第十一章经济与城市管理南林城市经济学.doc

第十一章 城市经济与城市管理第一节 城市管理的基本认识一、城市管理的背景与必要性（一）城市化浪潮的兴起世界城市化浪潮：三个阶段17601850：世界城市化的兴起，英国成为世界第一个城市人口超过总人口50的国家； 18501950：欧洲、北美等国加速城市化，城市化水平超过50；1950年后：世界城市化加速，城市人口比重不断上升。中国城市化浪潮（二）城市化管理的必要性与重要性1、城市公共经济的产生城市化是聚集经济的产物。聚集经济的重要源泉之一就是公共经济的存在。城市公共经济既是城市管理的手段和依托，它本身也是城市直接管理的对象。城市公共经济，包括公共物品和公共服务的提供，其数量和质量是城市管理水平和质量的表现。2、市场失灵：自发城市化的尴尬3、政府失败：行政城市化(建制城市化)的悲哀4、城市管理的三手联动：有形之手、无形之手，以及建立在道德力量基础之上的社会监督机制二、城市管理的思想源流（一）城市管理思想的萌发与演进1、专制条件下的城市管理理论2、资产阶级启蒙学者的契约政府理论3、守夜人：城市管理思想渊源经济自由主义以亚当斯.斯密为代表。1776年，亚当斯.斯密出版了国富论。斯密认为，自由企业制度和自由市场机制完全能够实现资源的最佳配置和经济发展，政府只需充当一个守夜人足矣。斯密根据此界定了三项经典政府职能。第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯，即政府富有维护国家安全之责。 第二，尽可能保护社会上每个人，使其不受社会上任何他人的侵害或压迫。第三，建设并维护某些公共事业及某些公共设施。4.凯恩斯的国家干预主义理论在政府应承担的作用问题上，凯恩斯提出：第一，政府要对消费和投资等方面进行干预，填补缺口。第二，政府机能必须扩大。第三，政府要承担再分配的责任。4.新自由主义的政府失效论其基本思想是：国家在现代社会中不应该起任何作用，当今社会必须回归到亚当斯密自由放任主义。他们认为：第一，市场不能解决得问题政府也无能为力。第二，政府干预是人为的，往往服务于经济意外的政治目的。第三，计划和政策措施的制定，也不一定符合客观要求，是资源得到最优配置和充分利用。 第四，政府调节手段有限。第五，政府干预容易形成权力集团，独断专行，甚至出现最大的国家垄断，遏制竞争。新自由主义告诉我们，市场虽然不是十全十美的，但是政府并不比其他机构更圣洁、更正确，政府干预的实效和市场失效一样严重。5、城市规划：城市管理思想的阶梯? 城市规划科学在城市科学的思想中，占有十分显赫的地位。城市管理思想的演进很大程度上是循着城市规划思想的阶梯进行的。? 英国的社会活动家埃比尼泽霍华德的田园城市方案的提出，一般被看作是现代城市规划思想的开端。霍德华于1898年10月出版了明日的田园城市一书，书中提出田园城市乃是一种兼有城、乡优点，并力避二者缺点的结合体，既能体现城市的近便性、紧凑性，又涵括乡村的宽裕性、自然性。所有土地归全体居民所有，使用土地须交租金，土地上各种建设的收入及增值均归集体所有。城市的规模须有限制，超过限度的人口只能由近邻的较小居民点来接纳。? 此后，英国生物学家和城市研究学者盖迪斯首创了调查-分析-规划的城市规划程序，他在1915年出版的演变中的城市具有强烈的现实主义与理想主义相结合的精神。其理论精髓是：按城市的本来面貌去认识城市，按城市的应有面貌去创造城市。1933年的雅典宪章，雅典宪章是世界近代城市规划发展的历史性总结，是城市规划理论发展史上的一个里程碑。1977年的马丘比丘宪章。马丘比丘宪章最大的特点在于表明了城市规划理论由功能分区向功能综合转变的强烈倾向。在城市规划思想界，刘易斯芒福德（Lewis Mumford,1895-1990）是一位具有世界声望的泰斗级人物。他于1938年出版城市文化（The Culture of Cities）,1961出版城市发展史（The City in History）(汉译本1989年中国建筑工业出版社出版)，在城市规划思想界影响深远。在现代城市规划理论发展的历史过程中，还有许多其他的城市规划思想，如邻里单位思想、有机疏散思想、广亩城思想以及城市规划中的新马克思主义、女权主义等等，这些思想和理论都在不同程度上影响着城市的规划和发展。有的城市规划理论虽然已过去了几十年，但似乎专为中国今日的城市所准备的，因为其所抨击的正是中国今天。? 中国古代城市管理思想古代中国漫长的城市文明长河中的一个截面，在西方人的中国游记如马可波罗游记中竟被描写得如天堂一般，这从一个侧面表明，就当时来说中国古代城市的建设和管理不同凡响。中国古代城市管理思想烂若繁星，且是镶嵌在不同的星空块里的，在此，只能从我们有限的视野里捕捉几个亮点与诸君共享。儒家倡导仁政、德政。孔子所主张的仁有诸多的涵义，最重要的恐怕是仁者，爱人，己所不欲，勿施于人。孟子后来说，仁者无敌。孔子说，政者，正也。子率而正，孰敢不正。 他认为，为政以德，辟如北极，居其所而众星拱之，这种思想也体现在城市规划和建设的实践中，如咸阳的格局即如此。在管理者的素质和数量方面，唐太宗主张官在得人，不在员多。道家主张无为而治。老子认为以道莅天下，其鬼不神，道是什么呢？就是顺应自然。他说，人法地，地法天，天法道，道法自然，所以他主张去甚、去奢、去泰，治大国，若烹小鲜。中国古人的天人合一思想。用今天的眼光来看，天人合一可以理解为人与自然的和谐，其中包含着生态理念。管子在城市选址方面的观点可以说是天人合一理念的体现：凡立国都，于大山之下，必于广川之上。高毋近旱而水用足；下毋近水而沟防省；因天材，就地利。在城市建设方面，中国古人创造了因山就势，傍水依林，楼台参差，花草布列，巧妙结合，千变万化，浑然一体的园林城市建设经验，成为世界知名的宝贵文化遗产。我们应当看到，中国古代的不少城市管理思想，是与专制制度血肉相连的，对之应当格外慎重。如，爱民如子的思想，虽然在专制政治中具有边际优化的功能，但其背后却是一种为民父母的老子意识，与当代的民主理念格格不入。然而，当今中国却有不少城市管理者还停留在古人父母官意识的水平上（甚至不少媒体还对父母官意识持颂扬立场），更遗憾的是，他们还自以为这种境界很高。当然，这并不意味着视人民为父母就值得推崇，因为，按自己的设想为父母安排生活，并不一定会符合父母的需要。总而言之，当今的城市管理者应当摒弃父母情结（二）城市管理思想的新发展1、现代城市管理思想流派美国的城市管理学发展比较早。现有4的高级官员拥有城市管理学位（如MUA）。美国加州大学的城市社会学家U.孔兹将城市管理思想分为五大学派：管理方法学派：科学的方法；管理经验学派：经验的积累；行为学派：考虑城市与社会的关系；决策学派：管理的关键在于管理者的决策；数量学派：城市管理可以运用数学方法进行处理。2、城市生态思想美国芝加哥学派帕克对城市生态思想的形成起到了奠基的作用。城市生态思想体现在以下一些城市生态学基本原理中：（1） 生态位原理。城市生态是指城市满足人类生存发展所提供的各种条件的完备程度。人们总是趋向生态位较高的城市地区，这种心理和行为正是城市发展的动力；（2） 多样性导致稳定性原理。生物群落与环境之间保持动态平衡的稳定状态的能力，是同生态系统物种的多样性、复杂性呈正相关的；（3） 食物链（网）原理。城市资源的利用、产业结构调整和产业延伸等方面都可以运用这一原理。同时，该原理更重要的启示是：人类居于食物链的顶端，最终会通过食物链的作用承担自身对生存环境污染的后果；（4） 系统整体功能最优原理；（5）环境承载能力原理。3、新城市主义（New urbanism）? 20世纪90年代，新城市主义兴起并日趋主流化。? 二战以后，西方国家普遍的低密度郊区化蔓延。边缘城市的出现。? 郊区疯长发展模式的不经济性（高成本而低效率）、生态与环境的不可持续性、对内城的伤害以及对城市结构的瓦解作用、对社会生活的侵蚀效应日益凸现，出现了增长的危机。? 新城市主义出现并壮大，旗帜鲜明地反对郊区化地无序蔓延。? 新城市主义倡导回归以人为中心地设计思想，重塑多样性、人性化、社区感地城镇生活氛围。? 其特点在于强调传统、邻里感、社区性、场所精神、全面、整体、有机、持续发展，助长恢复城市人文价值以提高城市生活品质地设计观念。4、城市经营理念传统城市规划只注重物质层面，其注意力集中在各种环境功能上，是一种供给导向（Supply-Oriented）的规划方式。这种蓝图式规划往往会忽略人们的真实需求，可能使城市发展方向模糊，有些甚至完全迷失方向。因为即使城市具有较好的物质环境配置，而如果不具备未来发展性，也只能徒有虚名。城市营销强调的是需求导向（Demand-Oriented）的规划方式，即首先考虑实际与潜在的消费者及目标群体的需求，且在物质规划之前先确定城市的价值观，在此基础上拟定城市未来发展目标，确保目标符合所有消费者的需求。城市营销的最早历史范例，有人认为可以追溯到中世纪意大利城市政府促进旅游胜地发展的做法。史蒂芬沃德追溯了广义的城市营销，并作如下分期：城市产品时代（1850年1920年）、城市推销时代（1920年1950年）和城市营销时代（1950年现在）。20世纪80年代末和90年代初，科特勒等人系统地提出了城市营销的理论，使之从普通市场营销学的框架中分离出来，步入了相对独立的发展轨道。城市营销这个概念暗含了这样的前提，即将城市的某种品质、环境、设施、意象、文化视为产品。为了提高城市竞争能力，对城市整体及相关层面进行形象和服务组合设计。其营销对象是市民，外来来访者、现有和潜在的未来投资者以及外部竞争的都市；其目的是引进产业、居民，留住原有产业和鼓励原有产业的扩张。用经济学的语言来说，就是通过引进投资，来解决其活力，通过引进企业和居民，来降低城市公共物品的平均成本。第二节 政府职能与城市管理城市政府是国家机器的一部分，属于上层建筑的范畴。与城市中的企业和非盈利的民间机构相比，城市政府是公共部门。作为一定级别的地方政权的代表，城市政府的职能是国家政权职能在地方上的传递和分解。因此，不同国家城市政府的职能范畴和具体内容，是由国家政权的性质和国家的社会经济制度所决定的。一、政府作用的基本经济理论公共经济理论（一）公共经济理论概要公共经济理论源于西方经济学中对政府的经济作用的研究和认识。亚当斯密的看不见的手，认为市场调节会有效地促进社会公共利益地增加。因此，古典经济学崇尚理想的完全的市场作用，政府的经济作用被缩减到最低程度。20世纪30年代的资本主义经济大萧条，认识到政府必须在私人利益和公共利益之间发挥其经济作用。由此产生了以政府公共部门的经济作用、公共部门运行的经济效率和公共利益与私人利益协调关系为主要研究内容的公共经济理论。（二）基本概念与原理1、外部性与市场失灵外部性是一种经济活动（交易、生产、消费等）的没有完全被市场价格所反应的额外成本及收益。外部性普遍存在于城市活动中。外部性出现时，市场对于物品的配置时缺乏效率的，即市场失灵。2、公共物品（public goods）或公共货物由外部性所引发的一个概念。公共物品是这样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增加，即它们的消费是非竞争性的；而排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本，即它们是非排他性的。3、政府的经济作用可以概括为三个方面：进行收入再分配；维持经济稳定；协调资源再配置。在城市中，城市政府具有承担公共物品供应问题的巨大优势，政府可以通过对市场的调控干预来鼓励和增加公共物品的供应，制定法律来规范和调节土地和水等重要资源的再配置，通过税收和福利政策进行城市居民的收入再分配，并通过税收来使分享了公共物品的每个人为公共物品的增加提供补偿。（三）政府进行干预的行动选择公共经济理论认为，一般情况下，政府行动可以有5种选择：1、采取直接行动面对消极的外部性所引起的市场失灵，由政府自己负责。例如，如果在航空和铁路运输方面存在着市场失灵，它可以对这些行业实行国有化，或者，对其中运转低效的部分实行国有化，并且由政府自己来经营。2、为私人部门提供动力城市政府实行间接管理，试图为私有市场按照所需的方式运行提供动力。政府可以通过补贴直接提供动力，或者通过税收体制间接提供动力。3、命令私人部门采取行动即通过立法等手段，强制执行有利于社会目标的政府规定，或者宣布消极的外部性为非法。常常使由于政府鼓励的效果不佳或者提供补贴的代价过大，才会采取命令形式。如尽管政府采取优惠政策鼓励普通住宅的开发，但开发商仍然热衷于利润更大的高档建筑的投资。因此，政府可以强制性命令承担高档建筑项目开发的建筑商提供一定比例的普通公寓，或完成一定量的道路等公共设施的建设。4、重新分配产权城市政府通过对某些公共物品或公共设施产权的重新定义，设计适当的产权（包括所有权、使用权、经营权等）结构，来解决外部性问题。如调整城市土地的所有权，拍卖、出让或者授予某些公共服务项目的经营权。5、混合的选择即政府为实现某些社会目标，同时使用两种或者两种以上的行动方案。例如政府既直接提供面向低收入阶层的住房等公共服务，同时又采取措施鼓励和刺激私人部门的参与以增加供给量，甚至还制定严格的法规限制与政府目标不符的私人部门的行动。二、城市政府管理经济的运作体制城市政府管理经济的运作机制，就是城市政府组织和协调城市经济活动的模式，包括通常所说的城市经济管理体制中的组织与机构设置方面的内容，也包括具体的调控范围、调控方式和调控手段。（一）建立城市政府管理经济运作体制的制约因素城市政府管理经济的运作体制的建立和形成，是主管条件和客观条件两者结合的结果，它受到主客观方面多种因素的制约，主要包括：1、社会生产力发展水平社会生产力发展水平的高低，决定着城市内部各经济单位之间，以及城市与其外部地区的经济联系和密切程度。城市政府管理经济的运作体制必须与生产力发展水平相适应，必须有利于解放城市的生产力，有利于推动生产力的进一步发展。2、生产关系和社会经济制度国家的社会经济制度必然决定了城市政府的经济管理运作体制的性质和范围。3、 城市性质城市性质代表着城市在区域 经济系统中的作用、地位和专门化职能，是城市自身的经济发展水平、内部经济结构特征的综合体现。不同的城市性质，经济管理以及调控的难点和主要矛盾就存在较大差别。4、 城市的规模等级城市的规模等级涉及到城市人口规模大小、行政级别、辖区范围等。由于规模等级的不同，城市政府的管理范围和管理权限也不同，城市政府的机构设置也会有较大程度的差别。一般，特大城市的政府职能更接近于州（省、区）的政府，经济总量调控的内容更多，而中小城市则主要集中于城市的公共经济部分，着重于市政公用设施的建设和公用事业的运营与管理（二）城市政府管理经济的运作体制的几种主要模式1、经济环境主导型? 经济环境主导型模式，是指城市政府的经济管理职能主要集中在为城市的经济活动提供基础环境和条件方面，其侧重点是保证城市的公共产品和公共服务的充分提供，限制城市公害品等消极的外部性对市场的损害，维持城市经济活动的基础设施和市政公共设施的高效运转，创造公众满意的城市生活居住条件。? 在该种体制下，城市政府除在基础设施和市政公用设施的建造、市政公用事业的经营中采取直接行动外，城市规划、土地区划等规划手段和相应的立法是最主要的调控手段。2、经济生产主导型经济生产主导型的城市政府管理经济的运作体制主要存在于计划经济体制的国家。在这种模式下，城市政府管理经济的职能，集中体现为政府对经济生产活动的直接管理，其内容包括经济生产计划的制定、经济生产的组织、以及原材料的供应和产成品的销售等，其管理的方式是政府部门直接行动。目前，纯粹的经济生产主导型的体制模式已不多见。3、混合型模式是指兼有经济环境主导型和经济生产主导型的双重属性的一种城市政府管理经济的运作模式。在政府对经济生产采取直接行动的范围和规模上，混合型模式较经济环境主导型模式大，但与经济生产主导型相比则小得多；而在对城市得基础设施和市政公用事业得管理运营上，混合型模式更接近于经济环境主导型模式。混合型模式得概念，源于西方经济学对介入完全得自由市场经济体制和传统得计划经济体制之间得过渡型经济体制得研究和描述西方经济学将具有过渡特征得经济体制统称为混合经济，日本式得政府干预、北欧得福利社会主义、改革中得计划经济体制都被称之为混合经济。三、城市政府管理经济的职能及其转变1、城市政府的经济管理与企业经营管理的区别城市政府的经济管理与企业和其他私人部门的经营管理，是两种不同性质、职能各异的经济管理。企业的管理目标是努力追求自身经济利益的最大化。而城市政府是一定级别的政权机构，代表公共部门，反映公众利益，其经济管理的首要目的是确保社会绝大多数公众的公共利益的最大化。而要实现社会公共利益的最大化，就要创造有利于私人部门实现其私人利益的基本环境和条件，同时需要建立协调、缓解私人利益冲突以及保障社会公平的基本规则。2、城市政府经济管理与中央政府经济管理的关系城市政府的经济管理是国家宏观经济管理的一部分，是国民经济管理的中间层次。随着全球城市化的加速，城市已经成为国家经济的空间中心，成为国民经济发展的主体。因此，城市政府的经济管理是现代社会国家宏观经济管理的最重要的组成部分。城市政府的经济管理与中央政府的经济管理有同一性也有差别。同一性体现在都是运用国家权力和国家所掌握的调节手段对国民经济进行宏观调控和指导，其性质属于上层建筑对社会经济生活的反作用。差别在于：中央政府的经济管理是全国性的，强调共性，而城市政府的经济管理是地域性的，更强调个性。（二）城市政府管理经济的基本要求第一层面：城市政府需要协调国家的全局利益和城市的局部利益之间的关系，将国民经济发展战略计划同城市的经济发展战略规划和城市总体规划有机地结合起来，充分发挥城市地个性特征和经济优势，争取城市综合经济效益地最大化。第二层面：城市政府必须为城市经济的良好运转提供必要的基础设施物质基础设施和法律基础设施。也意味着，城市政府的经济管理，一方面要确保城市公共产品和公共服务现代化的城市基础设施和市政公共服务设施与公共服务的充足供应，另一方面，要致力于城市市场的规范化，建立一套有利于市场公平竞争、兼顾公众利益和私人利益、维护社会公平的经济活动法律规则。（三）中国城市政府管理经济职能的转变1、传统的城市经济管理体制的问题? 肯定：曾经对工业化的推进和国民经济的发展发挥过十分积极的作用。? 但是，随着经济的进一步发展，市场体制改革的深入，传统的管理模式弊端越发凸现。城乡分割、条块分割、政企不分；城市政府对经济管理仍较多地习惯于对企业经济地直接干预，系统的、规范的间接调控手段和机制尚未完全形成。经济环境投资与建设仍显不足。基础设施、