国外环境政策案例分析.doc

案例分析173.1日本环境污染问题产生与环保历程在战后日本经济发展过程中，由于不同时期的环境污染情况和对环境污染问题的认识及界定不同，日本政府在各个时期的所采取的政策措施和发挥的作用也是不同的。日本的环境政策大致可划分为三个阶段：第一阶段是所谓末端治理对策时期，时间跨度从1953年起、历经1967年的公害对策基本法和1968年的大气污染防止法，到1971年设置环境厅。第二阶段是从1992年的联合国环发大会到2000年。其间颁布了环境基本法（1993年），制定了第一期环境基本计划，这段时期是环保重点从可持续性发展向循环型社会过渡的时期。第三阶段以2000年确定第二期环境基本计划和循环型社会形成基本法为标志，环保政策进入一个新的阶段。二战后，日本政府推行的国家战略是“经济立国”战略，即日本在所有方面都围绕着经济发展这个中心服务。在“经济立国”国家战略下，日本战后长期以来以追赶欧美先进国家为目标，迅速推进工业化进程。日本在迅速推进工业化过程中，特别是在推进重化工业化的时期，由于奉行“经济增长第一主义”理念，出现、发生了当今许多发展中国家在工业化过程中所存在的环境污染的严重问题。日本在重工业化过程中，企业在追求“生产第一主义”理念下，进行大量生产、大量排污，而没有考虑到公害对环境的破坏问题，使公害问题日益严重起来。60年代，水俣病、哮喘病、疼痛病和四日市公害为代表的各种公害问题，造成了大量的公害受害者。与此同时，由于公害受害者的上诉，还引起了各种纠纷。据统计，1972年日本全国共发生了87764件公害纠纷（徐世刚，2003）。可见，日本重化工业化过程中出现的公害问题之多是前所未有的。由于上述公害问题己成为日本整个社会密切关注的问题，日本政府开始着手环境的治理与保护工作。这个时期，日本政府主要的对策是通过制定、完善与环境相关的法律对企业进行排污限制。如，1967年制定了公害对策基本法，1968年制定了大气污染防止法和噪音规则法，1970年日本国会又全面修改了公害基本法，并制定了海洋污染防止法等有关环境保护的14项法律。这就是当时被称为所谓的“公害国会”。由此，解决公害问题成为日本政府在经济发展中的一个重要课题。90年代以后，日本与其他发达国家一样，把环境保护与经济发展联系起来实行“可持续发展战略”，即从“一次性大量生产、消费、废弃型社会”向“环境协调型社会”转变。这一时期，影响环境的主要因素是日本成为经济大国后，由于城市化、生活大国化的推进，重新给日本环境带来了新的破坏因素。如，城市人口过密带来的交通拥挤、噪音过大以及大气和水质污染问题，生活大国化导致的一些生活垃圾增多以及焚烧垃圾过程中产生的环境荷尔蒙等问题都对环境产生了破坏作用。针对这些新的破坏环境问题，日本政府90年代相继制定、实施了有关再生资源利用的法律再生法、容器包装循环法、环境基本法等相关法律，推动了日本社会、经济和环境向可持续方向发展。进入21世纪后，基于环境保护在经济发展中的重要性，在日本政府的环境白皮书中，提出了“环境立国”的新战略。2004年5月，环境大臣小池百合子在内阁会议上又提出了“环境革命”的概念，强调应改变以牺牲环境为代价追求便利和舒适的观念，改变盲目消费把大量资源变为垃圾的社会现状。上述情况表明，日本的环境保护无论从理念上、还是从政策措施上都上升到一个新的战略高度。193.3日本农业生态环境政策的发展过程3.3.1日本农业生态环境政策的变迁高投入高产出的近代集约型农业生产方式，在提高了农业生产效率的同时，也由于化学肥料和化学农药的大量施用等，带来了对环境的污染和农产品的安全问题。日本农业以大多为分散的小农户为特征，在成本上难以对抗大规模生产的进口农产品，此外病虫害易发的湿润气候条件，劳动力的不足和高龄化等都意味着日本农业更难摆脱对化学肥料和化学农药的过度依赖，更难摆脱传统集约型生产方式的弊端。因此，与欧盟相比日本的环境保全型农业起步晚、发展慢。但是随着农产品供给不足状况的改变，人们对食品安全和环境安全的关注程度日益提高，日本的环境保全型农业也逐渐得到了发展。（1）农业政策目标的转变战后日本的第一部有关农业的基本法诞生于1961年，这部以提高农业生产效率、提高农民收入、缩小工农收入差距为目的的农业基本法，没有涉及农业引起的污染问题。1970年的“环保国会”关注的是工业污染，农业的身份还只是污染受害者。随着农产品供求状况的改变，以及欧盟等农业生态环境政策的不断展开，农业的污染加害者身份在日本逐渐得到重视。1992年农林水产省在其发布的“新的食物农业农村政策方向”(通称“新政策”)中首次提出了“环境保全型农业”的概念，开始致力于环境保全型农业的推进。所谓环境保全型农业，是指“充分发挥农业所具有的物质循环机能，在谋求生产率提高的同时，顾及减轻环境负荷的可持续农业”。虽然这时并没有实质性的20促进措施，但重要的是正如“新政策”的名称所昭示的，政策所关注的对象已不再仅仅是“农业”，而变成了“食物、农业、农村”；政策目标已不再局限于提高农业生产率、缩小工农收入差距的“农业生产和农业生产者”层面；发展路线也由单纯追求规模扩大和效率提高转变为重视农业的多功能性和自然循环机能的维持和促进。经济价值以外的非经济价值也得到重视，这是在农业价值观上发生的根本变化。到了1999年，从1961年开始指导日本农业长达38年的农业基本法退出历史舞台，以“农业的可持续发展”、“食物的稳定供给”、“多功能性的充分发挥”、“农村的振兴”为基本理念，冠名“食物、农业、农村基本法”的“新基本法”诞生，上述转变便以法律的形式被体现出来。（2）“农业生态环境三法”的实施在“新基本法”诞生的同年，以防止农业导致的环境污染、增进农业自然循环机能为目的，通称“农业生态环境三法”的“家畜排泄物法”、“肥料管理法(修订)”及“持续农业法”开始实施。除“环境三法”外，围绕环境保全型农业的主要法规还有“食品循环资源再生利用法”等。（3）农业生态环境政策的初步构建从以上不难看出，有关环境保全型农业的法律很分散，没有一部全面规范环境保全型农业的基本法，实质性的支持也很不足。但自2001年以来，以疯牛病在日本出现、进口蔬菜农药残留超标、禽流感在亚洲国家相继发生等为背景，消费者对食品安全和环境问题空前关注，这对日本农业生态环境政策给予了有力的推动。以此为契机，日本农业生态环境政策的构建进人了一个新阶段。2004年1月开始的“食物、农业、农村政策审议会”，以对2000年根据“新基本法”制定的“食物、农业、农村基本计划”进行修改为主题。在这次会议上，“农业生态环境、资源保全政策”与“经营安定对策(跨多种作物的支持政策)”、“核心经营者与农地制度改革”相并列，作为3个主要议题之一被提出。在讨论农业政策基本问题时环境问题被从正面提出，这在日本农业政策的历史中是不曾有过的，被认为是日本农业政策朝着“农业生态环境政策”的构建迈出了第一步。2005年3月，新的“食物、农业、农村基本计划”由内阁会议讨论决定。该计划提出了使日本农业“全面向重视环境保全型转变”的方针。3.3.2日本农业污染控制的政策和实践措施（1）命令控制型措施日本对农业生态环境控制，主要是较为严格的命令控制型措施，制定了一系列法规法制体系。法规制定的细致量化与可操作性是一大特色。与农业环境相关的宏观法规有食物、农业、农村基本法、农业污染防治法、可持续农业法、环境影响评价法，此外，还制定了公害对策基本法、堆肥品质管理法、水质污染防治法、废物管理和公共清洁法、容器和包装再循环法等有关法规。日本政府通过立法与示范积极推进环保型农业的发展。可持续农业法明确规定农业生产必须使用堆肥和其他有机质生产资料，使用农林水产省规定的高效减量农药化肥。同时，针对可持续农业生产方式规定了3大类12项技术，配合相关的标准实现对农业生21产的安全控制。对有机农业和特别栽培农产品的农药、化肥使用方式与数量也作出具体规定。日本政府正是通过十分详细周到的法规与标准制定，有效指导了农业生产并维护了农业土壤环境(陈彤，2004)。在化肥农药管理方面，日本针对农药管理的法规就有农药管理法、农药取缔法以及农药取缔法实施细则，由此确立的农药生产与进口注册管理制度，要求申请注册的农药，必须将毒性试验、残留试验、对环境影响试验等资料交农林水产省审核。受理登记申请的日本农林水产省，需联系卫生劳动省提出申请，对此卫生劳动省以食品卫生第7条为基准，要求农林水产省提供资料。后者根据农林水产省递送的毒性资料，由食品安全委员会进行毒性评价，并设定每千克体重每天容许摄入量ADI，再以ADI为基准，由卫生劳动省确定残留标准。农林水产省以此值为依据按登记保留基准进行检测，如能符合，才能准予登记.此外农林水产省会不定期发布农药使用时间、使用方法、安全使用标准等事项，来指导农药的安全与正确的使用。同时，日本对农药使用违规的处罚十分严厉，往往是刑罚与经济处罚并举(张一宾，2006)。（2）市场型措施日本政府在解决环境问题的过程中，对于点源污染，主要采取市场型措施，也就是能源价格等经济手段来调控企业环保行为，减少环境污染。但是对于农业生态环境的控制，日本注重立法，实行命令控制型措施，在市场型措施上，主要表现在发展环保型农业以及有机农业来引导农户合理施肥，从而减少农用化学品对水土的污染。日本环保型农业的提出，始于20世纪70年代，其重点是减少农田盐碱化，农业生态环境(农药、化肥)，提高农产品质量安全。日本环保型农业与有机食品是同期起步的。其建设的形式包括，采取舆论宣传、政府支持、农协引导、生产者与消费者对话和市场拉动等。在建设规模上，根据日本实际情况，一直坚持以生产独立法人为建设主体，由于日本农产品自给率低，农业生产者转向生态农业生产的从业人员呈上升趋势(姜达炳，2002)。环保型农业不是否定一切化肥、农药的有机农业，其目的是建立在国际化时代可以生存并持续发展的农业，在环境容量内重新构筑能够降低对地球环境破坏的农业生产技术。达到上述目的的手段要以与自然生态相协调为前提，具体措施包括，确定环境容量和环境标准；掌握在环境容量内对环境破坏不大的农业生产技术；减少农药和化肥施用；形成高度的病虫害观测预防体系；形成机械除草体系；有效地利用土壤诊断技术；充分地利用本地区的有机资源；研发并使用向绿色农业过渡的农产品生产技术；开发绿色农产品质量评价技术：开发对绿色农业经营的评价方法等(陈瑜，2000)。政府为推动环保型农业建设，从政策、贷款、税收上对环保型农户给予支持，提高环保型农户的经济效益和社会地位。据农林水产省分析，到2001年底，全国从事环保型农业的农户达到50万户，占农户总数的20.6%。政府确定环保型农户的标准是拥有耕地0.3公顷以上，年收入50万日元以上。经农户申请，并附环保型农业生产实施方案，报农林水产县行政主管部门核实审查后，报农林水产省审定，对符合标准的农户确定为环保型农户，银行可以提供额度不等的无息贷款，贷款时间最长可达12年。在设施农业建设上，政府或协会支助50%的资金扶持，在税收上第一年可减免7%-30%，往后2-3年内还可酌情减免税收。另外，对有一定规模生产和技术水平高、经营效益好的环保型农户，政府和有22关部门可以作为农民技术培训基地、有机食品的示范基地、生态农业观光旅游基地，以提高为社会服务的综合功能(姜达炳，2002)。（3）公众参与型措施日本公众对环境非常重视，日本学者提出的“环境共有原则”和“环境权为集体性利益原则”，可以说是日本人环境理念的集中体现。公众参与己经发展为公认的环境法准则。日本的环保公众参与程度非常高，可归结为，第一，公众对环境立法非常关心，政府、企业、专家和公众四个层面共同参与和推进环保法规的制定和修改。第二，环境资源是一种公共财产，日本人自觉维护公共环境已形成一种优良的民风，公共场所不吸烟、不大声喧哗、不乱扔杂物等环保要求，人人都自觉遵守。第三，广泛深入地进行多层面多渠道的环保教育。日本在中小学中普遍开设环境保护课程，组织学生参加环保社会实践或参观访问。社区建有宣传教育展室，社区工作人员的工作之一就是吸引和接待儿童、学生及来自社会公众的参观和学习。第四，政府及时地把与人身健康密切相关的污染物质的一批新的发现或监测研究结果向社会公布，以接受公众监督。3.3.3农业环境政策的实施前景庞大的、对农产品质量最敏感的高收入消费者群体，是日本环境保全型农业最强有力的支撑和推动力量。进口农产品虽然价格便宜，但由于怎么生产出来的不得而知，因此日本消费者大多宁可选择虽然价格较高但却“知根知底”的国产农产品，在国产农产品中又倾向于更为知根知底的本地农产品。而且日本消费者进一步认识到，即使优质农产品可以买、可以进口，但耕地、农业用水等地区资源以及农山村的环境是用钱买不到的，也是不能进口的，丰美的农山村环境是无可替代的社会共同资本。近年来在日本各地兴起的“地产地消(本地生产本地消费)”活动，即是这种认识的结果。消费者的这种认识，一方面产生对环境友好农产品的强大需求，另一方面也能使政府对环境保全型农业的财政支持得到充分的理解。作为环境保全型农业发展主体的日本农业生产者，从他们自身利益的角度，对发展环境保全型农业的必要性也有着充分的认识。从长远来说，如果农业的自然循环机能被破坏的话，农业本身将不复存在；从现实来说，在关税和价格支持正在逐步削弱的情况下，通过发展环境保全型农业提高农产品品质竞争力才是最佳出路。虽然由于成本的原因，这种对必要性的认识不能完全转化为现实的积极性，但是促成这种转化的条件正在走向成熟。条件之一是技术进步。目前日本农业技术的发展正在使人们对环境保全型农业的传统印象得到改变，即正在实现使“环境保全”和“生产效率提高”得以两全。条件之二是政府的扶持。日本政府对扶持的必要性已经有了充分的认识。因为在WTO体制下，日本农业要生存下去，必须发展环境保全型农业。一方面，在工业产品上享受自由贸易恩惠最多的日本为使农业成为自由贸易原则的例外，提出了“农业多功能性”的理论依据。但石油农业对环境的负荷是不可否认的，只有正视这种负荷，发展环境保全型农业才能自圆其说。因为没有了真正“对环境友好”的农业，农业的“多功能性”就站不住脚。另一方面，日本农业规模小、成本高，提高其农产品的品质竞争力是其必然选择，发展环境保全型农业也就成为必由之路。日本在2005年基本计划中提出10年后将食物自给率(按供给热量计算)由40%提高到45%。这一目标能否实现，除了取决于能否通过正在进行的结构改革实现扩大规模、提高效率以外，还取决于能否通过发展环境保全型农业等提高其农产品的品质竞争力。综上所述，日本环境保全型农业的发展前景不可低估。264.1.1制定政策的原则比较日本环境政策中的主导原则是“环境优先原则”，而中国环境政策中的主导原则是“协调发展原则”。日本在考虑环境政策目标时，主要考虑的是感情和伦理，不大注意经济费用，如关于污染者负担原则，日本法律不仅要求污染者采取严格的治理措施，而且非常重视受害者补偿的问题，使得这个原则贯彻比较彻底。中国则强调协调发展，始终把环境保护与经济发展相协调列为政策的主导原则，其他的原则实际上是服从这一原则的。因此，政策制定机构在制定和审议具体的政策时，非常强调经济承受能力及技术可行性的问题，常常把企业的承受力置于坏境保护目标之上，相应有关治理措施的规定就不够严格，对污染损害行为施加的压力不够，甚至企业只要缴纳少量超标排污费，就可以不再采取治理措施。从这点而言，污染者负担的原则贯彻得就不够彻底。事实上，受到发展水平和经济部门的制约，中国的一些环境保护原则在具体政策及其实施中大多难以得到比较彻底的贯彻。另外，从基本原则在具体政策中的适用情况而言，日本环境政策中所规定的基本原则往往有一些具体的法律规定相配套。相对而言，中国各项环境保护政策同一些基本原则规定之间，还是有很多差别的，原则常常没有在具体政策中得到体现，如中国的各项法律