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专业调查报告系 院：政管系姓 名： 杨江红 学 号：20101072141指导教师： 农村空心化对基层自治组织民主管理的挑战一、现状本文分析了 “农村空心化”对于中国乡村民主的影响。在“农村空心化”模式下，农村人口作为生产要素被吸纳到城市的经济体中，但不享有城市公民或当地村民的各项权利。这种城市化道路对乡村民主产生了深刻影响：一方面，在中西部以人口输出为特征的传统村庄，青壮年人口大量流出，导致村庄政治精英的流失，同时削弱了村庄的社会信任，从而降低了村庄民主的质量；另一方面，在东部地区以人口输入为特征的城市化村庄，外来人口大量涌入，导致外来人口超过本地户籍人口的局面，外来人口被排除在乡村民主和治理结构之外，形成新二元结构，这种以户籍制度为基础的“地方性公民权”限制了村庄民主的包容性。改变现有的城市化模式，重构城乡关系，是乡村民主发展的关键。 从20世纪90年代开始，中国的乡村选举引起了学术界尤其是政治学者的浓厚兴趣。可谓盛况空前。这在很大程度上可能是因为，村庄选举采用的“一人一票”、公开直接选举的形式与西方的民主选举制度十分相似。然而，最近这几年，关于村庄选举的研究热潮逐渐消退，政治学者们纷纷转而研究农民的抗争、集体行动，以及农村公共物品的提供。在一定程度上，这可能是出于一种失望，相当一部分学者原本预期村庄选举会向更加高层的选举过渡，由村庄到乡镇再到县、市、省乃至中央的直选，递进性地推动中国的民主化。所以，以往对于村庄选举的研究，大多把选举作为自变量，探讨选举对于乡村权力结构、国家与社会关系、公共物品、再分配的影响。然而，村庄选举似乎就此停留在了原地，连乡镇长直选的改革试点都中途夭折。众所周知，社会科学家通常对“变化”更感兴趣，他们的注意力逐渐转向其他领域。研究者忽略的是，虽然乡村选举尚未触发多米诺骨牌效应，但其自身正在发生深刻的变化，这种变化是由城市化和人口流动所引起的。改革开放之前，中国的户籍制度和人民公社制度严格限制了人口流动，基本杜绝了自发的移民现象；据社会改革统计，改革开放之后，中国的城市化率由1978年的18上升到了2010年的47，且以每年一个百分点左右的速度增长。随着城市化、工业化和市场化的突飞猛进，企业开始热衷于招收来自农村的廉价劳动力，农民大规模涌入城市，尤其是20世纪90年代后期以来，中国的城市化日益加速，越来越多的农村人口进城打工，其中年轻人占绝大多数，基本方向是由农村流向城市，从中西部地区流向东部沿海地区。以上海为例，2007年有农民工403万人，其中1624岁的人口为123.2万人，比上年增长5.2；2534岁为150.5万人，增长6.7；283544岁为102.4万人，增长7.8；4554岁为21.3万人，增长0.9；55岁及以上为5.6万人，下降1.8。超过三分之二农民工年龄在34岁以下。这一方面导致了村庄的“空心化”，青壮年大多外出打工，留守村庄的主要是老人和儿童。另一方面，我国长期以来形成的城乡二元结构和户籍制度并未因人口流动而打破，农民进城之后，职业改变了，身份却依然不变。他们在城市从事高强度、低收入的工作，被称为“农民工”或“流动人口”，无法享有城市居民或郊区村民的各种权利；他们中的一部分人在城市或郊区长期定居，甚至出生在城市，却始终被定义为“流动人口”而不是“城市新移民”。正因为如此，中国2009年的城镇化率是46.59，但城镇户籍人口占总人口的比例只有约33。这意味着有13.6即1亿2800万生活在城镇里的人没有真正城市化。显然，这样一个过程不同于我们通常所说的城市化，因为这些来自农村的打工者只是被吸收到了城市的经济系统，却没有被城市社会所接纳，无法参与城市公共政治生活。也就是说，城市把乡城迁移者当做劳动力、消费者或者一个生产要素，而不是一个移民或公民，在经济上加以吸纳，在政治上加以排斥。二、村庄的“空心化”及其对乡村民主的挑战国家统计局调查数据显示，2009年中国农民工总量达到2.3亿人，外出农民工占城镇人口的23.4，为中国46.6的城市化率贡献了10.9个百分点。其中外出农民工以1840岁之间、有文化的青壮年为主体；但举家外出、完全脱离农业生产与农村生活环境的农民工仅占20.4，为2966万人。农民工外出为农村社会的发展做出了巨大贡献。首先，农民外出务工给农村增加了大量的收入，这是任何其他投资无法比拟的。由于计划经济和对人口流动的限制，中国的农村与城市隔绝了20多年。但这之后，农民工成为农村与城市之间的联结，引起了人员、技术、资金、商品和信息的回流。农民工拥有改变农村的巨大潜力，特别是对那些远离城市和其他信息交换媒介的地区而言；其次，农民工往城市的流动也等于自发解决了农村相当部分富余劳动力的就业问题；再次，回乡的农民工不仅带回了资金，还带来了新的观念结构、丰富的人际关系网络和先进的生产技术，给农村发展注入了新的活力，成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效实现形式。但是，人口的大量流出也给乡村社会带来了负面影响。受教育程度较高、生产能力较强的青壮年向城市迁移，乡村留居人口大都为儿童和老人，导致农业生产的质量下降，耕作效率低下，影响农业生产力的提高，不少耕地无人耕种，乡村景观风貌破坏，不少村庄出现了“空心化”的局面，即实际居住在村庄的人口急剧减少。与此同时，中国农村60岁以上的老龄人口已经超过1.2亿。由于青壮年劳动力大量外出打工，致使许多农村地区的农业劳动不得不主要由老年人承担。中国老龄科学中心的一项调查指出，在我国农村6064岁的老人中，有62.7的人依然从事农业生产，农村中6569岁的老人中有47.6的人依然从事农业生产，即使是7074岁的农村老年人中也还有29.2依然从事农业生产。老年人大量从事农业生产是农村“空心化”的最好证据。除了老人外，还有数以千万计的留守儿童。据保守估计，村庄16岁以下的留守儿童至少在2000万以上。 越来越多的村民离开自己的村庄，村庄与外界的联系也越来越紧密，这不仅影响了农村的家庭经济，对于农村社区的权力结构也会产生显著的影响。有学者认为，这种人口流动会降低乡村民主的质量。如果一个村庄居民的利益主要来源于村庄社区范围之内，那么他们对于村民代表大会与村民选举就会给予更多的热情；相反，如果一个村庄中外出务工的比例增大，村民主要从社区之外的世界中获得就业与商业机会，那么可以预期的是，他们对于村民代表大会与村民选举的关注热情就会下降。村庄劳动力外出务工的比例越高，竞争性村长选举的可能性就会越低。因此，他们认为，在村内从事经营的村民对参与本地政治更有兴趣，外出打工的村民既没有时间也没有兴趣为家乡的政治操心。 村民自治和农村基层干部选拔缺乏农村精英参与，严重影响农村政治民主和民间组织的发展。精英的流失一方面不利于农村经济发展，农村因此而萧条，通常只有春节期间才呈现人丁兴旺的局面，而平常只能见到拄着拐杖的老人和嬉戏的儿童。在笔者调查的一些村庄，那里的杂货店在春节期间的营业额几乎相当于平时全年的营业额。实际上，这种人口流动对于乡村民主的伤害要比经济更为严重。首先，人口流动使得村民共同体面临解体，村民之间的社会信任水平降低，这会导致村庄民主的质量下降。大量农民进城务工，他们的生活重心已经转移到城市，其中的精英分子或在城市定居，或到县城和乡镇购房置业，这样不仅导致了能人的流失，更重要的是，缩短了村民的博弈链条，降低了彼此之间对于未来长期合作可能性的预期。博弈论早已证明：长期的重复博弈有利于人们选择信任与合作，而短期的博弈则可能诱发欺诈与不合作。人无恒产则无恒心，当越来越多的村民离开或可能离开村庄，村民之间的合作也变得越发不可能。于是，村庄共同体面临解体的危险。笔者的调查发现，在“空心化”的村庄，村民的集体行动很难开展，很难通过集资、共同劳动等方式修建公路、水渠、学校等公共设施。其次，人口流动使得村民委员会选举的投票率降低，精英参与村庄选举的比例下降。农民工长年在城市打工，他们不可能千里迢迢地回到家乡参与投票，这样不仅仅需要承担路费，损失工资，更重要的是，村庄已经不是他们生活的主要场所，与他们的切身利益关系不大。在我们调查的多个“空心化”村庄，实际投票率大约在30左右，多数选民是委托他人投票，甚至干脆弃权。此外，精英大多选择在外就业，不少村委会缺乏头脑灵活、善于组织的能人，这导致村委会的工作绩效较差。而糟糕的治理能力往往令选民更加失望，进一步降低投票率和支持率。当然，也有研究发现人口流动对村庄民主有正面影响。大量的外出人口也有可能加强村民对村庄事务的参与，原因是在城里打工的村民会带回外部世界的信息和资源，这会改变村民们的政治取向，有可能增进他们维护自己权益的意识。单伟等人的研究支持此假设。在他们对于中国乡村控制变迁的研究中，使用了“非农户数”，即一个村从事工商业的农户数与总户数的比值，作为该村经济与外界联系程度的指标。最后的模型结果显示，与外界联系程度高的村，上级对其土地资源的控制较弱；在选举自己的领导人方面，也有较多的自主权；同时上级对村庄民间组织的干预也被削弱，增加了民间组织自主的可能性。这说明，打工者带回家乡的信息、观念和资源等有利于村庄自主性的提高，有助于村庄抵制上级政府的干预，有利于民间团体的兴起。 尽管按照官方的统计口径，农民工子女被归入流动人口，但实际上，这个群体中的相当一部分人已经不再流动，而是随父母定居在城市。他们有的很小就随父母进城，有的甚至就出生在城市，与户口本上的“农村”二字毫无瓜葛。与父辈不同，他们没有任何的务农经历，也不可能将农村的土地作为最后的退路或“社会保障”。他们作为“城市化的孩子”，注定将以城市为安身立命之所，而不是像父辈那样往返于城乡之间。中国青少年研究中心一项研究显示，50岁以上的农民工只有15的人想在城市定居，4050岁的数据为21，3040岁的为37，2030岁的为45，20岁以下的高达61。16我们在访谈中也发现，4560岁的农民工大多在家乡农村建造住房，3045岁的农民工大多在家乡的县城或小城镇购买住房，而新生代农民工则表示宁可住在城中村或城郊结合部的简易住房，也不会回到家乡。从长远来看，返乡农民工将是少数，人口城市化的趋势不可逆转，农村人口的减少不可避免，需要避免的是乡村社会的凋敝，而“空心化”正是乡村凋敝的一个重要表征。乡村民主的发展最终取决于乡村社会的健康发展。三、城市化村庄与新二元结构中国人口流动的主要方向是从落后的中西部地区流向发达的东部沿海地区。沿海城市的快速经济发展导致了城市化的迅速扩张，位于城市或制造业中心周围的村庄很快城市化，变得非常富有，但其法律地位仍然是村庄。在这些城市化的村庄，农业生产事实上已经不存在了，主要的收入来源是地租和集体企业。 由于劳动力密集型的制造业主要集中在郊区，加上中心城区的房租非常昂贵，大量外来人口选择租住郊区农民的廉价住房。在这些城市化村庄，往往出现“人口倒挂”的局面，即外来人口的数量超过本地村民的数量。然而，地方政府对于该地区公共物品的提供，却是以户籍人口为依据的。譬如，警力的配备、公务员的数量、学校、医院等公共设施、公共财政的投入，都是与户籍人口挂钩的。进入城市（包括郊区）就业与生活的农村移民并不能与城镇居民平等享受住房、医疗、子女教育等公共福利，在城市没有选举权和被选举权等政治权利。17外来人口在数量上占有优势，在权力结构中却处于绝对的劣势，被排除在乡村民主和公共服务体系之外，既缺乏权利资格，也没有福利保障。在这些城市化的村庄，形成了两个大的社会群体和治理体系。第一个社会群体是当地村民。这些村民大多自己经营企业或者在村办企业上班，除了工资或经营所得，他们还可以从村集体经济中分红，将房屋出租给外地人，将耕地转包给外地农民耕种，因此大多有可观的收入。在外来农民工面前，他们是雇主或房东。相对于前者，他们是比较富裕的社会群体。我们发现，城市化村庄通常有三种类型：一种是集体经济非常发达的村庄，这类村庄往往是一种集权的治理结构，村党支部书记兼任经济合作社社长（领导村办企业），大权独揽，一些村庄的领导人甚至带有世袭制的特征；另一种是私营经济发达的村庄，这类村庄的村委会选举往往存在激烈的竞争，候选人大多是富有的私营企业主；还有一种是“村改居”（即由村民委员会改为居民委员会）的村庄，这类村庄属于即将消失的过渡类型，村庄的集体土地收归国有，村民的户籍身份改为城市居民，这一类的村庄要么组织涣散，要么矛盾激烈，频频向政府上访，甚至连换届选举都无法正常举行。第二个社会群体是外来人口，他们是作为租客或雇员进入村庄的。他们不能参加村委会的选举，被排除在公共政治体系之外，不是一个政治主体，而是一个被治理的对象。不仅如此，他们往往还被当成是潜在的犯罪者或社会不稳定因素，经常受到警察、保安的盘问和搜查。每逢重大节庆或盛会，地方政府就会对外来人口进行集中的清理整顿。地方政府将流动人口排除在“我们的”城市之外，从管理者的角度，特别是从一种对城市稳定性的忧虑和对本地生活标准的维护的立场出发，而对流动者本身的福利或需求则没有考虑。对一些城市管理者而言，流动人口就像自来水一样，需要的时候就把水龙头拧开，不需要的时候就把水龙头拧上。在这些城市化村庄，实际上形成了一个新二元结构，这实际上是传统的二元结构在城市化进程的拓展和演化。传统二元结构中的城乡居民在空间上、地理上是隔离的，而新二元结构中的郊区村民与外来农民工共处于一个社会空间。在城市化村庄中，当地村民构成了一个由熟人构成的村落共同体，而外来农民工在很大程度上是由陌生人或半陌生人组成的流动社会。在这种新二元结构中，实际上存在身份与阶级的双重不平等。一方面，外来农民工是流动者、异乡人，他们缺乏户籍身份，无法得到正式体制的庇护，社会支持网也相对脆弱；另一方面，外来农民工又是城市社会的底层，他们微薄的工资仅够糊口，无法支撑体面的生活方式，更难以在城市安家立足，导致劳动力的生产与再生产相分离，农民工不得不忍受与家人分居两地的痛苦。这种新二元结构为沿海城市郊区的劳动密集型产业提供了廉价劳动力，保证了产品的价格竞争力，给城市带来了可观的经济红利；但也给城市的社会治安、公共服务带来了巨大压力，劳资冲突、本地人外地人的矛盾变得尖锐起来，地方政府面临治理困境。近年来，外来人口开始主动地提出权利诉求，上访、罢工、群体性事件层出不穷，刑事案件也居高不下，这种自下而上的压力，加上中央政府越来越重视“和谐社会”与“民生”，地方政府对外来人口的态度趋于温和。如居住问题、同住子女就学问题、就业介绍问题、就医问题、维权问题等等。这些问题逐渐引起了地方政府的关注，并开始着手解决。四、结论 半城市化道路将农村人口吸纳到城市中来，这部分人口只是作为生产要素（劳动力）参与到城市的经济体中来，而不享有城市公民或城郊村民的各项权利。这种城市化道路及人口流动，对中国的乡村民主产生了深刻影响：一方面，在中西部以人口输出为特征的传统村庄，青壮年人口大量流出（不少人甚至举家搬迁），这导致村庄政治精英的流失，同时也缩短了村民的博弈链条，削弱了村庄的社会信任，从而降低了村庄民主的质量；另一方面，在东部地区以人口输入为特征的城市化村庄，外来人口大量涌入，导致外来人口超过本地户籍人口的局面，外来人口被排除在乡村民主和治理结构之外，这种以户籍制度为基础的“地方性公民权”限制了村庄民主的包容性。民主的根本目的在于人的发展。我们每个社会成员实际上有三重身份：第一层次是作为人，他们要求的是尊严；第二层次是作为公民，他们要求的是权利；第三层次是劳动者，要求的是收入和福利。农村移民也不例外。“半城市化道路”的主要弊端在于：导致了劳动力的过度商品化，忽视了劳动力作为人和公民的需求。将劳动力完全商品化，与民主的价值观是背道而驰的，因为民主要求我们每个人都是平等的，每个人都是目的而不是手段。生活方式的城市化，是可持续的城市化的本质。从这个角度来看，当前中国的“农村空心化”是一种品质较差的城市化。因为农民工或流动人口进入城市之后，他们的生活方式并没有改变，不能拥有城市公民资格，不能享受城市的公共服务。他们当中的不少人把自己的青春献给了城市，