土地一级开发和城市综合开发概念的界定.doc

土地一级开发和城市综合开发概念一、土地一级开发的概念1.1土地一级开发的定义土地一级开发作为土地开发模式的一种创新，包括各地区各级政府、房地产业界、媒体、研究人员、社会上等等各个层面，对土地一级开发的定义存在着各自描述。土地一级开发最早可以追溯到 1996 年，当时杭州、上海等城市率先开展的城市土地整理活动，应该可以算是土地一级开发工作的前身。首次提到土地一级开发的正式文件是 2000 年 12月北京市出台的中关村科技园区条例， 该条例的第四十八条首次提到了“土地一级开发”这一概念，但其并未明确界定土地一级开发的含义。此后，在北京市政府出台的中关村科技园区土地一级开发暂行办法、北京市土地一级开发管理暂行办法中，则都对土地一级开发做出了较为明确的规定。按照目前正在执行的北京市土地储备和一级开发暂行办法总则第 2 条中的定义，土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。总体来说，土地一级开发就是指在土地出让前，对土地进行整理投资开发的过程。具体来说，就是按照城市规划功能、地表标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。其基本的操作流程可以表示为：土地储备中心授予相关企业一级开发权，一级开发实施后，开发商向土地储备中心申报开发成本，土地储备中心根据开发成本制定土地出让价格，进行公开招标、拍卖、挂牌。1.2土地一级开发的特点：1、规模大、资金密集，开发周期长。土地一级开发本身的项目都比较大，对于资金的需求也比较大，资金的需求往往达到几亿或者几十亿元，因此，相比较于其他项目，土地一级开发业务对于企业，无论从资金还是人力上的要求都是比较高的。目前，能够参与土地一级开发的企业都是一些实力雄厚、信誉良好的大型企业。另外，土地一级开发处于地产业的最上游，对整个城市的经济的发展也有着至关重要的作用。2、政府主导、市场化运作。在我国，无论是土地一级开发之前的土地是国有土地还是集体土地，在其开发、改造成为属地后，土地的所有权只属于国家所有，由政府代表国家行使土地的所有权、处置权和收益权，因而土地一级开发的控制主体是政府，政府对于土地市场具有一定的垄断性。政府通过授权方式，将土地开发权委托给土地一级开发企业，并通过规划、土地价格、土地出让节奏和开发质量的监控，保持对土地一级开发的控制权和收益权。另一方面，由于政府资金、运作方式上的局限性，这又要求土地一级开发要采用市场化的运作模式。通过企业的参与，从金融市场和资本市场融通建设资金，对土地进行综合性的开发，通过基础建设，形成建设用地，然后通过土地的招标和拍卖方式回收建设资金，并取得合理的开发收益。3、管理有难度，风险系数大。企业在参与土地一级开发之前，必须要进行详细的项目可行性论证，而在土地开发的过程中又要进行融资，垫付巨额资金，成本回收慢，这样企业就面临着巨大的资金压力和成本压力。而且，由于我国有关土地一级开发的法律法规并不完善，其中关于土地开发成本的界定、利润分配、政府信誉等问题可能会出现无法可依的情形，这就会导致土地一级开发会出现成本难以操控、收益有风险的情况。1.3土地一级开发的运作模式土地一级开发的模式应该说以北京最有代表性，大体可以分为政府主导型模式和企业主导型模式。政府主导模式是指政府土地相关机构所负责实施的土地开发。政府机构负责进行资金的筹集、规划的编制、项目的核准以及对拆迁工作和城市相关设施配套工作，并根据相关情况进行组织实施。具体操作过程是由招投标的形式对土地开发主体进行选择，并严格控制开发建设企业的管理费用不得超过土地储备开发成本的百分之二。而且在确定土地开发主体后，政府部门要同企业签订土地开发管理协议。在企业进行土地开发过程中，政府部门要严格和有效的控制整个土地开发进度和土地开发过程，并根据城市规划进行监督，从而在实现经济效益的情况下获得社会效益的最大化。企业主导型模式是指通过招标方式对土地开发主体进行选择，被确定的企业要自主进行资金筹集、规划编制、项目核准以及相关的拆迁和市政建设等情况，并组织进行贯彻实施。这个模式的招标递减主要包括土地储备开发的成本和利润，并严格控制利润不可超过预估成本的8%。确定后的土地开发主体要和政府签订土地一级开发协议。这种通过招标选择相应企业作为主体实施土地一级开发的方式，具有融资可靠性，有效的节约政府经费，减少政府的相关责任等特征，这样能够有效的将政府土地开发资金不足的问题进行解决，从而有效的规避政府地开发风险。二、城市综合开发的概念 1.1城市综合开发的定义 城市综合开发这一概念是近两年才被提出来的，相关法律、学者著作对此并无准确的定义，并且国内正在实施的城市综合建设项目多还处于初级阶段，有些还不是完整意义上的城市综合开发。在有关城市综合开发的研讨会上对此的定义是，城市综合建设业务主要是指以土地资源及土地相关权益为核心，企业以旧城改造、新区建设、土地一级整理加二级开发联动等为切入点，在城市发展策划、规划设计、土地一级开发、工程承包、融投资建造、房地产开发以及招商引资、城市资源运营等领域，对项目进行总体规划、投资、开发建设、产业构建、运营管理等，以满足城市（城镇）化的综合性生产经营活动。可以看出，城市综合开发是企业根据国内经济发展，城镇化进程加快的客观形势而提出的一种新的业务模式。它使得城市建设从单纯的城市住宅建设发展到一般配套的小规模建设，进一步发展到工业、商业、金融等较大规模的配套建设；同时在建设资金和使用上，从单纯依赖地方财政拨款，到实行土地和基础设施的有偿使用，发行债券等，继而利用融资、贷款搞建设，后期逐步收回投资成本，从而取得经济效益。 1.2与城市综合体的比较与城市综合开发最接近的概念是城市综合体，所谓“城市综合体”，是将城市中商业、办公、居住、酒店、餐饮、会议、文娱、交通枢纽等城市功能在空间上进行组合，并在各功能间建立一种相互依存、相互补益的能动关系，从而形成一个多功能、高效率、复杂而统一的综合体。城市综合体作为商业地产的主流开发模式，已越来越受到投资商和开发商的信赖，城市综合体在共生、互利的前提下，可实现多功能的综合，产生的复合效应。整个都市群可在一定范围内实现自给自足，互为裨益，形成“城中之城”的运营方式。譬如，商业、办公、酒店与会议中心相结合，集中不同的商业行为，彼此增加潜在顾客，并提供多门类、多层次的服务，从而使整体获得良好的经济效益。比较可知，城市综合体和城市综合开发有明显的区别：城市综合体仅仅是城市综合开发的一个重要组成部分和重要环节，特别是在城市综合建设的后期开发阶段。城市综合体往往建在城市的中心地带或者副中心地带，是城市化到达一定高度的产物，并代表着城市的发展水平。而城市综合开发要解决的则是地方政府有限的财力与城市建设需要的巨额投资需求所形成的矛盾。1.3城市综合开发的特征1、政府主导、企业参与、市场化运作城市土地开发从根本上来说是以土地资源及其相关权益为核心，而这些资源是被政府所垄断的，况且在城市综合开发的过程中还涉及到拆迁、征地、安置补偿等问题，这都需要由政府来主导整个项目的开发。同时，面对巨额的城市建设资金需求，地方政府由于财力缺乏，往往难以支撑，其迫切需要企业的投资，通过对土地的整体开发来提升土地价值，再利用其可支配的土地出让收入来进行项目回购。另一方面，国内地产业竞争日趋激烈，创新业务模式是大多数企业发展中所面临的问题。而城市综合开发业务的开展，企业通过与政府的密切合作，通过市场化的运作，对项目土地进行升值，而后获取合理的利润。这样一来，企业不仅能够创造新的利润增长点，更能够摆脱传统的竞争模式，进入快速的发展轨道。因此，可以说，城市综合开发是政府与企业互利合作的结果。2、资金需求大，建设周期长，风险系数高城市综合开发工程量大，包括前期的土地一级开发、二级地产开发、基础设施配套建设等，同时，这个过程中还涉及到征地拆迁、补偿安置等工作，资金的需求大，建设的周期长，此伴随的风险也可想而知。三、二者的关联 上文的分析可知，土地一级开发和城市综合建设的共同点有： 一、都是以土地资源为核心，围绕土地的开发、升值，达到城市建设和获取投资回报的目的。 二、都由政府来主导，企业投资参与，市场化运作。 三、资金的需求大，建设周期长、风险系数高。 另外，二者也有着密切的关联，城市综合开发的含义要比土地一级开发的概念大的多，土地一级开发是城市综合开发的重要组