和私立学校之间，在城市和地区中等职业学校之间都比我国更为合理、更为有效，这值得我国借鉴经验和学习。五、 中法中等职业教育经费的使用与管理比较在法国，中等职业教育的管理权限有明确的规定。根据法国宪法，公共教育是国家责任，但各层次教育由各级政府具体负责：市镇负责小学及幼儿教育，省负责初中，大区负责高中及同级院校，国家负责高等院校。由此，职业高中、学徒培训中心及高中技术班由大区负责管理；高级技术员班虽属高等教育，但因其设在高中技术班，故仍属大区管理；大学技术学院和职业学院都设在大学，直接由国家管理。因此，中等职业教育经费在大区负责管理的基础之上，依然享有充分的资金管理自主权。大区负责政府和各类企业的拨款到位情况，但是教育经费下放到各级各类职业学校之后大区政府则不作过多的硬性要求和强制分配管理，而是各校根据自己的实际需要实现其经费的分配、使用和管理。学校所得经费由学校特设部门管理和使用。这样对教育经费的管理手段和方式实现了效率高而使用合理的原则，同时具有灵活和实事求是的特点。在我国，职业教育经费得不到有效的使用和管理，导致教育经费的使用效率不高、管理自主权比较缺失的现状。这主要是由于缺乏宏观上的有机协调，职业教育的宏观管理与指导未能形成合力，政出多门、缺少监督的现象十分普遍。职业教育经费在短缺的情况下，经常得不到有效的利用，甚至被挪为他用，直接影响了职业教育资源的整合以及整体优势的发挥。中等职业教育发展“一条腿长、一条腿短”的不协调现象也“应运而生”。此外，部分中等职业教育学校对农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策执行还不到位，部分符合条件的学生未充分享受优惠；个别地区对农村初中校舍和中等职业教育学校建设过程中应免除的一些行政事业性收费或政府性基金没有免除，中小学校舍安全工程建设收费减免政策落实也不到位。这无疑不利于我国中等职业教育的健康和谐发展。六、 法国中等职业教育财政的成功经验对我国的启示1. 加大政府对中等职业教育财政性经费的投入努力增加中央和地方财政对于中等职业教育的经费投入，重点支持技能型紧缺人才的专业建设，努力为农业、农村、农民问题提供支持，扶持边远地区和少数民族地区的职业教育发展。各级政府将职业教育纳入经济社会发展规划中，通过法律界定和强化各级政府、行业、企业以及社会各界的义务和责任，进一步规范对职业教育财政经费的投入，提高政府财政拨款在中等职业教育经费来源中的比例，同时建立中央和地方分项目、按比例分担的财政保障机制，建立财政监评指标体系，完善我国中等职业教育拨款监督机制。保证教育经费的合理分配、高效使用和明智管理。2. 加大社会力量对中等职业教育的投入力度引导和动员各方力量，鼓励各行各业、社会团体和个人对中等职业教育的投入。捐资助学行业、企业以及社会团体与公众的力量是未来中等职业教育发展中不可或缺的重要角色，单靠政府公办的力量会减少职业教育内部和外部的竞争力，他们的参与不仅仅是对公办职业教育的有力补充，更是促进职业教育更加全面健康发展的建言献策者。基于投资回报理论，主动引导社会力量加入，分担部分职业教育成本，能够促进这些投资者更加关注职业教育，致力于职业教育的长远发展，使得各方利益者达成共赢。鼓励行业组织、企业举办职业学校或者委托职业学校进行员工培训。鼓励社会力量或个人兴办职业教育，对其在税收、土地政策、贷款、管理等方面政府部门可制定一系列优惠政策。仅仅职业教育法还不足以发展职业教育，我们应当在有关法律中明确规定企业应当承担的职业教育责任，包括免费接收职业学校实习生的规定，同时还要建立企业与教育联系的有效机制，企业参与职业教育文凭的设置，参与学校的教学，职业学校为企业承担一定的继续培训和技术研究。3. 降低偏高学费对中等职业教育学生家庭的经济负担法国中等职业教育的成功经验告诉我们，政府对中等职业教育经费的充足投入使得学生家庭对子女的接受职业教育生涯没有太多的经济负担，这保证了中等职业教育的生源和质量，同时与社会的认可程度关系密切。纵观我国的中等职业教育院校，大部分的学费和杂费普遍偏高，直接导致了部分学生家庭经济负担过重，在此重压下，部分学生都会直接面临着辍学的危险。这对我国部分没有机会接受高等教育的学生来说，连退而求其次的接受中等职业教育的机会都一并错失。这从根本上不利于我国中等职业教育的发展，进而不利于我国教育事业的全面发展，从而对社会的稳定而言存在着一定的安全隐患。4. 调整中等职业教育经费在不同地区不同学校类型之间分配比重在我国政府出台的一系列关于中等职业教育的财政政策来看，现阶段我国中等职业教育财政政策公平性确实比较严重，主要表现为中等职业教育财政支出不平衡，在地区之间、城乡之间和校级之间都存在着差异。一方面，需要调整发达地区中等职业教育财政的投入比例，缩小与不发地地区的差距。另一方面，我国中等职业教育的学生是一个特殊的群体，他们多来自农村，少数来自城镇，来自于干部家庭的比例占极少数。因此，加大对乡镇地区的中等职业院校的财政投入十分重要。基于此，东部地区和城市中等职业学校到西部地区和农村招生的收费标准，就需要由双方省级财政、价格和教育等有关部门协商制定。各地特别是东部地区和城市教育行政部门要积极主动会同有关部门在经费扶持方面制定切实可行的办法，按生均经费标准和招生数拨付经费，对联合招生合作办学规模较大、给学生补贴力度大的学校予以适当补助。5. 鼓励发展中等职业教育经费的多渠道筹资模式逐步建立政府、受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加职业教育经费投入的新机制。要根据当地实际，调整教育经费投入结构，提高中等职业教育经费在本地区教育经费投入中的