党国英迁村并居 亟须规范而非禁止.doc

党国英:迁村并居 亟须规范而非禁止2010-11-05 | 作者： 党国英 | 来源： 国土资源部门户网站党国英（中国社会科学院农村发展研究所研究员、经济学博士）我国农村几年前兴起的迁村并居到目前已经如火如荼般展开。近日，媒体对这件事多有批评，否定之声不绝于耳。我通过一些实地调查，发现它利大于弊；如果有好的规范性政策，这项工作也可以有利无弊。这项工作的必要性或好处是：第一，从长远看，中国农民的大部分村庄必须改造，农民也有必要改善自己的居住条件，否则，中国的城乡二元结构就难以消除。调查表明，农民非常渴望改善居住条件，如果费用合适，农民喜欢住在基础设施比较好、以低层楼房为主的新社区。如果农民居住在旧村庄，尽管房屋的占地面积比较大，但多出的宅基地并不能成为“货币化”的收入，对农民生活水平的提高无所裨益。第二，现在越来越多的农民已经不是真正的农民。即使有的农户还在经营小块土地，但因为专业化服务的原因，他们大多不用大型农具，也不用农产品仓库；多数农民也已经不散养牲畜，所以，他们集中居住在小城镇没有什么大问题。第三，总体看，村庄整治（主要是增减挂钩政策的实施）能提高农村土地利用效率。据国土资源部提供的数据 ，一般农用地整理可新增耕地5到8，如果结合村庄整治工作，新增耕地是10到15。农田产出率可以提高10到20。由国土资源部披露的数据推算，通过村庄用地整治（包括村民搬迁后复垦村庄占地等），相关区域可新增耕地5%7%，这个数字比我们的案例调查略小，我们认为，国土资源部的数据是一种保守估计。但即使按这个保守估计，增减挂钩产生的经济效益是巨大的。按官方统计推算，我国城市建成区平均每亩可产生GDP约50万元，而每亩土地的边际GDP产出近年明显上升，2008年的边际产出约为225万元 。假设未来20年中国经济按9%的速度增长，即使假设土地的GDP边际产出不发生变化，则今后20年经济建设对土地的需要为累计不超过7300万亩土地。村庄闲置土地1.1亿亩，若考虑到现有部分农村居民还要集中居住的情形 ，可节约出土地达1.5亿亩，扣除掉城市建设用地，可新增耕地7700万亩。新增建设用地7300万亩土地最终全部用来发展城市经济，每年可提供新增GDP达164万亿之多。当然，这是一种远景估计。无论如何，通过村庄整治，所谓城市建设用地短缺问题完全可以化解。第四，村庄整治引起的农村居民集中居住，还会带来投资需求。依据近年我国城乡人口变动趋势计算，今后20年一共由农村转移到城市的人口为3.26亿。 笔者尝试利用现有统计资料估算这些人口进城后对中国投资的拉动作用，感到比较勉强。但很清楚的一个事实是，这部分人口约为现有中国城镇人口的一半，这部分人口进城至少意味着中国的城市总规模再增加50%；这个人口量也正好是过去23年里中国城市人口增长总量，即使不考虑人均投资水平的增长和资本系数（总资本和总产出之比）的提高，也意味着今后20年中国将继续保持强大的经济增长动力。第五，农民迁居新区以后，精神面貌和社区治理结构都会发生变化，有利于推进基础民主政治的发展和社会稳定。根据调查研究，传统村庄易结成以家族为纽带的抗争力量，常常酿成难以通过法制途径解决的群体性事件。与之比较，城市生活也会有利益摩擦，但通过法制途径解决问题的可能性比较大。所以，乡村居住结构变化对社会稳定有积极意义。我这几年在几个不同省份对迁村并居情况作了些调查，由调查可以看出，迁村并居的确有改善农民生活、扩大耕地面积的好处。同时，在调查中也的确看到了几方面的问题。这项工作的方向是对的，但必须加以规范。凡事大道理管小道理，我们不能因为这项工作存在问题，就彻底否定它、禁止它。需要规范的几个方面是：第一，在村庄整治、实行集中化居住过程中，一定要尊重农民意愿。一个地方的迁村并居，哪怕对农民有再大的好处，只要农民想不通，就不要强制。一户农民，十年不愿意搬家，就十年不动他，即使政府给了他很大的补偿。第二，不要搞“搬净赶绝”。我一再强调，专业农户不适合集中居住，可是愿意听我意见的地方官员不多。按我们的调查，尽管大部分农户愿意进城过城市生活，但专业农户是不会选择进城的。而一个农户会不会成为专业农户，需要一个过程。农户很难在短期内下决心做专业农户。只有尊重农民意愿，特别是不去强制那些游移不定的农户搬离村庄，才能为专业农户的成长创造空间。第三，新建集中居住小区的设计、建造不可马虎，要从长计议。从笔者观察看，一些新建集中居住小区城不像城，村不像村，农民住不合适，脱离农业生产的居民最终也不喜欢，迟早会逃离这样的小区，造成投资浪费。新建集中居住小区应该按照城市标准建造。哪怕慢一点，但应好一点。还要懂得，脱离农业的农村年轻人今后大多会选择各类已有城市，留在新建集中小区的主要会是一些农业服务领域的劳动者，所以，小区也不要建得太多，不要到处建立小区。应该在一个较长的时期内让脱离农业的农民逐步离开农村到城市，而不仅仅是农村的小区。第四，“增减挂钩”政策还是要坚持，指标甚至可以扩大，试点范围也可以扩大。需要管束的是做法。 可以考虑再执行一个“挂钩”政策。一个城市，经济密度大，挂钩指标就多一些，经济密度小，指标就少一些，以鼓励各地提高存量土地的利用效益。第五，山区更不要过分强调集中居住。目前，我国农村移民趋势和村庄衰落趋势山区甚于丘陵地带，更甚于平原地带，形成了山区建设用地的更多浪费。中国现有山区农户5000多万户，其中约一半农户的居住地可开发高档山区住宅，以满足“逆城市化