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公共管理学课程教学支持资源 黎民主编ISBN 7 04 012262 6 课程中文名称 公共管理学课程英文名称 PublicManagement课程类别 必修课程学分数 3课程学时数 54授课对象 公共管理相关专业本科生本课程的前导课程 管理学教学目的和要求等请参见光盘中教学建议文件夹 目录 第一讲绪论 什么是公共管理第二讲公共管理的理论与实践的发展第三讲公共管理的主体第四讲公共管理职能第五讲公共管理的过程第六讲公共管理的绩效 目录 第七讲公共管理的责任与监控第八讲公共管理中的政府角色第九讲公共管理中的非营利组织第十讲公共物品管理第十一讲公共部门战略管理第十二讲公共管理的新策略 第一讲绪论 什么是公共管理 学习要点 公共管理与私部门管理的区别公共管理学对传统行政学的突破公共管理学产生的时代条件公共管理学的内涵公共管理学在中国发展中的地位 第一节公共管理学的内涵与研究方法 一 公共管理的涵义 一 公共物品 公共事务与公共管理 公共 指多数人的或关于多数人利益的 公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中 公共物品 Publicgoods 和公共事务 Publicaffairs 是公共管理中的两个重要概念 1 公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念 公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品 2 公共事务所谓 公共事务 是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动 以及这些活动的实际结果 二 管理 公共管理与公共管理学1 管理一般说来 可以把管理看作是在一定环境中 管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段 对管理客体加以调节控制的过程 公共管理学亦属于一类特定领域的管理学 2 公共管理所谓 公共管理 是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理 以保障和增进社会公共利益的职能活动 涵义 1 公共管理的主体是政府和其他公共部门 而不是私人及其组织 2 公共管理的对象 公共事务具有两个显著特征 即与公共利益直接有关 以及公共事务的受益对象是社会公众 3 由于公共事务关系到社会成员的利益 这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的 但具体内容会随着社会变迁不断调整 4 公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任 因此 必须依法进行 其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准 5 公共管理的公共性 决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权 公共管理活动具体类型的 三分法 1 公共政策 政府制定公共政策的活动 2 政府管理 政府处理公共事务 提供公共产品和服务的活动 3 非政府组织管理 除政府以外的公共部门处理公共事务 提供公共产品和服务的活动 3 公共管理学多学科的理论和方法 研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学 是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务 以增进和公平分配社会公共利益的知识体系 特点 1 公共管理是一个整合性的概念 2 公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下 将私部门的管理手段运用于公共部门 3 公共管理重视与外部环境的关系 强调以最高管理者的战略设计 政策设计为核心 4 公共管理不等于 政府管理 而意味着一种新理 5 公共管理强调价值调和与责任 重视4E 即经济 Economy 效率 Efficiency 效能 Effectiveness 公平 Equality 6 公共管理关注和重视政府改革与再造 7 公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域 当前特点 1 鲜明的实践导向性 2 理论上的包容性 3 学科的年轻性 二 公共管理的构成要素 一 公共管理的主体公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动 公共管理主体的构成见图1 1 图1 1公共管理主体结构图 二 公共管理的对象公共管理的直接对象是各类公共事务 三 公共管理的资源和手段公共部门最重要的资源是合法性 包括合法地组成公共组织和成为管理者 合法地进行管理 以及被管理者对管理者及其行为的认同 在公共管理的具体资源构成中 强制力和税收能力尤其重要 公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策 四 公共管理的环境在公共管理的宏观环境分析中 人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境 经济环境 文化环境 社会环境 自然环境 国际环境等 三 公共管理学的研究内容 一 公共管理学的基础内容公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系 从属于管理学科 但另一方面 公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体 除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外 与企业管理学的学科体系也应有区别 二 公共管理学的前沿领域公共管理中的政府角色 公共管理的非营利组织 公共部门绩效管理 公共部门战略管理 公共管理的新策略 四 公共管理学的研究途径与方法 一 公共管理学的研究途径公共管理研究大致可分为两种途径 即公共政策途径 Publicpolicyapproach P途径 和企业管理途径 Businessapproach B途径 P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系 有如下特征 第一 着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究 第二 重视非量化和实务的取向 推崇通过个案研究来发展相关知识 第三 强调与政策分析结合 进行具有前瞻性的规范性的理论研究 B途径的公共管理主张师法企业 B途径的公共管理的特征是 第一 偏爱企业管理的原则 第二 对公 私部门的差异不作严格区分 第三 除了重视策略管理及组织间的管理外 还强调公共管理的过程进行管理 第四 在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法 与P途径的公共管理比较 目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力 作为同一的公共管理的不同组成部分 P途径和B途径的公共管理有很多共同之处 它们的眼光并不局限有行政机关内部 而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上 它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色 它们都重视经验性的材料 二 公共管理学的研究方法1 规范方法2 实证方法3 案例方法4 系统方法5 比较方法6 数理方法 第二节公共管理成为独立学科的内在依据 一 公共管理与私部门管理有本质区别 一 公共利益目标与私人利益目标 二 垄断强制性与自由竞争性 三 制衡性与自主性 四 多元理性与经济理性 五 政府机制与市场机制 二 现代社会变迁推动公共管理发展 一 公共物品的需求和供给在稳定地扩大 二 社会生活中的公共事务日益增加 三 公共管理所面临的环境更加复杂多变 三 传统行政学的局限 一 理论框架局限 二 管理主体局限 三 管理理念与手段局限 四 管理对象与目标局限 第三节公共管理学是时代的产物 一 西方国家摆脱困境的需要 一 政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满 二 经济衰退和财政压力的加剧 三 社会问题与政府不可治理性的增加 二 科技革命和全球化浪潮 一 科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量1 现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化 2 现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求 3 科技革命将导致社会治理新形态的出现 二 全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力 三 政府管理和民主制度方面的矛盾 一 以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求1 传统科层官僚制难以适应信息社会政治 经济 社会发展要求 2 科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求 3 科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化 4 官僚制的科层原则使组织行为保守 难有创意 二 西方国家民主的现状难以满足民众的 民主需求 1 民众应直接参与公共服务的供给过程 2 公民应既能控制政治家 又能控制官僚 3 国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制 4 国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径 第四节公共管理学与中国的发展 一 公共管理学与中国的市场经济 一 公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能 弥补市场功能的缺陷 二 公共管理学 亲市场 的学科立场 有助于市场经济的健康发展 二 公共管理学与中国的社会发展 一 公共管理学有助于促进包括政治 文化和行为方式在内的社会协调发展 二 公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格 将有力地促进当前正在进行的社会转型 第二讲公共管理的理论与实践的发展 学习要点 公共管理的管理学思想渊源公共管理的经济学思想渊源公共管理学的两个发展阶段各国的新公共管理实践对新公共管理的评析 第一节公共管理学的理论渊源 重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响 一 管理理论 一 古典学派理论弗里德里克 泰勒 FrederickW Taylor 为代表 古典学派关注的焦点是 效率 和 经济 管理主义对公共管理学的一个重要启示是 管理作为一种纯手段性的活动具有共通性 它所包含的一系列原则 既可用于私营企业 也适用于公共部门 二 行为学派理论通过梅奥 J E Mayo 的著名霍桑实验 证实了人不是单纯追求经济利益的 生产效率主要取决于士气的高低 霍桑实验用 社会人 的概念取代了 经济人 的概念 同时将非正式组织的概念引入管理学 三 决策学派理论决策学派以赫伯特 西蒙 HerbertA Simon 为开端 西蒙指出 决策在行政中处于中心地位 管理就是决策 决策在管理的各个层面存在 但在领导高层尤为重要 决策学派的另一位代表人物查尔斯 林德布洛姆 CharlesE Lindblom 提出渐进决策理论 四 系统学派理论系统学派以切斯特 巴纳德 ChesterI Barnard 将组织视为一个社会系统而得名 20世纪60 70年代 系统学派又发展出两大理论 一是生态理论 二是权变理论 五 新管理主义理论新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背下产生的理论 还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面 1 企业再造理论 所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步 从根本上重新思考 彻底改造业务流程 其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量 顾客满意度 成本 员工工作效率 2 虚拟企业 虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙 超越时空约束的企业模式 它是依靠电子网络手段的联系 实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量 低成本的新产品 3 学习型组织 所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的 有机的 扁平的组织 这种组织由多个创造型团队构成 由于组织成员具有共同的愿景 所以具有持续的学习精神 是一种可持续发展的组织 二 当代经济学理论 一 公共选择理论公共选择理论 Publicchoicetheory 产生于20世纪40年代末 到60年代末形成一种学术思潮 詹姆斯 布坎南 James M Buchanan 是这一理论的代表人物 所谓公共选择 就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配 是人们选择通过民主政治过程 将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制 公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究 或者简单地定义为把经济学应用于政治科学 公共选择理论认为 人类社会由两个市场组成 一个是经济市场 另一个是政治市场 公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架 用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为 从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒 公共选择具有3个规定性 第一 集体性 第二 规则性 第三 非市场性 政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别 公共选择理论对公共管理学的3个理论启示 二 政府失败论 政府失败 Governmentfailure 是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题 也是公共选择理论的一个核心论题 所谓 政府失败 是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足 公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源 公共支出成本规模过大或者效率降低 政府的活动达不到预期的目的这样一些情况 为什么政府干预会产生 负效应 以及如何从制度上弥补这些缺陷 对这些问题的回答就构成了公共选择理论的 政府失败论 1 公共决策失效 相对于市场决策而言 政治决策是一个更加复杂的过程 具有相当程度的不确定性 存在着诸多困难 障碍或制约因素 使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策 导致公共决策失效 在布坎南等人看来 导致公共决策失误的原因是多方面的 1 社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益 2 即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益 但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的 3 决策信息的不完全性 4 选民的 短见效应 5 选民的 理性而无知 2 政府工作机构的低效率 1 缺乏竞争性压力 2 没有降低成本的激励机制 3 缺乏监督信息 3 政府的内部性与扩张 政府的内部性 internalities 是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长 以美国为例 1929年美国政府的总开支占国民生产总值 GNP 的10 而在1949年占23 1987年占34 4 政府的寻租活动 寻租 Rent seeking 活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动 或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动 寻租是政府干预的副产品 当政府干预市场时 就会带来以 租金 形式出现的经济利益 寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润 现代社会中的寻租活动 是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动 自由竞争 以维护和攫取既得利益 寻租活动导致 政府失败 因为它导致经济资源配置扭曲 或说它是资源无效配置的一个根源 作为一种非生产性活动 它并不增加任何新产品或新财富 只不过改变生产要素的产权关系 把更大部分的国民收入装进私人腰包 它也导致不同政府部门间官员的争权夺利 影响政府的声誉和增加廉政成本 导致社会资源浪费 政府失败论 对于公共管理学具有十分重要的启迪作用 具体表现为3点 三 代理理论和交易费用理论委托 代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分 它们对于公共管理学的影响是十分巨大的 1 代理理论 AgentTheory 在现实经济生活中 委托 代理关系几乎无处不在 典型的例子有雇主与雇员 律师与当事人 选民与政治家之间的关系 代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者 加上信息分布的不对称 委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象 委托 代理关系的核心 是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内 它所关注的主要有三个问题 一是代理人的选择和对代理人的激励 二是减少 代理成本 或由代理所引起的资源耗费 三是签订最优合同 防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利 委托 代 理关系的核心 是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内 它所关注的主要有三个问题 一是代理人的选择和对代理人的激励 二是减少 代理成本 或由代理所引起的资源耗费 三是签订最优合同 防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利 2 交易费用理论 Transactioncosttheory 交易费用理论 是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论 在新制度经济学看来 所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立 变迁和使用有关的费用 交易费用理论关注的焦点 是如何降低交易费用 交易费用的概念 首先是由科斯 RonalH Coase 于1937年提出的 科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用 包括在市场上搜寻有关价格的信息 为了达成交易进行谈判签约 以及监督合约执行所花的费用 科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业 科斯认为 企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因 在于利用价格机制是有成本的 当企业出现以后 依靠价格纽带形成的交易关系 就被企业内的契约关系所代替 外部问题被 内部化 了 原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所代替 从这个角度出发 企业被看成是价格机制的替代物 由此可见 在科斯的理论中 经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业 在市场上 经济资源可以通过价格机制引导配置 在企业中 经济资源也可以通过组织活动进行计划配置 企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效 即节约了交易费用 当企业规模扩张达到某一边际点 即企业再多 内化 一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用 静态均衡就实现了 这时 企业与市场之间的规模边界也就确定下来 第二节公共管理学科的发展历程 公共管理作为一门独立学科 它的历史并不长 1887年以前 公共管理仅处于前学科时期 公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中 并没有独立出来 1887年后共管理研究进入学科前期 行政学阶段 比较而言 学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史 根据历史分期的方法 我们倾向于先用欧文 休斯的标准做一级分期 而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期 也就是说 公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期 对于公共行政时期 依据学科研究的焦点和方法不同 还可以把它大致分为两个具体的阶段 一是传统公共行政阶段 二是新公共行政阶段 公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题 争议的焦点主要是政治与行政的关系 公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织 其它方面 包括市场 社会 之间的分配 以及公共管理品质的提升 一 公共行政时期 1887 20世纪70年代末 一 传统的公共行政 1887 1960 这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段 行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升 1 就政治与行政的关系来看 这一时期前后有变化 2 在管理组织体制运行方式方面 在这个时期产生了官僚制理论 同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想 二 新公共行政时期 1960 1980 1 在政治与行政的关系方面 20世纪60年代以后 伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满 行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注 2 韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评 3 从具体的理论与方法的运用来看 这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响 4 这一时期公共政策研究得到空前的发展 甚至大有形成独立学科的趋势 二 公共管理时期 1980年至今 公共管理作为一个新的时期 与公共行政时期的主要区别在于 不仅关注政府运行 也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系 不仅关注政治与行政的关系 也注重当代经济学 管理学的理论以及工商管理经验的引进 在实践上 公共管理主要是力图解决3个问题 第一 重新调整政府与社会 政府与市场的关系 减少政府职能 以求政府只管那些应该由自己来管的事情 力争管得少一些 但要管得好一些 第二 尽可能实现社会自治 鼓励公共管理社会化 即利用市场和社会的力量来提供公共服务 以弥补政府自身财力的不足 第三 改革政府部门内部的管理体制 包括尽可能地在一些部门引进竞争机制 以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量 从而使政府从根本上走出财政危机 管理危机和信任危机的困境 第三节新公共管理 新公共管理 NewPublicManagement NPM 一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式 主要是来自公共选择理论 新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想 以及对近20年来经济与合作组织 OECD 国家行政改革具体做法的理论概括 新公共管理主要体现了企业管理途径 又称 B途径 的公共管理理念 新公共管理的核心思想是 把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中 其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力 也不只是对公共部门进行改革 而主要是让公共部门从转换机制入手 从根本上改变政府与社会的关系 最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式 一 主要工业化国家的新公共管理实践 一 英国新右派的政府改革主要特点 1 视民众为顾客 并强调顾客的选择权 民众可以市场机制下 选择公共部门或私人部门来提供公共服务 2 创造市场或准市场的竞争机制 以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者 通过纳入私部门来形成竞争机制 3 扩大个人及私部门的活动范围 使个人更能够自力更生 自愿性团体可以扮演更积极的角色 增加私部门提供公共服务的机会 政府机构则将注意力放在原先被视为不必要 但却是民众真正需要的服务上 4 将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来 防止政府机构利用自己的裁判员地位 为自己谋得额外的好处 5 对于公共服务供给者与购买者的关系 强调用契约或半契约的方式来加以控制 6 由市场来检测绩效目标 在部门内 管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合 即管理者的目标在于实现目标 而对部门绩效的评判 则取决于顾客的满意度 7 弹性薪酬 即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬 使薪酬待遇成为一项激励工具 二 美国的新治理特征 1 强调与非营利组织建立联盟关系 采取与公 私部门合作生产的方式来提供公共服务 以取代过去那种僵化的公共服务体系 2 鼓励民间部门参与公共物品的生产 吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计 并强调决策过程的分权化 3 强调公共行动的重点在于任务而非方案 在于实际的绩效而非预算的盲目投入 在于投资而非花费 在于认知顾客的需要而非政府机构自身 同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率 4 在手段上运用企业管理 授权 建立工作团队 运用市场机制 信息技术等新和管理方法 三 其它西方国家的实践1 澳大利亚和新西兰新西兰的新公共管理遵循下列9项原则 1 政府只能在那些非政府机构 如私人企业和志愿者团体 无效率和无效能时才能涉入其活动 2 一切隶属于政府部门的事业单位 必须被改制为私部门公司 3 必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门 皇家机构及每个官员的目标 4 必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中 5 内阁部长和各部执行长 ChiefExecutive 职责要明确 部长对选择方案负责 执行长则在最少干预下 对该方案的投入及产出负责 6 公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争 公共基金服务的品质 数量和成本均须由购买者而不由生产者决定 7 制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化 8 治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本 9 行政效率 顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合 四 各国新公共管理实践的共同特点综合各国行政改革所采取的各种措施 可以总结出以下具有共性的几点 1 为了解决本国的财政问题 各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施 从实际效果来看 这种做法不仅使政府的财政压力大减轻 而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路 2 为改革政府的传统官僚行政理念 政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能 3 为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整 主要做法是界定决策机构和执行机构的职能 加强执行机构并赋予两者相应的支配权 这样 一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置 另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上 4 实现政府在公共服务方面的 角色 转变 由公共服务的直接提供者变为公共服务的 监督人 5 通过政府改革和由此而取得的成果 使各国执政者产生了一个认同 要想真正做到精简政府 使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰 政府就应该将自己的职能定位于 掌舵 而不是 划桨 上 五 当前西方政府改革的新动向1 在政府与市场之间作公共选择 虽然在实践上依然更多地偏向于政府 但更多的市场 更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识 并继续成为世界各国政府改革的指导思想 2 政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动 虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展 在有的国家甚至有些回潮 但是在放松管制 公共领域引进市场机制 建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展 3 强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动 20世纪80年代强调采用信息技术 90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序 组织等结构方面的问题 4 各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善 在新公共管理思潮的影响下 许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革 从而重新塑造了政治 政策 与行政 执行 之间的关系 二 对新公共管理的评析 一 新公共管理的时代特征1 新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物 也是对公共管理的时代要求积极回应的产物 与传统的公共行政学相比 新公共管理 范式具有一系列的创新 这主要表现在如下4个方面 第一 新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究 奠定了更广泛 坚实的理论基础 第二 新公共管理开阔了公共行政学的理论视野 具有一系列主题创新 第三 新公共管理建立起一个更加全面 综合的知识框架 第四 新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式 2 新公共管理体现了国家与社会 政府与市场关系的新格局 20世纪80年代开始 首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归 90年代则在世界范围内出现了政府权力 职能和责任的全面退却 政府从社会制高点上后撤 是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象 有人认为 近代以来 一直存在着政府与市场关系的争论 人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆 而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已 但更多的人认为 基于科技革命 新产业革命以及全球化的深刻变化 正在从根本上改变国家与社会 政府与市场的关系 新公共管理体现了这种新的关系格局 并推动其向纵深发展 3 新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势 政府与市场关系新格局的形成 关键是由政府职能定位的根本性转变引起的 这种转变就是政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变 在公共管理中 这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化 二 新公共管理的 解题 特色新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色 集中体现在 谁来管理 以及 如何管理 目前关注的焦点是政府如何管理 这两个方面 在 谁来管理 的问题上 新公共管理认为 与市场相比 政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足 因而 以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的 政府应该全面后撤 只做那些只能由自己做 同时又有能力做好的事情 而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会 让社会实现自我管理 如何实现传统的政府职能向社会的转移 新公共管理的一个重要思路是 将政策职能 掌舵 与管理职能 划桨 分开 在政府 如何进行管理 的方面 新公共管理的基本思路是 引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段 全面降低管理成本提高管理效益 具体表现在如下方面 1 广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制 2 政府服务以顾客为导向 3 由重视工作过程和投入转向注重结果和产出 4 通过多种形式的授权改善公共部门的工作 5 放松严格的行政规制 实施严明的绩效目标控制 6 文官与政务官之间密切互动 政策制定和行政管理相互渗透 7 重视公共人力资源管理 三 新公共管理的理论困难与受到的批评1 新公共管理在理论上的主要困难是 公共性 与管理主义的两难选择 2 新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义 Marketfundamentalism 四 新公共管理的借鉴意义 四方面的启示 1 必须加大政府体制创新的力度 切实转变政府职能 尽快改变政府垄断公共物品的供给 或公共物品基本上由政府提供 的局面 2 充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段 引入竞争机制 用市场的力量改造政府 提高政府的工作效率 3 必须增强政府公务员的管理和服务意识 重塑政府与社会的关系 4 注意研究借鉴当代工商管理 企业管理 领域发展起来的管理经验 原则 方法和技术 实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变 第三讲公共管理的主体 学习要点 公共组织与非公共组织的区别公共组织的基本结构公共组织的类型和作用公共组织领导者的领导方式公共组织的变革 第一节公共管理的主体 1 组织 一 公共组织的概念 一 组织所谓组织 就是人们按照一定的目的 任务和形式编制起来的社会集团 是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体 是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体 简单地说 组织是两个以上的人 目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系 二 公共组织公共组织是以实现公共利益为目标的组织 它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权 负有公共责任 以提供公共服务 管理公共事务 供给公共产品为基本职能 政府是典型的公共组织 此外 以特定的公共利益为目标 为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织 也构成了现代社会公共组织的重要组成部分 三 公共组织的基本要素与其它社会组织一样 构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类 1 物质要素 1 人员 2 经费 3 物资设备2 精神要素 1 目标 2 责权结构 3 人际关系 二 公共组织的性质 一 公共组织与非公共组织的区别1 活动的目的不同 非公共组织追求的是组织成员的私人利益 其目的是为社会中的相关利益者服务 公共组织则以实现公共利益为目标 它追求的是全面的社会效益和经济效益 是全国社会成员的整体利益 2 为社会所提供的服务不同 非公共组织以从事商品 劳务生产为活动内容 向社会提供的是各种不同的私人产品 消费者必须支付货币 才能购买和享用其产品 公共组织则为社会提供公共产品 3 管理对象不同 非公共组织只能以本组织成员为管理对象 对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉 而公共组织的管辖范围则可以是整个社会 对其职权范围内的管理措施 全体社会成员都必须遵从 4 活动的依据不同 非公共组织主要服从商品买卖的价值规律 以组织成员自愿组合 共同订立的规章制度为活动依据 其权力建立在组织成员平等的契约关系之上 公共组织则以国家强制权力为活动依据 以国家法律作为活动的依据和准绳 依法管理是公共组织的重要特点 二 公共组织的性质1 社会性 2 权威性 3 法制性 4 系统性 5 主动性 三 公共组织的结构 一 公共组织的纵向结构 公共组织纵向结构分工的职责分配关系是 最高层次的公共组织为决策层 负责制定本部门行政的总目标 总方针 总政策和总的实施方案 最高层次的公共组织 是一个开放的 面向社会的公共组织 中层公共组织为协调指挥层 负责执行本部门最高公共组织制定的总决策 目标 方针和政策 以此为依据结合本单位具体工作对象的实际 制定本单位的具体工作目标 工作方案 并负责组织 协调 指挥等实施工作 中层公共组织为半封闭半开放系统 基层公共组织为技术操作层 其任务是执行中层公共组织的实施方案 在中层公共组织的协调 指挥之下 负责具体的带技术操作性的工作 其组织基本为封闭型 采用什么技术方法执行任务 纯属公共组织内部问题 基层公共组织为技术操作层 其任务是执行中层公共组织的实施方案 在中层公共组织的协调 指挥之下 负责具体的带技术操作性的工作 其组织基本为封闭型 采用什么技术方法执行任务 纯属公共组织内部问题 公共组织纵向结构形成的公共组织层级制 在公共组织运行中有其优缺点 优点 1 分层负责 使各级政府在各自管辖地域范围内 能做到事权集中 统一指挥 2 行动迅速 能及时地根据本地情况做出决策 就地组织实施 并有利于就地监督 控制 3 能发挥各个层级公共组织的积极性 创造性 根据本地实际情况主动开展工作 4 各层级行政首长负责全面管理工作 有利于培养全面型的管理人才 缺点 1 各层级行政首长管辖事务过多 责重事繁 难于事事精通 2 容易形成地方的块块分割 不利于各地经济和文化的交流与发展 3 容易形成地方主义 不利于中央对地方的宏观控制 二 公共组织的横向结构1 按业务性质分工按业务性质分工 是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位 例如 财政 外交等均为不同的业务 就以此为基础 设置不同的单位 优点 1 符合分工专业化的原则 每个部门只负责某一项业务工作 有利于工作人员熟悉本专业工作 以提高管理效率 2 有利于统一管理业务的方针 政策和法规 同一性质的业务由同一单位管理 使公共组织易于统一同一性质业务的方针 政策 法规 避免政出多门的混乱状态 3 体现事权一致的原则 便于协调 缺点 1 业务事权过于集中 容易形成条条分割 利于不同业务性质工作之间的合作 协调 2 分工过细 易造成部门林立 3 有些业务性质混淆不清 不易作出明确的划分 易产生组织冲突 2 按管理程序分工按管理程序分工 是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门 公共管理过程有咨询 决策 执行 信息反馈和监督等环节 根据这些程序划分咨询部门 领导决策部门 执行部门 信息部门和监督部门等 优点 1 注重公共管理工作的技术方法 有利于提高管理人员的专业技术知识 2 由于从事该项工作采用同样的技术设备 工作程序 有利于节省人力 物力 财力 3 使公共管理中的重要程序有专门机构去完成 有利于提高公共管理的整体效能 缺点 1 工作人员易产生重技术 轻政策 重过程 轻目的的倾向 2 在使用上有一定的局限性 只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门 而多数工作程序则无法独立出来 3 按管理对象分工按管理对象分工是指按公共组织服务的人群 财物为对象进行的部门设置 这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置 如农业部 铁道部 交通部 均是按不同对象类别实行分部管理 优点 1 根据服务对象分工 可使公共组织统筹考虑 满足其管理对象的需要 2 群众对公共组织的职责一目了然 易于沟通和监督 缺点 1 随着管理的对象日益增多 势必导致公共组织部门林立 不利于精简节约 2 容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系 可能产生综合性的工作无人管理的现象 3 容易造成本位主义 考虑问题从本部门利益出发 有碍于整体的利益 4 按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复 交叉关系 可能出现互相推诿责任 踢皮球的情况 降低了工作效率 三 公共组织的主要结构形式1 直线制 2 职能制3 直线职能制 4 矩阵制 第二节公共组织的类型与作用 一 政府 一 政府的概念在国际法意义上 政府是主权国家的要件之一 它指的是某一国家或地区的合法代表者 它是主权国家的代理者 国家必须具备四个条件 一是必须有人民 二是必须有定居的土地 流浪的民族不是国家 三是必须有一个政府 有一个或更多的人来代表人民 并且按照本国的法律进行统治 政治学中的政府 是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关 政府是国家实体的一部分 是政治组织的核心组成部分 在行政学意义上 政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关 社会学一般将政府视为社会组织的一种 它与一般的社会组织如家庭相比 具有较强的政治性 综上所述 政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关 是国家表达意志 发布命令和处理事务的机关 政府的概念有广义和狭义之分 广义的政府是指行使国家权力的所有机关 包括国家的立法 司法与行政机关 其中立法机关负责制定法律 行政机关负责执行法律 司法机关负责运用法律审判案件 狭义的政府仅仅是指国家的行政机关 即根据宪法和法律组建的 行使行政权力 执行行政职能 推行政务 管理国家公共事务的机关体系 是国家权力的执行机关 这里所研究的对象主要就是狭义的政府 二 政府的主要类型现代国家的政府有三种主要形式 1 总统制政府总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式 国家的行政权力集于总统一身 总统既是国家元首 又是国家行政机关首脑 实行总统制的国家 其政府机关较彻底地采用了三权分立原则 其中 总统是国家机构中的主要部分 由选举产生 拥有实权 美国是这种体制的典型代表 2 内阁制政府这是一种在形式上由国家元首负责 实质上由政府总理负责的政府体制 在内阁制国家中 国家元首不负实际责任 没有行政实权 总理担负实际行政责任 并握有行政实权 3 委员会制政府委员会制 或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使 而是由一个委员会集体行使 二 非营利组织 一 非营利组织的概念与非营利性组织的有关定义很多 如 非政府组织 第三部门 独立部门 慈善组织 志愿者组织 公民社会组织 民间组织 免税组织 等等 我们认为 非营利组织是指不以营利为目的 而是服务社会公众的非官方性公共组织 二 非营利组织的主要类型从国际上通行的标准来看 非营利组织的具体分类如下 宗教性组织 包括教会 教会的联合组织 协会 福音传道运动 社会性组织 包括奉献俱乐部 友爱团体 文化性组织 包括美术馆 博物馆 交响乐团 歌剧团 美术联盟 动物园 学术性组织 包括私立学校 私立大学 研究机构 保护性组织 包括同行业者联合会 工会 政治性组织 包括政党 政治后援集团 慈善性组织 包括私立福利团体 私立财团 慈善医院 老人院 看护中心 社会运动组织 包括和平运动集团 家族计划推进组织 环境保护组织 人权运动组织 消费者运动组织 女权运动组织 犯罪扑灭运动组织 根据中国的具体国情 参照国际惯例 可以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利组织进行具体分析 一方面 按照管理体制 可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织 公办的非营利组织是指由政府主办的 不以营利为目的 而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组织 从层次角度而言 还可分为中央 地方以及基层政府主办的非营利组织 在某种意义上 政府也属于广义的非营利组织 民办的非营利组织是指由民间主办的 不以营利为目的 旨在推进社会公益事业的组织机构 民办的非营利组织主要可分为以下类型 慈善机构 如中华慈善总会 各种慈善会 慈善基金会 社会福利机构 如民间兴办的老年福利院 养老院 护理院 老年公寓 医疗康复中心 文化体育设施 孤儿院 儿童健康娱乐中心 文化教育事业 如各类民办大学 职业技术学院 中专 中学 小学 幼儿园 等等 财团 基金会 机构 这是通过接受中央 地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金 而成立的财团 基金会 主要集中在科学研究 文化 教育 社会福利等领域 如国家自然科学基金委员会 国家哲学社会科学基金委员会 中华环境保护基金会 中国经济改革研究基金会 等等 群众团体 这是由群众自愿组合而成立的各种团体 如同学会 老乡会 动物保护协会 球迷协会 等等 三 公共组织的作用 一 公共组织是公共管理的主体 二 公共组织是公共管理活动的基本支点 三 公共组织汇集和放大了管理人员的力量 第三节公共管理的主体 2 个人 一 公共组织中的领导者 一 领导与领导者 领导 一词有两种含义 一是指领导活动 即指挥 带领 引导 鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程 二是指领导者 即担任某项领导职责 扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团 理解领导的含义必须把握三点 1 领导必须有领导者与被领导者 否则就不成其为领导 2 领导者拥有影响被领导者的能力或力量 3 领导的目的是通过被领导者达到组织的目标 领导者的影响力可以分为两种 1 权力性影响力 这是由社会赋予个人的职务 地位 权力与资历等所构成的 其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性 以外推力的形式发挥作用 被影响者的心理和行为表现为被动 服从 权力性影响力对人的作用是有限的 2 非权力性影响力 它与法定权力无关 是由领导者自身的因素所产生的 并非外界所赋予的 其特点是自然形成 比权力影响力具有更大的影响 起着权力影响力所起不到的作用 公共管理学还从另外的角度研究领导者的行为 这就是权力基础或者说基础性权力问题 一般来说 领导者的权力基础或基础性权力有5种 即合法权 惩罚权 奖励权 模范权 专长权 二 领导者的素质优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德 渊博的文化知识 杰出的领导能力 良好的心理品质和健康的身体素质 1 思想品德素质2 文化知识素质3 领导能力素质4 心理素质5 身体素质 三 领导方式领导方式大体上有4种类型 1 集权型领导方式 2 民主型领导方式 3 放任型领导方式 指领导者撒手不管 下属享有完全自由 领导者完全放弃领导职责 这是一种不负责任的领导方式 4 无为而治 型领导方式 对于上述领导方式的运用 不存在一种绝对的标准 美国管理学家菲德勒 F E Fiedler 在大量研究的基础上提出了有效领导的权变理论 权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响 该理论认为 一种具体的领导方式不可能到处都适用 有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化 这种关系可以用下式来表示 E f L F S 其中 E 领导的有效性L 领导者F 被领导者S 环境f 函数关系即领导工作受到领导者所处的客观环境的影响 领导方式是领导者特征 追随者的特征和环境的函数 二 公共组织中的一般管理者 一 领导者与管理者的区别管理者与领导者是有区别的 管理者是被任命的 他们拥有合法的权力进行奖励和处罚 其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力 相反 领导者则既可能是被任命的 也可能是从一个群体中自然产生出来的 领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动 二 管理者的主要类型与职责根据在公共管理活动中地位与作用的差异 可以将公共组织中的管理者划分为决策 执行 监督与参谋人员等不同角色 三 被管理者 一 作为被管理者的公共组织成员1 管理者与被管理者的静态划分2 管理者与被管理者的动态划分 二 作为被管理者的社会公众社会公众从几个方面影响着公共管理 社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础 社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度 社会公众的思想 文化素质影响着公共组织的结构设计 社会公众的素质影响着公共管理方式的选择 第四节传统公共组织的困境与变革 一 科层制的基本特征 一 马克斯 韦伯的科层制理论德国社会学家马克斯 韦伯 被称为 组织理论之父 韦伯的科层制 或译官僚制 理论 是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分 韦伯认为 任何组织的存在都是靠权威来维持的 而合法的权威主要有三种类型 一是基于习俗惯例的传统型权威 二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威 三是基于理性法规的法理型权威 他指出每一种权威各有其理想的组织 而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式 二 科层制组织的特征具体而言 在公共组织的管理中 科层 制方法的主要方法 特征 是 1 组织标准化 为了完成繁重复杂的工作任务 科层制管理在组织中推行标准化方法 以此提高工作绩效 包括3个方面 1 分工专业化 2 工作指标化 3 人员统一化 2 工作秩序化 秩序是一切组织存在和发展的基础 科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素 环节之间形成有机的联系 使相关组织之间互相协调 密切配合 形成了一个无障碍的工作流 它要求理顺组织内外的各种关系 包括命令服从关系 信息沟通关系 意见反映与反馈关系等 3 管理规范化 科层制管理严格按规章制度行事 坚决抵制人情关系的干扰 包括 1 组织成员之间的关系完全以理性准则为指导 坚决排斥一切人为的 情感的 偶然的因素 尤其是排斥不良人际关系的影响 2 对所有的人都一视同仁 使组织成员具有平等感和公平感