中国审计史.ppt

中国审计简史HistoryofAuditinChina 夏寒 2 审计的定义 独立的人或机构接受委托或授权 对被审计单位的财务报表及其他相关资料及其经济活动的真实 合法 效益进行审查 监督 评价和鉴证 审计是由胜任的独立的人员 为确定和报告特定信息与既定标准间的符合程度 而收集和评价有关这些信息的证据过程 3 前言 定义 审计史是探讨审计起源 发展的专门学科 研究历代审计机构 职能 内容 方式方法 立法 审计制度得失利弊等审计学的组成部分 经济史中的专门史 4 前言 目的和意义交叉学科 宽基础 广视角 启迪思维行业需要 专业素养历史的启示 历史距离我们并不遥远 无用之大用挖掘史料历史眼界 5 前言 研究现状 综合论述著作较多 深入研究论文较少 中国审计史 三卷四本 李金华主编 中国时代经济出版社 2004 2005年 中国审计史稿 方宝璋著 福建人民出版社 2006年 世界审计史 文硕著 企业管理出版社 1996年 6 前言 研究论著 中国会计史稿 上下册 郭道扬著 中国财政经济出版社 1988年 中国古代会计审计史 赵友良著 立信会计图书用品社 1992年 中国近代会计审计史 上海复旦大学出版社 1996年 7 前言 历史分期古代审计AuditinAncientChina 21BC 1912 民国审计AuditinRepublicofChinaandChina sRevolutionaryBases 1912 1949 中华人民共和国审计AuditinPeople sRepublicofChina 1949 至今 8 前言 关于审计的起源问题的观点审计起源于会计 审计源于受托经济责任关系 审计源于财政监督的需要 9 古代审计的起源的研究 完整意义上的审计应具备这样三个共同的特征 一是监督检查的对象是财政 财务收支 对国家审计来说 就是监督国家财政收支 二是以检查账目为其基本手段 三是进行监督的机构或人员应当相对独立于财政财务管理机构 第一部分中国古代审计AuditinAncientChina 21BC 1912 11 古代审计概论 古代审计的产生审计是国家发展到一定阶段的产物 它的产生是帝王和国家监察各级官吏经济责任履行情况需要 国家审计模式为主 审计专职化程度低 12 古代审计概论 几种主要类型 一是对财政财务收支的监督二是对官员在经济上的违法乱纪行为进行审计三是对官员的经济政绩进行考核 户口 垦田 赋税 13 古代审计概论 基本方法查账法 复查和核对有关账目是否正确查询法 通过调查或询问 取得必要审计证据比较分析法 官员任期政绩的比较分析 AuditinAncientChina 14 古代审计概论 基本方法详查法 核查重要的财经活动和专案调查用详查法 抽查法 对于数量多 但价值低的则多采用抽查的方式 15 古代审计概论 审计基本方式事后审计 事中审计 事前审计定期审计 不定期审计送达审计 就地审计 16 古代审计概论 审计基本方式事后定期送达审计是最常见的方式 是审计机关对法定的审计对象无一例外进行有节奏的有周期的经常性审计 事后定期送达审计易于造假 辅之以定期或不定期的就地外部审计 可以有效防止弄虚作假 17 古代审计概论 五个阶段官计阶段 西周 春秋11BC 5BC 上计阶段 春秋 战国 南北朝5BC 5AD 比部审计阶段 隋唐 5AD 10AD 三司审计阶段 五代 宋10AD 14AD 科道审计阶段 明清时期14AD 19AD AuditinAncientChina 18 古代审计概论 中国古代审计的特征1国家审计模式 最高目标就是维护王权皇权 强化中央集权2以监察财政经济活动为主题3审计机构隶属关系多变4重视审计法制建设 AuditinAncientChina 19 古代审计概论 中国古代审计的特征5审计作用的发挥受到多种因素的影响经济发展水平统治者本身执政能力社会稳定与否吏治清明与否 第一章先秦审计的萌芽与发展 前21世纪 秦统一之前 21 审计萌芽 夏代 历史背景第一个王朝 已经建立国家机构 有军队 都城 宫殿等等 礼记 夏后氏官百 论语 卑宫室而尽力乎沟洫 22 审计萌芽 夏代 史记 夏本记 自虞夏时 贡赋备矣 或言禹会诸侯江南 计功而崩 因葬焉 命曰会稽 会稽者 会计也 AuditinAncientChina 23 审计萌芽 夏代 吴越春秋 三载考功 五年政定 周行天下 归还越 登茅山以朝四方群臣 观示中州诸侯 防风后至 斩以示众 示天下悉属禹也 乃大会计治国之道 24 审计萌芽 商代 历史背景国家机构日趋复杂 商代甲骨文中有关于商代祭祀用牲 田猎 以及贡赋交纳 赏赐 赠送等各种记录 25 审计萌芽 商代甲骨记录商代甲骨刻辞中有右桥记录贡入 左桥记录核验的现象 带有一定的审计含义 例如 永入十帚示 26 西周审计 历史背景 封建制度的真正确立分封土地 周王把王畿以外的广大地区分封给王族 功臣 先代贵族 让他们建立诸侯国 镇守疆土 保卫王室的政治制度 政权稳定嫡长继承制度井田制度每家耕田百亩 八家共耕田百亩 其产出作为田税明德慎罚 敬天保民 27 西周审计 财计出入的管理量入为出的原则 礼记 王制 冢宰制国用 必于岁之杪 五谷皆入 然后制国用 用地大小 视年之丰耗 以三十年之通 制国用 量入以为出 AuditinAncientChina 28 西周审计 专款专用原则 凡颁财以式法授之 关市之赋以待王之膳服 邦中之赋以待宾客 四郊之赋以待稍秣 家削之赋以待匪颁 邦甸之赋以待工事 邦县之赋以待币帛 邦都之赋以待祭祀 山泽之赋以待丧纪 币余之赋以待赐予 凡邦国之贡以待引用 凡万民之贡以充府库 凡式贡之余财 以共玩好之用 凡邦之赋用取具焉 岁终 则以货赂之入出会之 29 西周审计 内部牵制原则 30 西周审计 评价 周礼 中论述的财经体制把财政主管财务出纳保管 簿书登记 审计监督分开 各自设有独立的机构 分工明确 执掌范围有限 体现了财经管理权限明确 互相制约的原则 MichaelChatfield 会计思想史 指出 在内部管理 预知和审计程序方面 西周时代在古代社会可以说是无以伦比的 31 西周审计 官员的考核监督官计天子通过 治官 来达到治国的目的 凡三年大计与岁计 通为官计 与审计相关的职官太宰 司会宰夫 按照法制考核百官府群都县鄙的政绩 稽察他们财用收支情况 审计的方式是分年月旬定期进行 主要采取复核法 总核会计文书 AuditinAncientChina 32 西周审计 吕刑 成书于BC950 我国历史上最早且较为系统的刑典著作 重点针对以权谋私 行贿受贿进行惩罚 五种官场的现象惟官 官官相护 惟反 报恩 报怨 惟内 惟亲 惟货 权钱交易 惟来 行贿 AuditinAncientChina 33 案例分析 西周宣王四年 大宰琱生审计贡税 地方官召伯虎献上的会计簿书经过琱生审计后发现 宣王王后君氏的父亲止公没有向王室缴纳贡税 王后君氏听说后派人来说 此事止公有错 但召伯虎也有错 是召伯虎纵许了她的父亲 如果说止公错三分 召伯就有二分 召伯则辩解说他只是延续了其父所为 父命不可违 最后君氏对召伯虎贿赂了贵重的玉器大璋 召伯虎虽然辩解说父命不可违 但是觉得继续纵容止公也不对 于是便送给琱生玉器瑾圭 欲使琱生不再调查这件事情 AuditinAncientChina 34 春秋战国时期审计 771B C 221B C 历史背景 天子式微 王命不行诸侯坐大 纷争频繁分封制衰弱 郡县制出现工商业发展 金属货币流行 AuditinAncientChina 35 春秋战国时期审计 诸侯国君对官吏定期考核 上计官员将管辖地的户口 垦田 租税等收入预算写在木券 一式两份 官员和国王各执一份 年终进行考核 由国君决定赏罚 荀子 王霸篇 岁终奉其成功 以效于君 当则可 不当则废 AuditinAncientChina 36 春秋战国时期审计 考核内容 商君书 去强篇 境内仓口之数 壮男壮女之数 老弱之数 官士之数 以言说取食者之数 利民之数 马 牛 刍 稿之数 监察御史的萌芽 AuditinAncientChina 37 春秋战国时期与审计有关的法律法规 公元前356年 郑国子产铸刑书于铁鼎上魏国的 法经 是比较完整的法典 里面有关于官吏受贿的禁律 并且在处罚上体现了根据赃款数量确定刑罚轻重的原则 秦 效律 是一部完整的关于都官和县核验官府的物资财产和审查会计帐目的律法 是一部专门的财经法纪处罚的法律 AuditinAncientChina 38 春秋战国时期审计 秦 效律 衡石不正 十六两以上 赀官啬夫一甲 不盈十六两到八两 赀一盾 斗不正 半升以上 赀一甲 不盈半升到少半升 赀一盾 库存保管的物资财产要经常审核离任审计考核建筑工程事前审计 AuditinAncientChina 39 春秋战国时期审计 与审计有关的监督思想权而索利生虱害 利异 相监王自听计 乱乃始生 听计应该 形名参验 众端参验 听无门户 AuditinAncientChina 40 案例分析 韩非子 外储说左下 西门豹为邺令 清克洁悫 秋毫之端 无私利也 而甚简左右 左右因相与比周而恶之 居期年 上计 君收其玺 豹自请曰 臣昔者不知所以治邺 今臣得矣 得请玺以治邺 不当 请伏斧锧之罪 文侯不忍而复与之 豹因重敛百姓 急事左右 期年上计 文侯迎而拜之 豹对曰 往年臣为君治邺 而君夺臣玺 今臣为左右治邺 而君拜臣 臣不治矣 遂纳玺而去 文侯不受 曰 寡人曩不知子 今知矣 愿子勉为寡人治之 遂不受 西门豹为邺令 AuditinAncientChina 41 案例分析 魏文侯听计 刘向新序 杂事第二 魏文侯出游 见路人反裘而负刍 文侯曰 胡为反裘而负刍 对曰 臣爱其毛 文侯曰 若不知其里尽 而毛无所恃耶 明年 东阳上计钱布十倍 大夫毕贺 文侯曰 此非所以贺我也 譬无异夫路人反裘而负刍也 将爱其毛 不知其里尽 毛无所恃也 今吾田不加广 士民不加众 而钱十倍 必取之士大夫也 吾闻之下不安者 上不可居也 此非所以贺我也 淮南子 人间训 解扁为东封 上计而入三倍 有司请赏之 文侯曰 吾地非益广 人民非益众也 入何以三倍 对曰 以冬伐木而积之 于春浮之河而鬻之 文侯曰 民春以力耕 暑以强耘 秋以收敛 冬间无事 以伐林而积之 负轭而浮之河 是用民不得休息也 民以弊矣 虽有三倍之入 将焉用之 此有功而可罪也 AuditinAncientChina 第二章秦汉审计制度 公元前221年 公元220年 43 秦汉审计 历史背景 大一统君权专制 皇帝 君权神授中央集权 地方上以郡和县为行政单位 官员由中央任免 郡县制确立后 中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制 44 秦汉审计 中央官僚体制 三公九卿三公 1 丞相 最高行政长官 辅助皇帝处理政务 同时负责对文武百官的管理 2 太尉 最高军政长官 负责管理全国军事事务 3 御史大夫 负责监察百官 九卿 奉常 郎中令 卫尉 太仆 廷尉 典客 宗正 治粟内史 少府地方官僚体制郡置守或太守 民政 尉 军事 监 负责监察之责 县设令 或长 45 秦汉审计 经济优势 规模经济 税率下降 外部交易成本下降 抵御灾害能力加强 便于实施大型公共工程经济缺点 政府缺乏竞争而独占 而民无所选择 君主生活奢靡 导致民穷财尽 重农抑商 阻碍经济发展官僚制度建立 增加负担 46 秦汉审计 财政收入 田租 三十税一 国家财政收入的基本项目 算赋 成人称算赋 幼童称口赋 即人头税力役 成年男子每年在当地服役一月 边关服役三天杂税 盐铁税 国营之前 渔税 市税 工税 牲畜税 酒税 关税 假税 利息所得税 军市税等等 财政支出 军事支出 皇室费用 官俸支出 工程支出 社会救济 科学文化支出等 47 秦汉审计 秦代财政体系特点 国家财计机构和皇室财计机构分开治粟内史 掌人民赋税 作军国之用 下设太仓令 大内 分管粮谷收支及粮谷以外其他财物的收支 少府 掌皇室财政 具体负责山海池泽之税收 官办手工业以及皇室的各项开支 48 49 秦汉审计 汉代财政体系国家财政系统方面 汉初国家财政最高执行官也称治粟内史 后更名为大司农 国家的一切财政收支归其统一筹划 国库收发亦由其承担调度供应之总责 而且凡仓储 货运 水利 以及官办经济事业均由其统管 大司农以下设置太仓 均输 平准 都内 籍田五令丞 由大司农统管的官员 按照中央的分工掌事关系 在郡 县两级都有相应设 50 秦汉审计 皇室财政系统方面 主管官亦为少府 下设掌财物保管的中藏府令 掌管文书计籍及其核算的尚书 岁终由少府详考一岁入出 编制皇室财政部分的上计报告 西汉时 掌管皇室财政的除少府之外 尚有水衡都尉一职 掌上林苑 负责铸造钱币等事项 51 52 秦汉时期的审计 上计制度 AuditinAncientChina 县秋冬岁尽 各计县户口 垦田 钱谷出入 盗贼多少 上其集簿由郡守审核 郡冬末 郡守考核县令上计簿 春初 奉郡上计簿送京审核 中央丞相受计御史查虚实真伪 丞相决定赏罚 53 秦汉时期的审计 负责上计的官员西汉上计机构 在朝廷主要由丞相主管 后专设计相一职 后改称主计 偶尔 天子也会亲自受计 仪式十分隆重 郡国负责上计的郡丞和诸侯国长史 负责上计事项及监督各县的上计东汉中央负责上计者通常为尚书 司徒 郡国则由郡丞长史的下属上计吏 上计掾负责 54 秦汉审计 案例 汉书 武帝纪 汉武帝元封五年 春三月 还至泰山 增封 甲子 祠高祖于明堂 以配上帝 因朝诸侯王列侯 受郡国计 汉书 武帝纪 天汉三年 三月 行幸泰山 修封 祀明堂 因受计 55 秦汉审计 案例 计相张苍 汉书 张苍传 张苍 阳武人也 好书律历 秦时为御史 燕王臧荼反 苍以代相从攻荼有功 封为北平侯 食邑千二百户 迁为计相 一月 更以列侯为主计四岁 是时 萧何为相国 而苍乃自秦时为柱下御史 明习天下图书计籍 又善用算律历 故令苍以列侯居相府 领主郡国上计者 AuditinAncientChina 56 秦汉审计 案例 汉旧仪 郡国守丞长史上计 事竟遣 君侯出坐庭上 亲问百姓所疾苦 计室掾史一人大音读敕毕 后汉书 赵壹传 光和元年 举郡上计到京师 是时 司徒袁逢受计 计吏数百人皆拜伏庭中 57 秦汉时期的审计 上计的审查方式查账法 审核上计簿查询法 询问官员比较分析法 纵向 横向比较上计形式 事后送达审计审核内容 户口 垦田 钱谷出入 盗贼等 AuditinAncientChina 58 与审计有关的汉代简牍 AuditinAncientChina 连云港尹湾汉墓中发现的简牍木牍 集簿 记载了西汉后期东海郡社会 经济情况 研究者认为这木牍可能是东海郡上计所用的底稿或副本 集簿 内容除了户口 垦田 钱谷出入外 还涉及了县 乡三老和孝 弟 力田的员数 郡 县两级各类吏员设置的详情 人口性别和年龄的构成状况 春季种树 秋种过冬小麦 以及 以春令 新增户 口和和用谷数等 59 与审计有关的汉代简牍 甘肃居延汉简中国汉代居延 肩水两都尉府所辖烽燧遗址出土的简牍 其中包括各式账簿 关于钱粮财物有钱出入簿 吏奉赋名籍 谷出入簿 廪食簿 吏卒廪名籍 财物出入簿 盐出入簿 什器簿等 AuditinAncientChina 60 汉代砖画 考绩 四川出土画像石 AuditinAncientChina 61 秦汉时期的审计 上计的局限性上计中弄需作假 受贿渎职的人不乏其人 上计经常流于形式 汉书 宣帝纪 上计簿 具文而已 务为是欺谩 以避其课 62 秦汉审计 西汉 上计律 西汉 上计律 把上计作为专门的制度 并颁布有关法律条款 为实施审计监督提供了法律基础 可惜已经佚失 但是根据清代人集佚 仍能见到其中规定的一些细节 另外也有对官吏受贿的惩处规定 汉书 众利侯郝贤 元狩二年 坐为上谷太守入戍财物 上计谩 免 63 秦汉审计 评价 秦汉上计包含审计性质的活动 主要是对地方郡县长官进行经济政绩的审计 即审核稽查地方的户口 垦田 钱谷的出入课校其功 上计制度对以中央掌握地方财政 督促官吏勤于吏治 廉洁奉公发挥了较为积极的作用 但是上计制度也包含了财政财务审计和财经法纪的审计 三者集中一体 说明当时的审计还处在比较原始的阶段 64 秦汉审计 监察制度秦汉时期朝廷设御史大夫 有纠察百官 弹劾检举的权力 也参加上计活动 御史大夫属官有御史丞和御史中丞 汉书 朱博传 御史大夫 位次丞相 典正法度 以职相参 总领百官 上下相监临 历载二百年 天下安宁 65 秦汉审计 秦代京都各郡设监御史 监督郡府官员 监御史直属中央 是中央监临地方之官 汉分全国为十三个监察区域 称州部 每州部设刺史一人 后又设司隶校尉 职同刺史 刺史每年八月巡行所部郡国 岁尽诣京师奏事 汉书 召信臣传 荆州刺史奏 南阳太守 信臣为百姓兴利 郡以殷富 赐黄金四十斤 66 秦汉审计 郡设督邮 分部督察郡内各县 其中也包含对属县在财经法纪上的审计监督 后汉书 苏不韦传 父谦 初为郡督邮 时魏郡李暠为美阳令 与中常侍具瑗交通 贪暴为民患 前后监司畏其执援 莫敢纠问 及谦至部 案得其赃 论输左校 67 秦汉审计 案例 后汉书 苏章传 顺帝时 章迁冀州刺史 故人为清河太守 章行部案其奸臧 乃请太守 为设酒肴 陈平生之好甚欢 太守喜曰 人皆有一天 我独有二天 章曰 今夕苏孺文与故人饮者 私恩也 明日冀州刺史案事者 公法也 遂举正其罪 州境知章无私 望风而肃 东汉以后 刺史成为地方最高行政长官 州成为郡的上级 对所属郡县仍有监察权 68 秦汉审计 汉代刺史的特点 1 官小而权重 2 中央任命的各级监察官不用本籍人 有助于防止监察中徇私枉法 3 西汉刺史的任命 派遣和执行任务 一年一次 不是常年在任 顾炎武 日知录 部刺史 夫秩卑而命之尊 官小而权之重 此小大相制 内外相维之意也 监临之任 不可以久也 久则情亲而弊生 望轻而法玩 69 秦汉审计 汉书 诸葛丰传 西汉诸葛丰 以明经为郡文学 名特立刚行 贡禹为御史大夫 除丰为属 举侍御史 元帝擢为司隶校尉 刺举无所避 京师为之语 间何阔 逢诸葛 监察人员的要求 正直 不畏权贵 敢于弹劾 且明法制 善会计 70 秦汉审计 秦汉监察制度的评价 御史监察制度始于战国 秦汉时期全面系统化 形成了中央到地方自上而下的两个层次的 垂直系统领导的监察体制 秦汉时期的监察官主要兼职进行财经法纪的审计监督 即对官吏在经济上的违法乱纪行为进行审查弹劾 这对防止官吏贪污受贿 发挥了重要的作用 这种以监察御史兼职执行审计的职能的模式 一直为历代王朝所承袭 71 魏晋南北朝审计 220 589年 历史背景长期的战乱与分裂经济体制多元 各地民众结众自卫 坞堡经济 豪族经济 民族多元 战乱迁移 五胡乱华佛教兴盛 清谈兴盛南方经济开发 72 魏晋南北朝审计 赋税定额赋税 租税方面 汉代原来按照地产收税 曹魏时期改为定额税租 无论丰歉 贫瘠都收同样的税额 丁租 两晋时期按照人头来收丁税 梁陈时期正式改为丁租 73 魏晋南北朝审计 财政职官曹魏尚书台总理朝政 下设吏部 左民 客曹 五兵和度支尚书五曹 财政政策则由度支尚书主管 大司农和少府权力减弱 成为事务官 南朝的度支尚书执掌扩大 下领度支 金部 仓部 起部四曹 74 魏晋南北朝审计 审计制度上计制度魏晋最初上计制度仍然维持 考核地方户口 垦田 赋税 盗贼等等 负责各郡上计的人员称上计吏或上计掾 后因战争频仍 地方权重 上计制度难以维持 门阀制度下 户口 垦田多于隐匿 统计不实不清 南朝时期 上计制度逐渐退出历史舞台 75 魏晋南北朝审计 吏部和比部出现尚书省下出现了吏部 官吏的考课由吏部专职负责 尚书省下还设有具体负责法制勾检的比部 其职一 负责诏书 律令等法制之事 其职二 负责勾检之事 对国家钱粮进行勾检 76 魏晋南北朝审计 评价 上计制度在魏晋南北朝时期逐渐退出历史舞台 这时期比部的出现 标明了经济监督的独立性进一步增强 比部作为专门行使经济监督权的业务机构 在我国审计发展史上占有重要地位 77 魏晋南北朝审计 中央监察制度御史台已经成为直接由皇帝掌握的监察机构 长官为御史中丞 可纠察百官 在经济上侧重财经法纪的审计 不仅弹劾官吏贪赃 有时对财政财务收支不如制也进行弹劾 晋书 顾和传 咸康初 顾和为御史中丞 劾奏尚书左臣戴抗赃污百万 付法议罪 并免尚书傅玩 郎刘佣官 百僚惮之 78 魏晋南北朝审计 宋书 何承天传 南朝刘宋时何承天为御史中丞 太尉江夏王义恭岁给资费钱三千万 布五万匹 米七万斛 义恭素奢侈 用常不充 二十一年 逆就尚书换明年资费 而旧制出钱二十万 布五百匹以上 并应奏闻 尚书左丞谢元辄命议以钱二百万给太尉 事发觉 元乃使令史取仆射尚书孟凱命 元时新除太尉谘议参军 未拜 为承天所纠 上大怒 遣元长归田里 禁锢终生 79 魏晋南北朝审计 地方监察制度承汉制 设置司隶校尉 察举百官和京师近郡违法者 刺史为地方长官 但是仍负有对所部郡县监察之职 三国志 潘浚传 荆州牡刘表辟为部江夏从事 时沙羡长赃秽不修 浚按杀之 一郡震竦 80 魏晋南北朝审计 魏晋时期监察制度的评价 由于当时社会动乱不安 政治较为黑暗 监察官作用的发挥受到了多方的牵制 监察官的违法乱纪的官僚提出弹劾 必须奏请皇上批准才能奏效 门阀士族为保住自己的特权 经常对监察官的监督加以非难 报复和迫害 第三章隋唐审计制度的发展 公元590 907年 82 隋唐审计制度 历史背景大一统 中央集权加强 经济繁荣 三省六部中书 决策机构 门下 审议机关 尚书 处理日常政务的机构 尚书下设六部 吏部 户部 礼部 兵部 刑部 工部 各部下设四曹 共24曹司 地方设州 县二级 州的长官为刺史 县的长官为县令 开明专制 科举 胡汉一家 重百姓人伦 AuditinAncientChina 83 隋唐审计制度 赋税制度均田制 一丁男受田百亩租庸调 每丁每年交租粟米二石 调是随乡土所产纳绢二丈 庸指的是代役税交纳实物 人丁每年有二十日的力役 不服役的话可以每日折纳绢三尺 两税法 取消租庸调和各项杂税的征收 保留户税和地税 84 隋唐审计制度 唐代行政部门的勾检制度从地方到中央各级官府都设有负责勾检之事的官吏 他们在勾检一般事务和文书的稽失的同时 也审核本部门或者下属机构财政财务的合理性和合法性 负责勾检的官员 中央各部门 左右司郎中 员外郎 诸司主簿州 录事参军县 主簿和录事勾检制度的领导机关 尚书省左右丞 比部 唐六典 少府将作 主簿掌勾检稽失 凡财务之出纳 工人之缮造 簿帐之除附 各有程期 不如期者 举而按之 85 隋唐审计制度 财政部门会计检查制度 自勾 他勾双重审核 京师内外诸司月终造会计帐 并检查核对 上报上一级的领导机构审核的财务帐簿则按季造 称为季帐 季终帐历检查的有金部 仓部和度支 地方州对县 每季审查 年终 地方州也要向金部 仓部和度支上报年终勾帐 金部 仓部和度支参加年终会计检查 86 隋唐审计 比部审计制度刑部之下设比部 专门勾覆中央至地方各级官府的财政财务收支文书 计簿 比部职掌京师诸司 天下诸府州在自行勾覆后 均要把勾账申报比部 进行总的勾覆 终审性质勾覆内容几乎包括了国家所有的收支 大部分简单勾覆 有些还要进行追查 AuditinAncientChina 87 隋唐审计 比部人员构成 官员6人 郎中一人 从五品上 员外郎一人 从六品上 主事四人 从九品上 胥吏46名直官1人 精于勾检之人 不受品秩 时间的限制 授比部郎中 周以司会岁成 汉以计相经国用 或考百官之要 或制三年之期 稽以簿书 辨其名物 俾夫会算必得 经费无差 可临计吏 88 隋唐审计 比部勾检形式 方法定期事后送达审计查账法 询问法 新唐书 京师仓库 三月一比 诸司 诸使 京都 四时勾会于尚书省 以后季勾前季 诸州 则岁终总勾会焉 唐会要 其一年勾获数 及勾当名品 申比部 一千里已下 正月到 二千里已下 二月到 余尽三月到尽 89 隋唐审计 比部审计的法律法规比部格比部式勾帐式 90 隋唐审计 比部属于刑部的属下 是司法系统领导勾检工作 专门进行财政财务的审计 相对于财政部门而言 是外部审计 独立性强 公正性 权威性较强 具有终审的性质 比部审计效果 旧唐书 杨炎传 初 国家旧制 天下财富皆纳于左藏库 而太府四时以数闻 尚书比部覆其出入 上下相辖 无失遗 91 隋唐审计 监察制度中央监察机构为御史台 长官为御史大夫 次官为御史中丞 御史台下设三院 台院 殿院 察院 共司监察 各有侧重 构成了一个严密的监察体系 唐代御史在财经上的监督是其监察工作的重要内容 监临户部 司农寺 太府寺等重要的财经部门 对官吏在经济上的违纪犯法的行为进行纠察监察地方官督察征税 监督铸钱业 92 隋唐审计 案例 册府元龟 宪官部 刚正二 卢坦为御史中丞 举奏前山南西道节度使柳晟 前浙东观察使阎济美违诏贡献 二人皆得罪于朝堂 宪宗召坦对 褒慰久之 曰 晟等所献 皆以家财 朕已许原 不可失信 坦曰 数令陛下之大信也 天下皆知之 今二臣违令 是不畏法 陛下奈何受小信而失大信乎 帝曰 朕已受之 如何 坦曰 归之有司 不入内藏 使四方知之 以昭明德 帝深善其言 93 隋唐审计案例 隋书 何稠传 大业初 炀帝将幸扬州 稠于是营黄麾三万六千人仗 及车舆辇辂 皇后卤簿 百官仪服 依期而就 送于江都 所役工十万余人 用金银钱物巨亿计 帝使兵部侍郎明雅 选部郎薛迈等勾核之 数年方竟 毫厘无舛 AuditinAncientChina 新唐书 屈突通传 屈突通 其先盖昌黎徒何人 后家长安 仕隋为虎贲郎将 文帝命覆陇西牧簿 得隐马二万匹 帝怒 收太仆卿慕容悉达 监牧官史千五百人 将悉殊死 通曰 人命至重 死不复生 陛下以至仁育四海 岂容以畜产一日而戮千五百士 帝叱之 通进顿首曰 臣愿身就戮 以延众死 帝寤 曰 朕不明 乃至是 今当免悉达等 旌尔善言 遂皆以减论 94 隋唐前期审计制度的评价 唐代早期审计 监察 勾检 会计检查四种制度并存 相互配合 共同维系着财务行政的正常运行 上述变化 把我国审计推进到了内部审核与外部审核相结合 审计与监察相结合的历史新时期 也标志着我国的审计监督制度至此已初步形成了一个比较完整和科学的体系 95 隋唐后期审计制度 安史之乱之后比部职能弱化国家财政多元化一分为六 三司 盐铁 转运 度支司 内库 地方各自收支独立 中央无权干涉 户部四曹中金部 仓部名存实亡 尚书省六部二十四曹职权普遍被剥夺 分割和转移 96 隋唐后期审计制度 新型审计机构的出现户部 度支和盐运三司为首的中央财政使职及地方道 州 县均出现了具有审计或勾检职掌的官吏 形成了新的勾检 审计机构 这些机构并不完善 但是他们的形成和发展为五代宋时期新时期审计机构的发展铺平了道路 唐后期御史台在加强财务监察的同时 也开始向财政审计领域渗透 97 隋唐后期审计制度 册府元龟 元和十五年 八月甲申 御史台奏 推勘景陵土石工作专知官 京兆府户曹参军韦正牧 减刻工匠价钱 厨料 充私用 计赃八千七百余贯 又于陵所私造石器等 诏付京兆府 决痛杖一顿处死 景陵皇堂石作专知官 奉先县令于辇 虚竖物价及破米面 共计赃钱一万三千六百四十六贯 数内八千余贯石入己 余充赂遗 并官典破用 诏付京兆府 决重杖处死 第四章五代宋辽西夏金时期的审计 公元907 1279年 99 五代宋时期审计 背景五代十国政权割据 征战频繁宋 辽 西夏 金政权并立北宋经济特点财力物力高度集中 经济发展 教育普及 科技发展中央权力分散 官僚机构庞大 军费开支大 积贫积弱 AuditinAncientChina 100 宋时期审计 中央 中书 枢密院 三司分别掌管行政 军事 财政 地方 设路 州 县三级路 经略安抚使 转运使 提点刑狱使 提举常平使分管军 政 刑 财 州 知州 通判县 县令 101 宋时期审计 最高财政机关三司盐铁司 主管国家工商部门收入 用来维护河渠 给造军器方面的开支 度支司 掌管国家预算 百官俸禄米粟 三军粮草及赏给 户部 管户口 及两税 上供钱帛等国家收入 外州无留财 天下支用悉出三司 102 宋时期审计 北宋三司审计 元丰改制前 三部勾院隶属于最高财政机构三司三部勾院掌 勾稽天下所申三部金谷百物出纳账籍 以察其差殊而关防之 AuditinAncientChina 宋会要辑稿 天下勘给官吏军兵请受及勘支官物 并须先由粮料院批勘 封送勾院点检 勾勘讫 仓库方得依数照支 103 宋时期审计 北宋三司审计 元丰改制前 都磨勘司经过三部勾院审核的部分账籍 有些还要通过都磨勘司重新勾磨 终审机关都凭由司和理欠司审计凡三司所支官物 经审核其凭由无误 即盖印签发予以支领 有关机构支付后 再据其数目将凭证报请复核注销 三司步马军专勾司专门负责军队领受物资的审计 104 宋时期审计 宋史 李惟清 淮南榷货务卖岳茶 斤为钱百五十 主吏言陈恶者二十六万六千斤 惟清擅减斤五十钱 不以闻 滁 泗 濠 楚州 涟水军亦以岳茶陈恶 减价市之 计亏钱万四千余贯 为勾院吏卢守仁所发 左授卫尉少卿 黜判官李琯为本曹员外郎 赐守仁钱十五万 105 宋时期审计 长编 卷四0 李惟清为盐铁使 其女婿盗用官钱数十万 吏畏惟清不敢劾 式发举其事 惟清坐绌 惟清由是怨 而三司贪滑吏以欺诳为生 疾式禁其业 亦皆怨 常狙伺 欲共陷之 太宗察其情 每坐朝 辄对众称其才 故毁不得入 太宗崩 真宗谅暗 吏告之 验皆虚 反坐 惟清愈怒 式既辨 即出视事如它日 惟清来讽吏劾其不俟诏入朝 免官 AuditinAncientChina 案例分析 106 宋时期审计 元丰改制后户部 最高的财政机关 内部设有审计机构 审核稽查地方向户部上报会计账籍 对某些重要的钱物支出 进行事前审计 比部 最高的审计机关 户部所审计的账籍一般还要经过比部的审查 京师诸司经费 场务 仓库出纳在官之物 经本部初步审查之后 在送达比部审核 宋会要辑稿 比部员外郎谢卿材诣在京诸库务勾收帐历 契勘见在 察访本末利害 107 宋时期审计 南宋审计体制调整设立了户部派出机构总领所 分掌四川 淮东 淮西 湖广各路上供财赋 供办诸军钱粮 庞大的军费开支通过他们得以实现 总领所必须定期向朝廷申报会计账簿 朝廷也频繁派官往四总领所点检财赋 比部审计到了南宋时期 执掌发生变化 比部审计变得有名无实 108 宋时期审计 审计名词的出现南宋建炎元年 1127年 专勾司为避皇帝名称的讳 改称审计司 诸司审计司 诸军审计司合称审计院 南宋仓库赋税收支 上供钱物 各种赏赐等都要呈报审计院审核 宋会要辑稿 职官二七之六一 高宗建炎元年五月十一日 诏诸司专司 诸军专司 专字下犯御名同音者 改作诸军诸司审计司 109 宋时期审计 审计方法的发展宋代审计主要方法就是勾稽账簿 四柱式会计账簿 旧管 新收 支破 见在 已经充分认识到查核账簿收支凭证以及结存实物三者的一致性 即帐帐 帐实 帐证的相符 AuditinAncientChina 110 宋时期审计 宋代审计特点层层设防 初审 再审 终审 事前审计 事后审计 外部审计 内部审计效果不理想审计工作量大方式繁琐机构官员变动频繁吏治渐趋腐败 111 宋时期审计 监察制度中央设御史台 长官为御史大夫 御史中丞等 宋代元丰年间设六察于御史台 具体分察吏部 户部 三司及司农 刑部 兵部 礼部 少府等部门 宋代路一级设监司 一般指转运司 提点刑狱司 提举常平司 负责监察各州官吏 权任颇重 号称外台 州一级设通判 地方副长官 监督知州 训历仓库 点校官物 监视钱谷出纳 112 宋时期审计 监察制度评价评价 严密的监察体系 但相互牵制过多 遇事容易推诿 效率不高 司局愈多 官吏益众 而事愈不治 今日之弊正在按察官不一也 113 宋时期审计 案例 宋史 许仲宣传 太宗嗣位初 会言事者云 江表用兵时 许 仲宣干没官钱 召还 令御史台尽索计簿钩校 凡数年而毕 无有欺隐 114 五代宋时期审计 官员考课宋代对地方官和监临物务官进行考核时 必须详细开具其任内农桑 田亩 户口 税租 场务课利等增减的情况 从而对管理经济政绩进行较准确的量化评估 比较增亏 课其殿最 官员离任交接审计 地方官和分管经济的官员在离任时 一是要呈报任内经济政绩 二是要进行钱物移交 115 南宋临安城平面图 红色部分为审计司旧址 AuditinAncientChina 116 南宋宣抚处置司随军审计司印 第五章元明清审计制度的发展 公元1279 1912年 118 元代审计 历史背景生活条件和战斗条件一致 战力强劲 举世无双 政治专制加强元朝的中央机构中书省 枢密院和御史台构成 中书省掌管六部 设左右丞 元代地方设行中书省 路 州 府 县 中央经常派重臣镇压地方 而地方府州之地位下降 社会管制 种族歧视 重佛事经济方面的进步 畜牧业 棉花纺织业 印刷业 疏通大运河 南北海运航线开辟 海外贸易频繁 119 元代审计 元初 户部设审计科 审计天下见在钱帛可支年月 中书省设检校官 行中书省设检校所 专门检查核对案牍 也对钱粮进行稽查审核 元代中书省 六部 宣政院和宣徽院 地方行省 诸路总管府都设有照磨官 主要职掌是磨勘钱谷出纳之事 120 元代审计 御史监察制度御史台 行御史台 廉访司 形成三级监察网络 地位较高 御史台在监察中通过照刷钱粮文卷 查处管理经济违法行为 元代御史还对财经法纪审计负主要责任 121 元代审计 元史 元世祖至元五年建御史台初 王恽首拜监察御史 时都水刘晸交结权势 任用颇专 陷没官钱四十余万石 恽劾之 暴其奸利 权贵侧目 监修太庙毕功 特转官锡赏 今才数年 梁柱摧朽 事涉不敬 宜论如法 122 明清审计 历史背景专制进一步加强明中央废三省和丞相 六部由皇帝统领 后设内阁 臣位低下 宦官专权严重 清承明制 设内阁后改为军机处 君臣关系奴化 文字狱 地方设十三布政司 由布政使 提刑按察使 都指挥使分管民政 刑罚和军事 省下设府和县两级 海禁政策 对外漠视 逐渐落后于西方 123 明清时期审计 明代监察审计都察院 十三道监察御史 除了各理本布政司 分道纠察州县外 还分别带管内府监局 在京各衙门 直隶府州卫所 御史的工作主要为两京刷卷 巡视光禄 仓场 内库 巡盐 马 漕 查算钱粮 AuditinAncientChina 124 明清时期审计 明代六科审计六科给事中 加强六部的监督 设六科 负责对六部官员的监察 考核 同时对六部的财政财务收支进行监督审计 六科地位不高 但直接向皇帝负责 其中户科 吏科和工科审计职责最为重要 125 明清时期审计 明会典 凡有司征收秋粮 南京户部照例刊印勘合 给付粮长将本区合征税粮 依期送纳 各该仓库填写实收数目奏缴其勘合 仍送本科 户科 注销 凡漕运钱粮 每年终 户部各司具手本 赴 户 科注销 凡盐运司 提举司合办盐课 年终具办完实数 造册奏缴 就差该吏赴科注销 126 明清时期审计 清代科道审计都察院 下设十五道监察御史 负责十五省的监察工作 并稽查在京各衙门 六科 更为系统 中央六部直至地方直隶省一切财经活动 均在六科审计监督之内 127 5 明清时期审计 明清科道审计特点审计内容 国家所有财政财务收支审计对象 中央各部门 寺监 仓库 下至地方直隶府 州县 审计方式 定期审计审计形式 事后送达审计 事后巡回审计 事前事后结合审计审计方法 查账法 照刷问卷 磨勘卷宗 AuditinAncientChina 128 明清时期审计 明清科道审计局限性明中叶 皇帝昏庸 宦官当权 监察不被重视 官场习气渐深清代地方行政与监察相结合的审计系统存在较大弊病 129 5 明清时期审计 案例分析 明代空印案 明史 刑法二 十五年空印事发 每岁布政司 府州县吏诣户部核钱粮 军需诸事 以道远 预持空印文书 遇部驳即改 以为常 及是 帝疑有奸 大怒 论诸长吏死 佐贰榜百戍边 AuditinAncientChina 130 清代冒赈大案 赵翼 簷曝杂记 卷6 嘉庆十三年 淮 扬大水 皇上不惜数十万帑金 赈济灾民 有山阳县王伸汉冒开饥户 领赈银入己 上司委试用知县即墨李毓昌查赈 毓昌新进士 以清白自矢 遍往各乡村 查出浮开饥户无数 伸汉惧 许分肥 不受 既竣事 置酒饯别 是夕毓昌暴卒于公馆 淮安府知府王毂来验 口尚流血 竟不问 以颈有绳系 遂以自缢报 家人李祥 顾祥 马连升皆雇募长随 并伸汉拨来听差人包祥 亦长随也 棺敛毕 皆散去 131 清代冒赈大案 未几 毓昌有叔李泰清来省视 见遗衣有血痕 颇疑之 密访亦有所闻 遂赴京以身死不明控 都察院具奏 上命山东巡抚吉念 提尸柩来济宁检验 口内尚有血痕 通体骨青黑 的系中毒 捕获五长随鞫讯 乃知伸汉贿嘱诸长随 乘其主酒渴 饮以鸩 又绳系颈 若自缢者 132 清代冒赈大案 上大怒 以为从来未有之奇 诸长随皆凌迟处死 内手灌鸩之李祥 解至毓昌坟上 先刑夹一次 刳心以祭其主 顾祥 马连升先责四十板 包祥创谋 亦先刑夹一次 王伸汉斩决枭示 先验尸之王毂 以得赃亦斩决 其余查赈徇隐之同知 教官 皆连坐 分别定罪 加赠李毓昌官知府 其继子李希佐钦赐举人 一体会试 赴京控告之李泰清 亦赏给武举人 又御制五言排律三十韵以旌异之 颁诏天下 各地方官谅无不警惕矣 133 清代冒赈大案 或者虑将来地方官因此遂不敢报灾办赈 不知圣天子视民如伤 惟恐一夫不得其所 岂肯因噎废食 惟向来办赈之法 本尚疏略 盖徒察弊于事后 而未能杜弊于事前也 放赈时 虽有委员监放 既赈后亦有委员覆查 然官吏不肖者多 或徇隐 或分肥 终属有名无实 救荒之策 究莫如减价平粜 多设厂座 俾远地不致向隅 限以升斗 俾奸民不能囤贩 仓谷不足 则买运以续之 此最为实惠及民之善政 134 清代冒赈大案 其有灾重必应发赈者 饬各地保开报饥户 官为核实 即缮写姓名 凡一州县之内 各乡必有村镇聚集之所 计不过数十处 发赈之前 先将饥户姓名 并人口之多寡 赈期之久暂 分贴此数十处聚集之所 使人人皆得见之 事后抽查 亦易见虚实 则地方官自无从浮开饥口 即无从虚领赈赀 不防弊而弊自绝 圣主可无虑官吏之中饱 而有司亦不必避嫌而匿灾不报 或转致滋事也 135 明清时期审计案例 漕臣盗卖漕粮案审计顺治初年 户科给事中杜笃祜发现粮食漕运中存在管理运粮的官员在运输途中盗卖或盗走粮食的严重问题 提出审计建议 运粮船到京城粮仓时 一定要严格查对 请朝廷派巡仓御史及坐粮厅官员 按照运粮船的批次 核对账册 逐船详细审查 每一批运粮船原载多少 实收多少 短缺多少 都要详尽开列上报 另外在运输中各环节交接手续必须认真执行 AuditinAncientChina 136 清末审计院的设想 清末 内忧外患使得清统治集团内部的一些大臣为了挽救朝不保夕的清王朝 提出了实现宪政 借鉴西方国家的经验 准备设立独立的审计院 但是由于清政府很快就被推翻 审计院的计划也随之破产 值得庆幸的是 辛亥革命给中国审计制度带来了更大的变革 137 138 139 140 141 142 论述 1 中国古代审计制度的特征2 纵观中国古代审计制度的发展 什么样的审计环境下 审计才会取得好的效果 第二部分中华民国审计AuditintheRepublicofChina 北京政府时期 1912 1928 国民政府时期 1928 1949 144 近代审计的产生与发展 历史背景辛亥革命 帝制被推翻 孙中山建立民国袁世凯窃取政权 成立北京政府 复辟流产后 陷入军阀混战 危机重重 由于地方割据 中央财源枯竭 财政收入来源以国家税收和内外借款为主 145 近代审计的产生与发展 近代审计产生的背景清末西方民主 法制思想的影响 清庭 审计院 的设想孙中山南京临时政府的经济政令影响地方上宣布独立后 纷纷成立审计机构善后大借款的压力 146 北京政府审计 1912年10月颁布 审计处暂行章程 暂设审计处 隶属国务总理 下设五股 第一股为综合部门 4股为审计业务部门 分别负责审计军部 外交部内务部财政部 教育部司法部交通部农林部工商部 五股负责全国岁入岁出 地方行政官署 国债和官有财产 后增设审查决算委员会和簿记讲习所 后增设外债室 设华 洋室长各一人 大总统任命审计处最高长官 147 北京政府审计 1913年1月 北京政府在各省建立审计分处 审计分处隶属审计处 不受地方官署的领导 审计分处处长由省最高行政长官保举 审计处呈报国务总理 由大总统任命 148 北京政府审计 1914年 全国只设审计院一级审计机关 直隶于大总统 各省不设审计分院 审计院结构 基本框架为3个业务厅和书记室 又设外债室 审查决算委员会 各业务厅各设4股 共12股 各股从审计各部开始 逐级延扩至各省 道 县四级行政所属各级机关 AuditintheRepublicofChina 149 北京政府审计 审计官任职数量和任职要求 审计院正副院长各一人 院长由总统特任 袁世凯不用专家型官员 审计人员任职要求30岁以上 行政工作3年 有成绩者 或专业 经济学 政治 3年毕业 担任行政职务满1年者 编制法 规定 凡未受刑罚或未受惩戒的审计官 协审官 不得令其退职或减俸 150 北京政府审计 1913年10月 中华民国宪法 颁布 该宪法对审计院的设置和职能也做了规定 国家岁入岁出之决算 每年经审计院审定后 经由政府报告国会 众议院对于决算案或追认案否认时 国务员应负其责 审计院之组织和审计员之资格由法律定之 审计院院长由参议院选举产生 审计员的惩罚和惩戒由法律规定 151 北京政府审计 审计法制法规的颁布1914年3月 审计条例 明确审查内容 1914年10月 审计法 19条 对审计的范围 内容 程序 方法和要求做了比较详细的规定 152 北京政府审计 审计法制法规的颁布 审计官惩戒法 审计官 协审官违背 废弛职务 有失官职上威严或信用者 应该依法给予夺官 撤职 降官 降等 减薪和记过等处分 审计官员比较廉洁 有史料记载违规的事件仅一例 153 北京政府审计 北京政府时期的审计工作审查收支计算书 呈请核销审查支付命令监督国债审查新旧官吏交接对意外的经济损失予以查明修订普通官厅簿记 举办簿记讲习所 AuditintheRepublicofChina 154 北京政府审计 北京政府时期审计的积极性和局限性积极性 机构设置完善隶属关系 地位较高 独立性强法制法规 相对完备人员职业化局限 军阀割据 预算决算无法成立 审计经费难以保障 政府腐败无能 155 北京政府审计 民国十年官僚腐败史 审计院 海陆军凭势压人 自非院所敢挑剔 北洋派以军警组成 内务部长非有统率北警者不能任也 故内务部经费偶有出入 亦不敢苛求 民国十年官僚腐败史 审计院 自洪宪僭国 迄乎今日 借款不必尽由财部 且无一非秘密从事 借到之款 先提大半 以供党费 临时兵费及收买异己 离间他人诸费 是皆无可稽查者 156 北京政府审计 时任审计院院长的庄蕴宽曾提及 审计固闲曹 往往累月不名一文 所幸僚属咸体院长清况 不加苛素 间有所得 发给奉食 亦自厮养 办事员而科员 科长 按成递配 往往至本人一无所获 157 北京政府时期内部审计的起步 北京政府时期 除了国家审计机关外 政府一些机关和军队内部也设置了审计机构 配备了审计人员 制定了规章制度 开展了一些审计活动 这是中国近代内部审计的起点 政府部门下设总务厅会计部门 负责经费支出稽核 陆军会计审查处 1913年颁布 陆军审计现行规则 海陆军会计审查处 海陆军会计审查暂行章程 158 南方革命政府审计 1920 1927年 在广州成立的一系列政权组织 被称为南方革命政府