论渔业配额制度的起源及其内在法律特征.doc

论渔业配额制度的起源及其内在法律特征作者：白洋 时间：2011-11-24 摘要：渔业配额制度是在渔业资源过度捕捞所导致的渔业危机和传统的投入控制管理模式失效的历史背景下，基于渔业资源生态特性而构建的一种产出式的渔业管理模式。它是在总可捕量基础上发展起来的，最早雏形始见于美加间的渔业管理实践。冰岛、新西兰等主要渔业国家结合本国国情实施了不同外在形式的配额模式。该制度具有专属性、持续性、可转让性、激励性等外在法律特征。资源的特性决定了配额制度的实质内涵是一种不得超越总可捕量的共同义务。义务本位下的配额制度，其意蕴是一个管理问题，而非产权问题。产权的手段并不能根本解决渔业危机，私权的行使必须处于公权力的监管之下，配额制度才能发挥应有实效，这是配额实质给予我们的启示。 关键词：渔业配额;外在特征;实质内涵渔业配额制度(QMS，QuotaManagementSystem)是依据渔种资源的最大可捕量并根据捕捞能力合理分配渔获量份额的一种产出式管理方式。渔业行政管理部门设定有关鱼类捕捞量的上限，并在这个限度内发放捕捞许可证，许可证可以在市场上交易1。它变过去渔业资源管理普遍采取的限制渔船数量、设置禁渔区、禁渔期等被动式的管理，为根据渔业资源量来确定捕捞量的主动式科学管理，因其把握住了资源生物特性，故而成效明显，目前已成为世界主流的渔业管理趋势。本文的主要任务是追根溯源，对配额制度的诞生过程进行考证，并探究制度的内在法律特征。一、渔业配额制度的起源人类的欲求和有限的资源之间是一种“相持而长”的微妙关系。当今世界面临的海洋渔业资源衰竭的根源在于人类过度捕捞活动超越了资源的最大可持续生产量所致2。渔业配额制度正是在这种关系严重失衡的前提下，基于渔业生态系统的特性，人类几经探索而求到的一种能有效应对渔业问题的管理手段。1.过度捕捞资源衰退的罪魁祸首在配额制度诞生之前，国际渔业资源开发和利用经历了一个从量变到质变的过程。国际渔业资源一步步地走向衰竭。推动这一过程发展的背后推手是多方面因素的集合，这些因素主要包括:鱼类种群的生物学特性(如洄游性，使得渔业资源的开发与开发其他自然资源的经济活动存在差异，相应的增加了渔业资源开发活动的管理难度)、无休止地捕捞竞争、世界捕鱼船队的大量增加而导致捕捞能力过剩和渔业资源的国度开发、渔业补贴、海洋环境污染和破坏性捕捞行为引起的生态退化、渔业管理方面的渔船“方便旗”现象、副渔获物和抛弃物以及有害捕捞作业队渔业资源造成的浪费等。其中，过度捕捞是导致世界渔业资源衰退的根本诱因3。2.传统的管理模式遭遇挑战传统的管理模式主要是投入式的渔业管理措施。投入控制制度最大的缺点是不能控制渔获量，容易导致渔获量过大的结果，从而造成渔业资源的衰退。此外，捕捞努力量是一个动态的概念，除了受渔船的数量、吨位、动力等因素影响外，它还受其他投入如作业时间和次数、渔具的数量、劳动力等多种因素影响。在渔业管理实践中，不可能对所有这些因素的投入实现一一控制，管理难度较大4。例如，我国陆续运用了渔具渔法限制、网目尺寸限制、伏季休渔等投入控制措施，但渔业资源却仍然衰退严重。事实证明单纯的投入式渔业管理措施并没有有效地控制捕捞能力的不断膨胀。3.渔业配额制度的产生。在过度捕捞引发的渔业危机加之传统投入式管理模式失效的共同作用下，基于渔业生物特性而实施的总可捕量制度，开始进入了历史的舞台。美加间的太平洋大比目鱼管理委员会(IPHC)于1932年实施了总可捕量的管理措施。在吸取了比目鱼管理中的经验教训后，1937年美加太平洋鲢鱼渔业委员会，把总可捕量按50:50的比例配额给了两个国家，各国又按渔船或企业，再次进行了分配5。这是配额制度最早实施的雏形。在第二次世界大战期间，美国马里兰州议会的议案中有一个关于限制乞沙比克湾渔业许可证发放数量的计划，从该计划中我们或许可以找到配额制度的主要实施形式个体可转让配额(ITQ)的雏形。该议案提及了许可证数量以及可以转让的规定6。而1974年的东北大西洋渔业委员会(TheNorthEastAtlanticFisheriesCommission;NEAFC)的决议则最早地对总可捕量制度地做出了书面定义:“总可捕量系指给予每一东北大西洋渔业委员会的会员国一项总可捕量的配额”7。联合国海洋法公约第61条亦明确落实了该原则:“沿海国应决定其专属经济海域内生物资源的总可捕量。”公约所确立的对国际海洋生物资源养护实施总可捕量目标的规定，为配额制度全球范围内的实施奠定了基本的法律框架。自此之后，配额制度在世界范围内被普及开来。冰岛最早实施了个体可转让配额制度。新西兰则将个体可转让配额制度进一步发展完善，基本覆盖了本国所有经济鱼种的管理。由于各国的国情不同，除了ITQ之外，配额实施形式还有:企业配额(EAs)、个别社区配额(ICQs)、渔船配额制度(IVQs)等。挪威、美国等主要渔业国家亦成功实施了符合本国国情的配额管理制度，并取得了良好的经济和社会效果。当前，配额制度已经成为世界渔业管理的主流趋势。二、配额制度的法律特性分析渔业配额制度是基于渔业系统最大可持续生产量(maximumsustainableyield，MSY)基础上构建的一种产出式管理制度，具有自身独特的内涵和特点。1.渔业配额制度的运作机理。渔业配额管理制度的是以自由入渔为前提、渔业资源的最大可持续生产量(MSY)为根据，限制其捕捞量的产出量管理方式。基本内涵如下:(1)国际渔业组织或国内渔业行政管理机构依据渔区内各鱼种的适当生产量，决定其总可捕捞量。该总可捕量称为总配额。(2)渔业行政管理机构依据一定标准，将总配额分配给渔业经营者，使之拥有某一特定渔业、鱼种和渔区中一定比例的可捕捞量。(3)渔业经营者欲取得该配额，必须向渔业行政管理机构申请，取得该配额后，有权在配额范围内从事捕捞活动。(4)配额持有人有权将该配额出卖、出租，也可以采取其他转让方式。(5)配额制度实施过程都处于渔业行政管理机构的监管之下，比如通过安装渔船监测系统(VesselMoni-toringSystems，VMS)对渔船捕捞进行监视、捕捞日志的填写以及配额的流转的登记等等都是在行政机关的监管手段。2.配额制度的外在特征。通过配额制度的运作机理，我们可以发现配额制度由以下几个环节构成:“确定鱼种资源评估求取鱼种最大可持续生产量确定总可捕量配额的分配配额的交易配额的监督”。紧密联系的各环节展示给人们的直观法律特征如下:(1)以政府的行政授权和管制作为前提。政府以鱼类种群的最大可持续生产量为依据来设定渔种的总量，通过行政许可的方式进行初始分配，发放配额捕捞许可证。从确定鱼种的总可捕量的确定到配额的监督，配额的整个运作流程都离不开的行政管制。配额交易并不是单纯的民事法律行为，鉴于渔业资源所具有的公共物品特性和生态效应，配额交易的结果对生态环境和社会整体利益有重大的影响，必须由政府对其进行必要的管制。(2)排他性(Exclusivity)，只有配额持有人才有权捕捞该配额范围内的鱼种。海洋渔业资源是典型的公共物品，由于其具有较弱的排他性和存在竞争性的特点，导致了严重的外部不经济性，搭便车现象的严重。为消除公共资源所带来的这种外部不经济性，政府在确定鱼种的总可捕量前提下，通过行政许可的方式将配额发放给符合要求的主体手中。在美国、新西兰等主要配额实施国家，配额只发放给拥有捕捞许可证的主体。此外，政府赋予拥有配额的主体对持有配额的专属排他权利。配额权被视为一种权利化的物权，认同其准物权的特性。(3)持续性(Duration)，该配额的存续。 56、期间是长期的：渔民个人和渔业捕捞公司所拥有的配额产权应当永久有效还是只在一定时间范围内有效，各国规定不一，主要包括以下几种规定8:一是规定配额所有权是永久有效的;二是规定配额所有权与个别可转让配额项目具有相同的有效期限;三是规定配额所有权在一定时间范围内有效;四是规定在个别可转让配额制度的试行阶段，配额所有权暂时有效，当试用期满后，在决定配额所有权的有效时效。总的来说，如果配额有效期太短往往会引起投资不足或资源养护不力的局面，而且重新分配配额也是一件十分棘手的问题。因此，各国对配额权的有效期的规定普遍较长。(4)可让与性(Transferability)，该配额持有人可以通过买卖、租赁等方式自由转让该配额。配额制度设计的初衷是试图对渔业资源实施产权化的管理模式。配额权被视作一种物化的权利，是一种准物权的存在状态。如果配额不允许转让就会影响配额持有者决策的灵活性，从而降低配额制度优化市场资源的特性。另外，如果配额不能转让，渔业管理机构也面临重新分配配额的难题。在配额的可转让性问题上各国普遍持赞同态度。(5)制度具有激励性特点。配额交易制度追求的效果是经济效益、社会效益和环境效益的统一。渔业资源总量的确定决定了渔业资源具有稀缺性。配额制度的实施将渔业资源以往的外部不经济性通过确立产权的模式实现了内部化，因此渔业资源的养护效果将直接影响到每一配额持有者的实际渔获量水平和配额市场价值高低。所以，配额制度也包含了能诱导渔业从业者积极主动养护资源的激励机制。3.配额制度的实质内涵。配额制度的外在法律特征，所带给我们的直观感触依旧是传统法学范畴内的一种权利本位理念。但是，行政授权的前提以及管制措施的存在，又使得我们对权利本位的理念产生了质疑。从总可捕量的确定到配额的发放以及交易，配额的整个机制真的就是围绕私权为中心来运行的吗?制度的实质内涵是什么?下面我们试图探求制度的本原。(1)配额制度的义务本位。配额制度实质上是一种双层权利结构的模式。总量的确定以及配额的发放是基于公权力的行使。配额获得者对自己所拥有的配额，其享有的是一种专属排他的权利。学界普遍认同配额权具有准物权的特性。所谓准物权是指依据行政命令而取得的具有物权性质的权利。虽然配额权具有某些物权的特性，但是这种特性却处处受制于公权力的制约。无论是国际配额还是各国国内配额的实施，它必须置于公权力的管制之中，制度才能发挥应有之效。我们可以结合配额制度各实施环节来印证制度的这种公权特性。就国内配额机制来看，资源的评估中数据资料的收集离不开政府行为;总量的确定需要政府部门在最大可持续生产量的基础上综合考虑本国经济社会等前提下制定，这也只有在公权力的操作中才能完成;配额的分配环节，配额发放的标准以及发放对象的确定，取决于政府行为的授权;配额的实施环节，从捕捞上岸交易，需要政府的全程监管。在制度的整个流程环节之中，公权力的行使始终处于中心位置，强化监管的目的只有一个，那就是将人类的行为限制在资源的总可捕量前提下。此外，渔业资源的洄游以及整体特性也决定了，不论是跨界洄游鱼种还是国家管辖范围内的鱼种资源，渔业资源养护的任务不是单个国家所能解决的，需要所有成员共同履行养护的义务，才能真正地实现资源的可持续利用。义务的落实途径，就是所有成员只能在鱼种资源的总可捕量范围内进行捕捞。只有将人类的欲求限制的资源极限的范围内，才能实现人和自然的和谐共生的理想局面。因此，从这个层面上来看，配额制度的实质其实是一种不得超越总可捕量的共同义务。这种共同义务落实的好与坏，直接关系着人类整体利益的实现，也就是“渔民有鱼可捕，人类有鱼可食”。从上面的分析我们可以看出配额制度中权利是被限制在总可捕量这个共同义务前提下的，这是永远不可逾越的总宪章。而在处于制度中的私权，无论其外在形式怎么定义，“物权、准物权、用益物权”，必须、也只能服从于这个大的前提之下才能发挥应有之效。一旦突破了总可捕量这个底线，任何所谓的权利都将失去意义，“皮之不存，毛将焉附”说的就是这种含义。当然，我们也不能否认制度中私权的存在，我们设定这套制度的目标，是为了实现资源的可持续利用，可持续的最终落脚点还是为了实现人的发展，满足人类的合理欲求。而配额权中私权成分的存在，从另外的角度看还有提高资源配置的功能，进而优化总可捕量前提下义务履行的效率。这样的制度设计即满足了人类合理私欲的要求，又能实现资源的可持续发展，是一种双赢的举措。总之，配额制度的有效实施必须牢牢把握私权的享有必须受控于总可捕量所设定的义务范围之内这一根本原则。我们以新西兰的配额回购计划为例，由于渔业资源在各种不确定因素影响下，总可捕量会发生和现实中实际确定配额总量发生不一致，从而影响管理的效果，政府通过回购或出售配额来调节总量和实际配额量的平衡。如出现政府无能力回购应回购的份额时，政府有权按比例消减配额，这种按比例消减配额可能性的存在，使得政府在调节总可捕量和处理回购时掌握了灵活性和主动性。也促使渔民在出售配额时，定价更加理性。新西兰的历史回购计划充分说明了，权利必须无条件地服从于总可捕量所设置的这个义务前提，否则制度将失去存在的意义。57(2)配额实质所给予我们的启示。在逐层对配额制度内在理念的深入解析之后，我们发现渔业危机问题实质上就是一个资源极限的问题。在物欲横流的当今社会，人类的贪欲正制造产生了各种各样的环境极限问题，臭氧空洞、温室效应、酸雨问题等等的极限，正一步一步威胁着人类共同的家园。在自然危机面前，遵循不得超越容量极限的共同义务乃是问题解决的唯一之道。义务的设定意味着禁限，禁限等同于管制。因此，从这个意义上来看，渔业以及其他“公地”的“悲剧”所揭示的其实不是产权问题，而是一个管理问题，是一个需要用什么样的方法才能更好地保护和利用稀缺资源的问题。将稀缺资源分给个体或某个小集体并不会自动的导致群体福利的最大化。人是一个自利的动物，他不会自觉去实现群体的利益，社会(或群体)利益的实现不是靠人的自觉，而是靠强有力的约束和管理才得以实现的。我国在引入该项制度时也必须紧紧把握制度的这一实质内涵。只有将配额制度中权利的行使牢牢的束缚在总可捕量所确定的义务范围内，才能发挥制度应有的效果。渔业发达国家实施配额制度的关键也在于具备良好的监管措施，而其主要的管制手段是通过许可证制度来实现的。实践证明，许可制度是实现有限准入和产出控制的最有效的手段。在这些国家，配额只能在拥有许可证的主体范围内发放。许可证制度兼具双重内涵，是“管制+权利”这种混合状态的产物，其中管制始终处于主角的位置。因此，我国在引入配额制度的时候，应当完善我国现有的许可证制度，在落实好有限准入的基础上兼采配额手段，双