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如何对监督机关进行监督纪检监察机关内部监督问题探讨 2004-11-30 16:20:05 作者：湖北咸宁市纪委纪检监察机关是党和国家的专职监督机构，在保障党和国家的路线方针政策的贯彻执行，维护改革、发展和稳定等方面，发挥着重要的作用。如何强有力地贯彻党的十六大精神，与时俱进地开展党风廉政建设和反腐败斗争，必须进一步探索和改革纪检监察机关的内部监督问题，切实保障和发挥纪检监察机关的监督职能作用。本文就此谈一点浮浅看法。一、当前纪检监察机关内部监督存在的问题十一届三中全会以来，党内监督体制逐步系统化，监督效能也逐步提高，特别是近几年来，在强化监督开展反腐倡廉工作中，纪检监察机关作出了巨大努力。另一方面，从纪检监察机关自身监督来看，从完善的角度进行探讨，目前其内部监督还缺乏一定的科学性，主要表现在：1、加强自我监督意识不够。一是职业习惯养成了只想到如何去做好对别人的监督，很少想到如何完善自我监督。如在制定监督制度上，对党员的监督有纪律处分条例、行政监察法等党纪法规，而对纪检监察机关内部自我程序监督方面（自我程序监督就是指对纪检监察机关内部工作人员在执纪过程中的一系列行为进行监督。以下简称自我监督）到目前为止，全国上下还没有一个正式的统一文件规定。二是纪检监察机关内部极少数人有自高自大情绪，总认为自己是“宪兵队”、“钦差大臣”、“见官高一级”。因此，自我感觉良好，只乐意检查别人，而不乐意接受别人的检查。况且这么些年来，纪检监察机关执纪行为到底由谁来监督，没有一个明确指向。特别是近些年，由于机构职能配置不科学，造成了纪委、监察部门的权力过大，纠风治乱、综合治理等方方面面都要纪委、监察部门牵头，凡事必躬，因此一部分人更是忽视了自我监督。近几年来纪检监察机关出现的一些违法乱纪案件就是明显的例证。2、自我监督尚未制度化、法制化。目前纪检监察机关在加强内部监督问题上逐渐出台了一些文件和规定，但这些文件和规定 ，既存在“竹篮式”（漏洞多，只有粗线条的规定，不很全面）、“橡皮式”（弹性大，大多比较抽象，只有如“不准什么”，“禁止什么”，没有具体规定和规范）、“瀑布式”（各地不统一、落差大，各有各的标准和规定）等问题，缺乏统一性、严肃性和可操作性，也存在没有将其纳入法律体系，缺乏依法监督，规范监督等问题。这是派生内部监督其他问题的“总开关”。3、自由裁量权扩张度大。一是调查权弹性大。纪检监察干部在调查群众举报反映的问题和线索时，可以把案件由大变小，由小化了，也可以对案件顺藤摸瓜，由小变大。案件线索和证据的取舍、调查结果还往往取决于调查人员的职业道德、思想水平和业务水平，没有一个完善具体的约束制度。这样，就形成了一个上上下下办理任何案件都存在一个相对自由裁决度问题。对于这个“自由裁决”问题，到目前为止，我们往往还只注重于对调查人员的个体素质及工作水平进行不断培训、提高，但忽视了对办理案件过程中的一系列规范性制度建设。忽视用制度来规定和规范调查人员的个体行为，造成调查权弹性大。二是处理权弹性大。表现在量纪过程中，存有视其态度好坏、情节轻重作出处理等现象。同样在量纪规定中也有这样的情节规定。视其态度和情节本身就具有弹性，不易作出判断，它往往取决于有处理权的领导者或领导班子人员的思想、道德和纪律观念，这样容易造成量纪畸轻畸重,处理失之于宽、失之于软等现象。由此也折射出纪律条规的缺陷性,不能约束量纪人员依据条规正确进行量纪,使得量纪人员处理权弹性大。4、监督程序较为混乱。监督程序如前所述，具体是指监督机关在履行监督职能过程中必须遵守一定程序的规范行为。监督程序混乱表现在三个方面：一是忽视程序监督，即没有将监督程序制度化，程序监督的意识不强，导致出现了某种程度上的主观随意性监督现象。二是在监督程序上偏重于事后惩戒，忽视防范和事中控制监督工作。三是监督程序脱节，实际起不到互相监督作用。如有的地方和单位，在处理案件中，动不动实行初查、调查、处理工作“一竿子到底”或审理提前介入，认为这样效率高，效果好,其实不然，往往容易出现问题。5、监督标准匮乏。一是监督标准不一。由于没有一个统一的自我监督规定，各地在自我监督上自搭炉灶，自我摸索，制定的一些标准五花八门，标准不一。从总体看，纪检监察机关内部监督的监督措施和规定还不完善，没有形成一套完备的监督制度体系。二是监督标准不明。即使有监督制度和规定，但规定不明确，非常抽象、笼统，没有可操作性，容易造成一种摆式的负作用。6、监督民主化程度不高。一是公开不够。包含两个层面：一个层面是对外公开不够。就是纪检监察机关的自我监督制度、监督规定、监督程序等对外公开不够；另一个层面是对内公开不够。就是在纪检监察机关内部，一些监督程序不够规范、民主，也存在一些“暗箱操作”。如在纪检监察合署办公体制下，常委会逐渐代替了局长办公会，监察局领导班子成员都成为纪委班子成员，“党政合一”的现象较为普遍。纪检监察机关内部一些重要的决策、干部任免和资金使用等方面也公开不够，民主化程度不高。对于强调和从事公开化、民主化的监督机构来说，自身没有做到公开化、民主化，对内对外都没有说服力和权威性。二是制度上的缺陷。监督民主化程度不高，也体现在制度上，在纪检监察机关内部，由于监督制度不全，监督制度落后，监督标准不明，监督措施不力，出现了监督上的“真空”。如前所述的自由裁量权扩张现象就是其中一例。没有制度作保障的民主，是短暂而无力的民主。由于制度上的缺陷，民主化就不能得到有力的保障。二、加强纪检监察机关内部监督的途径与方法加强纪检监察机关内部监督，完善内部监督的各项措施,如果没有完善的体制和制度作支撑和根本保证，那么,其他具体措施是难以推开的，即使推开也是难以长久的。这是搞好纪检监察机关内部监督的重要前提。纪检监察机关如何加强内部监督,可以从三个方面进行探索。（一）从外部监督中吸取发展动力有人会问，加强纪检监察机关内部监督与外部监督有何关联？殊不知，外部监督是一种很重要的外部压力，强有力的体制外监督是推动体制内自我监督的基本力量。一个组织如果没有强有力的外部监督作推动，就会弱化自我约束，丧失发展动力，最终走向腐败。我们强调外部监督，也并不是否认纪检监察机关内部监督的作用和成效，否认纪检监察机关搞好自身监督的主观能动性，要正确认识和对待外部监督与内部监督的辩证关系，由外部监督而促进内部监督，由内部监督而更好地发挥监督的作用。从当前的现状看，纪检监察机关的外部监督在形式上有党政组织的监督、国家权力机关的监督、群众监督、舆论监督等多种监督形式，但在监督实效上不很明显。因此，有人纷纷提出“谁来监督纪委（监察局）”的问题。这个问题给我们纪检监察机关提出了加强自我监督和外部监督的紧迫性和重要性。解决这一问题必须从内外两个方面一起入手，相互影响，相互促进，以达到高度的完美和统一。加强纪检监察机关的外部监督，可以抓住以下几个方面：第一，认真落实党政组织监督。从客观上看，纪检监察机关受同级党委政府的领导，党政组织对纪检监察机关的监督是享有高度的权威，监督的效果应是显而易见的。但实践上，这种监督的权威性和绝对性受到了忽视，对纪检监察机关的监督仅依靠于纪检监察机关自身，对纪检监察机关赋予了信任感；但另一方面，这种监督又受到了质疑，认为束缚了纪检监察机关的手脚，不利于纪检监察机关发挥监督的作用。所以现实中党政组织对纪检监察机关的监督并没有真正到位。如纪律检查工作五年向党代会作一次汇报，行政监察机关向每一届政府、人大没有作一次系统的总结性的工作报告。党委、政府重经济工作，忽视党风廉政建设，一手硬，一手软的现象仍然存在。对纪检监察工作放一手，只要不影响经济工作，忽视纪检监察机关的职能作用等思想和现象也不同程度存在。这些都造成了党政组织对纪检监察机关监督的弱化和虚化。因此，在现行体制下，认真落实党政组织的监督，是应该且容易做到的。第二，充分发挥舆论监督作用。马克思早就指出，舆论是一种“普遍的、无形的和强制的力量”，舆论监督是“另一个法庭社会舆论的法庭”（见马克思恩格思全集第1卷，第237页）。也有不少人“不怕上告，只怕见报”，可见舆论的威力。纪检监察干部不是生活在“真空”中，他们的一言一行时刻在人民群众的监督之中。党章赋予了人民群众的监督权，但由于缺乏法律保障，一些制度不完善，群众怕受到打击报复，所以群众的监督权无法得到充分履行和保障。特别是群众对纪检监察机关的监督，存在不敢监督、不知怎样监督、对纪检监察机关监督自身不信任等现象。舆论监督是解决这种现象的一个重要途径。第三、切实加强民主监督。人大机关和人大代表，可以通过提出议案、质询、听证等方式对纪检监察机关进行监督。政协机关和政协委员，可以通过提案、建议、批评、视察等形式对纪检监察机关进行监督。工、青、妇等群团组织，可以通过向党委、政府提出建议、发表意见、检举揭发等形式对纪检监察机关进行监督，可以聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派和无党派人士担任特约监督员（或特邀监督员），通过开展一系列有实际意义的活动，使他们了解纪检监察机关的工作情况，以便实施有效的监督。通过以上监督，使纪检监察机关切实感受到来自各方面的监督，感到一种外在的监督压力，从而增强自身监督的意识和紧迫感。（二）努力探索创新自我监督制度党内监督是一种有序的、规范化的活动，因而制定和执行有关的条例法规，是贯穿于监督始终的基本内容，也是整个监督活动赖以顺利进行的关键因素。邓小平强调，要“从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员干部实行严格的监督。”（邓小平文选第一卷，第215页）只有建立了相应的制度，监督才能有所参照，有所遵循。也即要将监督纳入制度化、法制化的轨道。其意义在于：通过制度，可以明确有关党组织、党员各项活动的行为规范，从而使监督具有明确的判断是非的标准，以增强监督活动的客观性；通过制度，可以使监督活动自身协调地、稳定地发展，从而更具有规范性；把监督纳入制度化、法制化的轨道，可以避免因领导者个人好恶及思想方法、思想水平的影响，使之更具有稳定性。因而必须努力探索制度创新。1、预防机制创新。预防机制是整个监督机制的关键部分，可喻为第一道“关卡”。它主要是由理论修养、党性修养、思想修养、道德修养等不同的素质要件凝结而成的，这些素质构成了内约机制的要件结构。内约机制的外化工程，主要靠教育。同时，把住“入口”关也是一个重要方面。一是要强化自我监督意识。要坚决克服和杜绝特权思想、特权行为，树立监督者监督别人，首先要监督好自己的意识。“打铁先得自身硬”，“己不正焉能正人”，确立自我监督意识至关重要。二是要强化自律教育。着重开展“四自”教育，即时刻注重自重、自省、自警、自励，真正做到“慎独”。要加强纪检监察干部职业道德建设，建立纪检监察干部职业道德规范，用良好的职业道德规范干部的行为。三是要强化资格审查。对纪检监察干部要实行严格的素质挑选制。目前的纪检监察干部队伍严格说素质参差不齐。93年合署办公时，一些非党干部进入纪委，思想素质、工作水平、业务能力等不能适应新的体制。因此必须建立职业资格的限制和剥夺制度，人员进入实行资格审批，人员违纪实行资格限制和剥夺，以营造自我监督的良好环境。四是要加强内部管理。要健全各项规章制度，纪检监察干部都要做到思想上与时俱进不落伍，学习上刻苦钻研不放松，工作上争创一流不落后，生活上时刻自律不放纵，从而树立起良好的形象。2、运行机制创新。纪检监察机关内部监督存在的问题主要是运行不畅，运行不规范而引起的。加强纪检监察机关内部监督关键是运行机制要创新。一是要建立纪检监察机关的办事公开制度。纪律检查和行政监察工作同样要搞“阳光工程”，不能搞“暗箱操作”。只要不涉及保密问题的，都应做到办事原则、内容、程序、结果公开，以公开保证公正。其一，建立工作流程和结果通报制度。纪检监察机关的工作流程要对外公开，一些重大事件和重要批示案件要通过新闻发布会、专题会议等形式予以公布。其二，建立被监督对象知情权告知制度。对被监督者应有的知情权要告知，使之明白自己的权力和义务，这是监督纪检监察干部滥用职权的一项重要措施。其三，建立民主公开化制度。对领导干部要实行公开述职、述廉，推行民主评议党员和领导干部制度，畅通信访渠道，建立举报专线电话、网络专页、监督信箱，进一步完善领导干部信访接待日制度。其四，建立群众直接参与制度。可以本着群众推举、个人自愿、组织认同的原则，吸收少数群众代表参加一些反腐败工作，实行听证和质询制度，监督纪检监察机关公开化程度。二是要坚持和完善民主集中制。邓小平曾经指出，领导干部的情况，上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，而同级领导成员之间彼此是最熟悉的。班子内部之间的监督，是一种很起作用的监督。纪检监察机关作为监督机关，坚持民主集中制尤为重要。要建立常委（局长）议事规则和常委（局长）议事规范，完善常委（局长）办公会制度等制度，坚决杜绝“一言堂”现象。三是完善监督体制。目前，纪检监察机关属双重领导体制，实质上是地方党委政府领导为主，党章规定的双重领导的真正意义没有充分体现。在现行监督体制下，加强纪检监察机关内部监督要强化“条管”，这个“条管”不是指垂直领导，而是指运用“条管”的手段来强化管理和监督，在人员编制、职数、准入、任免、经费、案件查办等方面要以上级纪检监察机关领导为主，上级纪检监察机关可以采用巡视、督察、定期听取汇报等形式，加强对下级纪检监察机关的监督。同时纪检监察机关还要改变五年一次全委会的作法，变五年一次全委会为每年一次或几次全委会，加强全委会对常委会的监督。3、惩处机制创新。“设而不犯，犯而必诛”惩处机制是监督的最后一道“关卡”，也是制度能真正得到落实的重要保证。它的构成要素包括组织处理、纪律和法律的制裁。一要建立和完善纪律规定。目前，纪检监察机关还没有建立守则式的纪律规范，有的是管理制度中的纪律性规范，有的是文件中的纪律性规范，缺乏专门的纪律处罚规定，因此，必须制定纪检监察干部纪律、纪检监察干部纪律规定、纪检监察干部错案责任追究条例、纪检监察干部违纪办案、失职渎职若干行为的纪律处分办法等规范性纪律规定，做到有纪可依。二要设立机关纪委，或赋予干部室对违纪人员进行纪律处分权，负责对本机关工作人员进行党纪政纪和法纪教育，研究制定本机关内部监督的规定和制度，查处机关人员的违纪问题，受理本机关党员干部的申诉，处理举报本机关人员的来信来访。三要坚持适度从严的原则。对纪检监察干部标杆要高，要求要严，处理要重，不能搞内外有别，不能因个别人的行为影响整个纪检监察机关和纪检监察干部的声誉。四要坚持区别对待原则。对于违规和违纪的，要根据情况采取组织处理和纪律处分两种形式。组织处理主要采用批评教育、书面检查、诫勉谈话、取消资格、调整岗位、调离、辞退、公开通报等措施。纪律处分按纪检监察干部纪律处分规定执行。4、保障机制创新。加强纪检监察机关内部监督，要重视和发挥保障机制的作用。一要保证干部政治经济待遇，使利益机制导向与廉政导向相一致。利益原则是社会第一原则，要充分引进利益激励机制，保障纪检监察干部的工资福利待遇，保障纪检监察机关的各种经费。在以利益导向为动力的社会系统中，光靠革命理想教育和思想政治工作来激励干部廉洁奉公既是必要的，但又不是万能的，必须通过精神奖励和物质奖励相结合的方式来调动干部的积极性，调整干部的行为取向。二要提高违纪成本。即在保障干部政治经济待遇的基础上，对于违纪违规的，取消其政治经济待遇，使其感到一旦失去这种政治经济待遇，将不再有从事这项职业的机会，丧失这种从业资格。从而使纪检监察干部不敢冒然触犯纪律条规，提高了违纪成本。（三）走程序监督之路我国传统文化侧重对实质完美（结果）的颂扬和追求，缺少对程序的价值认可与制度设计。今天，程序规范得不到重视，仍然是一个普遍的现象。在承办违纪违法案件中，完全是由办案者个人的素质和习惯所决定。许多法规对程序规定得不具体，可操作性差，特别是对于违反程序规定的行为的效力，往往不作规定，更少见违反程序规定要承担责任的要求。加强纪检监察机关内部的程序监督，是克服监督人员监督的随意性、主观性，避免受到利害因素、感情因素的干扰而公开监督，维护纪律权威性的一条具有根本性的途径。1、强化程序监督意识。程序设计是为了普遍适用而非特别针对某人，不是为了一人一事设计，对纪检监察机关而言，是为履行监督职能而设计的一种程序，这种程序其稳定性和一致性是显而易见的，同时这种监督程序又有其客观性和公正性。强化程序意识，就是要树立靠程序（制度）来规范和约束监督者自身的行为，而不是靠监督者自身的素质能力和道德水平。就司法部门来讲，它有其一套严格的“司法程序”，而目前纪检监察机关尚未形成一套完备的“纪检监察程序”，建立这种“纪检监察程序”，对于日益加强又独具特色的纪检监察工作来说，显得尤为重要。同时，还必须克服将程序监督与效率对立起来的观念。有人担心过分强调按程序办事，会影响办事效率。实际上，程序与效率是不矛盾的，科学制定的程序，是为了保证工作效率而制定的。忽视程序制度无序的管理，不按程序办，即使一时一事上产生所谓的“效率”，但那样的“效率”是局部而非整体的，是暂时而非长远的。在设计监督程序时也要考虑因避免不当程序对效率带来的消极影响。2、规范监督程序。监督程序要突出实用、简便、公开等特点，建立适应纪检监察机关的监督工作的特色。一要实用。就是监督程序要具有可操作性，便于实施。目前纪检监察机关内部监督有关规定抽象性多，缺乏可操作性。如在审理程序，通常由案件调查人将案件移交审理室，由审理室根据案件调查材料，对照纪律处分条例提出审理意见，再提交纪委常委会研究。这种程序往往是注重对案件材料的完整性作出分析，忽视被调查人应有的权利，形成顾此失彼现象，不能充分保证案件质量。为了增加审理透明度，保证案件质量，还应该建立三个具体程序。其一，告知程序。即将案件调查、审理工作程序、违纪人员对组织认定的错误事实有权说明情况和申辩、违纪人员对处分决定不服有权提出申诉等规定，要明确告知违纪人。其二，见面程序。即严格履行错误事实材料、处分决定及