公共规制经济学专题一PPT课件.ppt

1 公共规制经济学PublicregulationEconomics 主讲人 周学荣教授经济学博士主要研究方向 政府管制公共政策的经济学分析 2 综述 政府公共规制又称为政府管制 是市场经济条件下国家干预经济政策的重要组成部分 是现代市场经济不可或缺的制度安排 政府管制是政府为实现某种公共政策目标 对微观经济主体进行的规范与制约 具体通过管制部门对特定产业和微观经济活动主体的进入 退出 价格 投资及涉及环境 安全 健康等行为进行的监督与管理来实现 公共管制经济学以政府对特定微观主体及其活动实施管制或管制放松的理论 政策 行为等为研究对象 为政府制定有利于社会经济效率提高与社会福利满足相均衡 社会总产出最大化与可持续发展相协调的微观经济干预政策提供理论依据 3 政府管制的学科体系主要包括二大部分 即经济性管制 社会性管制 经济性管制的研究领域主要是公用自然垄断领域和存在严重的信息不对称的领域 它是以某个具体行业或产业为研究对象的 社会性管制的研究领域主要包括公共卫生 公共安全 公共环境保护等问题 是围绕如何达到的社会目标 实行跨产业 全方位的管制 其中 外部性理论与信息不对称理论是社会性管制的基本理论 具体研究内容包括对公共环境污染的管制 对产品质量的管制 对工作场所安全的管制 对公共卫生的管制等 4 参考文献 植草益 微观规制经济学 中国发展出版社 1992年 王俊豪 政府管制经济学导论 基本理论及其在政府管制实践中的应用 商务印书馆 2003年 谢地 政府规制经济学 高等教育出版社 2003年版 美 丹尼尔 F 史普博著 管制与市场 上海人民出版社 1999年 美 W 吉帕 维斯库斯 W KipViscusi 约翰M 弗农 JohnM Vernon 小约瑟夫E 哈林顿 JosephE Harrington Jr 陈甬军等译 反垄断与管制经济学 第三版 机械工业出版社 2004年 5 余晖 1995 管制的经济理论与过程分析 经济研究 第5期余晖 1997 政府管制与行政改革 中国工业经济研究 第5期余晖 1997 政府与企业 从宏观管理到微观管制 福建人民出版社席涛 2002 美国政府管制成本与收益的实证分析 经济理论与经济管理 第11期 美 J 罗伊思 古阿什 罗伯特 W 汉恩 古月译 2004 规制的成本与收益 对发展中国家的寓意 经济社会体制比较 第1期张红风 2006 西方政府规制理论变迁的内在逻辑及其启示 教学与研究 第5期单向前 2007 我国行业垄断问题的经济学分析 河南社会科学 第3期卞彬 2007 论公用事业行业垄断价格的特征与规制 经济体制改革 第1期孔繁荣 2006 我国行业垄断的弊端及治理对策 湖北经济学院学报 第6期李晓宁 2007 关于行业工资差距与行业垄断的研究 经济问题 第7期 6 个人的一些研究 1 周学荣 中国医疗价格的政府管制研究 独撰 2008年4月版 中国社会科学出版社2 政府规制论 独撰 2009年11月版 湖北人民出版社3 周学荣 政府管制理论探析 湖北省社科基金课题成果 独撰 2011年3月版 湖北人民出版社4 周学荣 我国药品价格虚高及政府管制研究 独撰 中国行政管理 2008年第4期5 周学荣 垄断带来效率损失的政府管制研究 独撰 中国行政管理 2009年第5期6 周学荣 应对国际金融危机与中国政府金融管制改革 第一 国家行政学院学报 2009年第3期7 周学荣 政府预算理论研究新进展 独撰 经济学动态 2009年第1期8 周学荣 当代政府社会性管制的兴起及其带来的思考 该文被人大复印资料全文转载 独撰 当代世界与社会主义 2008年第4期 7 专题内容 1 对市场 政府管制的基本认识 2 对政府管制政策的损益评价分析 3 经济性管制 自然垄断行业的政府管制 4 社会性管制1 外部性问题的政府管制 综合案例 我国对公共环境污染的政府管制 5 社会性管制2 内部性问题的政府管制 综合案例 食品质量安全问题的政府管制 8 专题一 对市场 政府管制的基本认识 9 要解决的主要问题 一 什么是市场 市场的力量来源在哪里 二 什么是政府管制 政府管制的分类有哪些 三 政府为什么要进行管制 四 政府管制的主要手段是什么 五 政府管制的目标是什么 六 国内外政府管制的发展趋势如何 10 一 对市场的基本认识 市场 无形的手 invisiblehand 亚当 斯密在1776年 国富论 中论述了利己的动机是如何以一种奇迹般方式润滑了经济机器 从而形成了经济社会自我调整的自然秩序 他用 看不见的手 这一比喻来描述自利行为如何给社会带来利益 并认为凭借市场这只 看不见的手 那些在完全竞争的经济中追求自身利益的人就能最有效地促进公共利益 11 1 什么是市场 市场是通过相互作用决定一种或一系列产品价格的买卖双方的集合 买方包括购买物品和服务的消费者 以及购买劳动力 资金和原材料用于生产商品和提供服务的厂商 卖方包括出售商品和服务的厂商 出卖劳动力的工人 以及向厂商出租土地或出售矿物资源的资源拥有者 市场界定 就是一个特定的市场应包括哪些买者和卖者 注意 一个市场包含着不止一种行业 一种行业 industry 是出售相同的或紧密相关的产品的厂商的集合 事实上 一种行业是市场上的供方 12 P Qd O S D K P0 Q0 Q1 Q2 供给与需求曲线相交于K点 此时 Qd QS P0 Q0为均衡价格与均衡产量 这是市场出清 market clearing 的价格和数量 当价格低于P0为P1时 会产生短缺 Q2 Q1 当价格高于P0为P2时 出现过剩 Q2 Q1 市场均衡是短缺与过剩动态变化 相对平衡的表现形式 P1 市场供求理论 P2 13 市场结构理论 市场结构 组成市场的要素及相互关系 划分市场结构的标准 主要是企业间的竞争程度 经济学中通常将市场类型按其不同的竞争程度分为四种类型 完全竞争 垄断竞争 寡头垄断 完全垄断 市场类型反映了竞争程度不同的市场状态 由完全竞争 垄断竞争 寡头垄断 完全垄断 竞争程度越来越低 通常行业中企业数量的多少和规模分布 同种产品在质量 品牌等方面差别的大小 市场准入制度的安排等都会影响市场结构 14 经济学中认为 市场结构的竞争程度越高 经济效率就越高 反之 垄断程度越高 经济效率就越低 所以经济效率最高的是完全竞争的市场结构 这也是我们为什么提倡竞争 强调市场作用的原因 15 完全竞争市场理论 根据新古典经济学一般均衡理论 在一个完全竞争的市场中 厂商进入和退出市场是自由 信息充分 产品是同质的 买者和卖者都有无数个 谁都无法影响市场价格 在这样的市场环境中 信息是完全的 人是完全理性的 竞争是充分的 资源配置也就达到最优 即实现了帕累托最优 在这里 市场是万能的 进一步的任何生产活动的私人成本和社会成本都完全统一 即二者总是相等的 人们只需考虑一个笼统的 生产成本 尽管这是一个非真实的陌生世界 但却是市场机制充分发挥作用的一个充要条件 在现实世界中 这些假设前提条件是不能真正成立的 或者要实现这些假设的成本是高昂的 因此要实现帕累托最优是非常困难的 这些条件与真正现实之间的差异性决定了市场机制功能不能得到完全发挥 存在种种缺陷 16 什么是市场效率 市场效率 市场在配置资源方面的效率 衡量市场配置资源效率的标准 帕累托最优 19世纪末 20世纪初意大利经济家帕累托提出 这一标准至今被大多数经济学家接受作为衡量市场效率的标准 帕累托最优状态 任何的改变都已不可能使个人的境况变好而不使别人的境况变坏的状态 17 对完全竞争市场经济效率的评价 我们通常在形容市场效率的时候 是指资源配置的效率 在一个竞争性的市场中 效率是指资源在不同目的之间得到合理配置和应用从而最大限度地满足人们的需求 经济学家至今能明确界定并使用得最为广泛的效率概念是以意大利经济学家费尔雷多 帕累托 VilfredoPareto 1848 1923 所提出的帕累托效率 ParetoEfficiency 为依据 完全竞争市场效率的体现主要在三个方面 一是交换的效率 二是生产中投入品使用的效率 三是产出市场的效率 下面以交换的效率为例来加以说市场的效率是如何体现的 18 交换的效率假定两种商品初始的配置状况是能够使两个消费者通过相互贸易而得益的 这意味着初始的商品配置是经济上无效率的 在商品有效率的配置中 没有人能够在不使别人受损的情况下使自己得益 举例说明 个人初始配置贸易最终配置张7食品 1服装 1食品 1服装6食品 2服装李3食品 5服装 1食品 1服装4食品 4服装 19 这是说明亚当斯密的看不见的手如何运作的最直接的方法 因为它告诉我们 经济可以自动有效率地配置资源 而无需政府规章制度的控制 这是由于消费者和生产者在价格给定的情况下所进行的独立行动 使得市场能够以经济上有效率的方式运作 显然 这种看不见的手的结论通常是作为一种标准 使所有实际世界中的市场运作能够与之进行比较 对某些人来说 主张看不见的手支持较少政府干预的规范论点 其理由是市场是高度竞争的 对另一些人来说 看不见的手支持政府扮演更广泛的角色 其理由是需要政府干预来使市场变得更有竞争性 20 二 对政府管制的基本认识 1 什么是政府管制 政府管制 governmentregulation 管制 是政府干预市场的活动总称 是政府向社会提供一种特殊的公共物品 是社会公共机构 政府 为了矫正市场失灵而依据一定的规则对企业和个人的活动进行限制的行为 21 管制经济学最早是由美国著名的经济学家斯蒂格勒开创的 在市场经济体制中 政府干预组织经济活动的方式主要有以下几种 第一 利用普通法 反托拉斯法经过法院间接干预企业经济活动 第二 利用宏观调控手段通过市场间接干预企业经济活动 第三 通过国有化直接干预企业经济活动 第四 通过管制机构直接干预微观经济主体活动 其中 通过普通法 国有化和宏观调控干预经济的活动基本上可以归为政府的宏观行为 反托拉斯和管制属于政府的微观行为 因此 总的来说政府干预从经济性质来看 可以分为两大方面 宏观调控与微观规制 22 2 政府管制的分类有哪些 从广义的公共管制的主体来说 分为法律管制和政府管制 一个社会管制的主体通常包括司法机关 立法机关和行政机关 其中司法机关和立法机关属于法律管制 行政机关管制称为政府管制 由此可见 政府管制 属于社会公共机构管制的一种 23 从政府干预的内容来看 具体的又可以分为经济性管制和社会性管制 经济性管制 economicregulation 是根据不同产业在市场中的活动特点所引起的市场失灵状况 例如垄断 不完全竞争 信息不完全等弊端 直接针对特定产业制定管制规则 受管制产业要接受准入管制 价格管制 费率管制 投资管制等经济性管制 是政府根据产业行为特点的一种纵向制约机制 24 社会性管制 socialregulation 主要是从环境保护 安全 健康保证等目标出发而对企业活动所实施的管制 通常随着一个社会人们的生活水平的提高 对环境 安全 健康的社会需求增大 即需求的收入弹性较大 社会性管制不分受管制产业还是不受管制的产业 任何产业内的任何企业的行为如果不利于改进社会或个人的健康 安全 不利于提高环境质量 损害了社会福利 都要受到相应的管制 它是政府根据社会经济行为的一种横向制约机制 见下表 25 经济性管制与社会性管制的区别 26 无论是经济性管制还是社会性管制 其终极目的都是为了纠正和弥补 市场失灵 解决由市场失灵导致的资源配置的非效率性和分配的不公正性 增加社会福利以及实现社会福利最大化 27 三 政府为什么要进行管制 这一问题几乎等价于政府为什么要干预经济的问题 管制的产生是与市场失灵相联系的 当市场机制不能实现资源的有效配置 即出现市场失灵时 政府就通过管制以矫正和改善市场机制存在的缺陷 干预资源配置 通常引起市场失灵的因素主要有 市场势力 如 垄断 信息不对称 外部性 内部性 不完全竞争 公共物品 公正分配失灵 非价值物品的生产 如 毒品 武器等形成的交易市场 风险与收益的市场失灵 如 高技术行业由于风险与收益的不对称 从而缺乏与社会发展需求相吻合的投资 这些市场失灵现象为政府干预经济活动提供了前提条件 28 政府克服市场失灵是一种代替竞争政策的治理机制 政府管制与市场机制之间的相互替代不是静止不变的 这种替代是一种动态的过程 也就是说 当政府行为不能实现资源的最佳配置 而且产生了寻租 腐败等扭曲资源配置的市场绩效 也就会出现管制失灵现象 这时的市场要求是希望政府放松管制 29 四 政府管制的主要手段是什么 政府管制的重要手段是行政立法 发布规章 美国在政府管制方面经历了100多年的探索 自美国国会在1887年制定了 州际商业法 批准成立了第一个对市场经济施行政府监管的机构 州际商业委员会 ICC 并授予其广泛的制订和发布规章的权力 以保障市场健康运行以来 陆续批准成立了一系列政府管制机构 并同时授予这些机构制订规章的权力 因为就维持市场秩序和促进市场效率的作用而言 立法和诉讼持续的时间长且成本高 而行政监管迅速 灵活且成本低 30 也因此 在美国 管制延伸到市场经济的各个方面 由于规章的大量发布 以至出现了立法重心从国会转移到行政机构的趋势 在我国 计划经济体制下 只存在行政命令式的管理方式 企业只是国家行政机构的一种延伸 并不存在严格意义上的政府管制 在市场经济体制下 市场经济要求公正 公开 规范的市场秩序 这需要有法律规章作为保障 因此 自确立建立市场经济以来 国务院及相关部委局 及一些地方政府出台了大量的法规 条例 办法措施 这些法规条例中有些取得了积极的效果 有些效果不明显 也有些甚至阻碍了经济的发展 31 五 政府管制的目标是什么 1 公共利益 目标的政府管制2 利益集团利益目标的政府管制3 非经济目标的政府管制 32 1 公共利益 目标政府管制最早源于对自然垄断的治理 早在十九世纪中叶 西方主要资本主义国家由自由资本主义开始转向垄断资本主义的时代开始 政府管制就开始受到西方经济学界的关注 当时 随着生产和资本日益集中 垄断企业相继出现 由于垄断企业能够利用其垄断地位 在价格 产出 服务质量等方面采取对自己有利而不利于消费者的种种策略 因而政府开始出面对企业的价格 产出 市场进入和退出等微观经济行为进行直接的干预 目的是为了抑制市场不完全的缺陷 维护公众的利益 33 到1903年 美国历史学家和经济学家E B 安德鲁斯在其 我们这个时代的美国 一书中曾提出为保护公众利益而对资本联合进行管制的政府管制行为 此后 许多经济学家都论述了为保护公众利益政府对某些特定行业采取管制的问题 直到20世纪70年代 芝加哥学派提出市场失灵是政府管制的动因 把政府看作是公共利益的代表 应公众矫正市场活动带来的无效率和不公平的要求提供管制 以提高整个社会的福利水平 并将这种以市场失灵理论和福利经济学为基础的传统管制理论或原理称为 公共利益管制理论 34 公共利益管制理论 的基本假设是 市场自行运转脆弱 易发生无效率或不公平 政府是慈善的 无所不能的 无所不知的 能实现社会福利最大化 管制是政府应公众对效率和公平的要求所做出的无成本 有效的反应 结果政府对自然垄断和信息不对称领域的经济性管制和消除负外部性的社会性管制 以及对妨碍竞争的反垄断管制等问题 都可以用公共利益理论进行解释 如阿顿 Utton 1986 布雷耶 1990 植草益 1992 韦登鲍姆 MurrayL Weidebaum 2002 等都将政府管制看作是从公共利益出发而对市场失灵的反应 35 公共利益理论仅以福利经济学和市场失灵为基础 显得过于狭窄 缺乏说服力 对政府管制实践的解释还存在着缺陷 尽管该理论假设管制的发生是对社会公共福利的追求 但缺乏对公众如何表达需要的机制的描述和解释 也缺乏管制是如何通过立法行动和管制机构来完成的等 因此这种建立在理想化假设基础上的管制目标理论具有其不可避免的局限性 36 2 利益集团利益目标 斯蒂格勒 Stigler 1971 认为管制是 竞争的利益集团追求他们的利益过程中他们发挥影响的一个操作平台 一般来说 在管制过程中的两个主要的利益集团中 生产者的利益总是比消费者的利益得到更多的保护 他在1971年发表了 经济管制论 指出政府管制是为了保护生产者的利益 是生产者集团为了自身的利益而寻求政府保护措施 他进一步指出政府管制是一个产业中的诸多厂商 从自身的效用最大化角度出发 在对各种选择进行了一系列的成本 收益比较之后 所做出的选择结果 值得一提的是 他将政府管制引入经济系统 将政府管制放在经济系统内部进行分析 从而使政府管制成为经济系统的一个内生变量 也是受供求关系作用的结果 37 打破了以前理论将政府管制看作一种外生变量 游离于经济分析框架之外的局面 从而开创了专门对政府管制行为进行研究的管制经济学 总得说来 斯蒂格勒是通过运用传统经济学的基本理论假设对为什么会发生管制 管制代表谁的利益以及管制的效果等问题进行研究 并应用实际资料进行实证分析 得出了管制代表生产者利益而不是保护公众利益 政府管制无用的结论 从他的研究中可以看出 他更偏重的是政府管制的主观目标以及客观效果到底是什么 管制效果的检验导致一些经济学家对 市场失灵是管制的动因 管制有效率的传统管制信念的动摇 他们相信在市场失灵的背后有其他原因导致管制的产生 38 佩尔兹曼和贝克尔等人在斯蒂格勒研究的基础上 发展和完善了管制的经济理论 并进一步论证了政府管制的利益集团理论 其中贝克尔更关注利益集团之间的竞争 他指出管制被用来提高更有势力利益集团的福利 以此基础上他建立了为争取有利于自己的管制政策而对立法者施加政治压力的利益集团竞争模型 利益集团管制理论强调利益集团通过寻求管制来增进他们 私人 的利益 从而强调利益集团在公共政策形成过程中发挥重要作用 其基本假设是 政府的基础性资源是强制权 它能使社会福利在不同的人之间转移 管制的需求方与供给方都是理性经济人 可通过选择行为来谋求最大效用 39 利益集团理论的一个派生理论就是政府俘虏理论 该理论认为 由于立法者和管制机构也追求自身利益最大化 因而某些特殊利益集团能够通过 俘虏 立法者和管理者而使政府提供有利于他们的管制 匹兹曼 Peltzman 1976 将利益集团简化为企业和消费者 管制者简化为立法者 利益集团和管制者是经济人 企业追求利润最大化 消费者追求剩余最大化 管制者寻求最广泛的政治支持 进一步体现为追求选票数量最大化 利益集团以提供他们对管制者的政治支持作为获取有利于他们自己的管制立法的交换条件 40 在现实中 对管制的 需要 不但来自消费者 而且更来自企业和管制者本身 尽管从规范理论研究上认为管制目标是为了社会公共利益 但是从实证研究中发现能够从管制中获得利益的 可能是消费者 更可能是被管制行业的生产者 相关利益方 以及政府管制者本身 是多方利益集团的一个均衡结果 因此管制结果是多方利益集团利益的实现 即管制是被利益集团和管制者所共同喜好的一种制度 41 3 非经济目标的政府管制 对政府干预最通常的经济学立论是对市场失灵和社会公平的关注 即争论的焦点都集中在政府 市场和效率 公平这两个问题上 如在医疗卫生服务方面 所谓 公平 是指不同的人群是否均等化享有基本的卫生服务 即不论其经济状况 社会地位 民族 居住区域如何 都能实现人人享有基本的卫生保健服务 有效的市场虽然能提高资源的分配与使用效率 但却不一定能解决公平问题 42 弱势群体不仅对需要付费的卫生服务的购买能力不足 而且在获得免费的卫生服务方面的能力同样较低 这是由他们的政治与社会影响力决定的 公平性的维持在很大程度上取决于政府而不是市场的调控 再如房产市场 43 六 政府管制的发展趋势如何 在过去的30几年中 由于市场力量在一个更大 更具有竞争性的经济中已经被赋予更高的主导权 市场的主导趋势在实践中不断地削弱政府干预 市场变化已使政府干预的成本更高而且收效更少 技术的进步已从实践上削弱了政府对市场的管