《行政学概论》.ppt

行政学概论2015年8月第1版 目录 第一章绪论第二章行政组织与体制第三章行政职能第四章人事行政 第五章公共财政第六章公共服务第七章应急管理第八章电子政务第九章机关管理第十章行政权力与领导 第十一章行政决策与执行第十二章行政工具与方法第十三章行政绩效管理第十四章行政责任与伦理第十五章行政行为与法治第十六章行政改革与发展 第一章绪论 内容提要 行政学 在国外一般称为公共行政学 PublicAdministration 行政学 和公共管理学 在中国也称为行政管理学 行政学有自己完整的学科体系 也有独特的研究对象 被认为是探求政府科学管理社会公共事务的规律科学 它在西方国家备受关注 并得到迅速的发展 成为20世纪以来发展最快的社会科学学科之一 现阶段中国正处于全面深化改革的时期 为中国行政学的发展提供了丰富的土壤 但也对其提出了严峻的挑战 因此现阶段对行政管理学的概述 演进 及国家管理体制的进一步的了解成为必要 第一节行政管理学概述一 行政管理学的基本概念二 行政管理学的学科特点三 行政管理学与其他学科的关系 第二节行政管理的演进一 行政管理学的兴起二 行政管理学的发展三 中国行政学的发展概况 第三节国家管理的体制一 国家公共行政管理的基础二 国家行政管理的主体与客体三 国家公共行政管理的主要方式 第一节行政管理学概述 一 行政管理学的基本概念 一 行政管理学的含义无论是中国还是外国 对行政的理解一般是指对国家事务的管理 但是究竟如何去准确把握行政的具体含义 从来没有形成一致 但是概括起来 主要是从政治与行政二分的角度 管理或功能的角度 三权分立的角度看行政 1 从政治与行政二分的角度看 古德诺曾明确指出 在所有的政治体制中都存在着两种主要的和基本的政府功能 即国家意志的表达功能和和国家意志的执行功能 前者称之为政治 后者称之为行政 这就是所谓的政治 行政二分法的行政管理理论 2 从管理或功能的角度看 这是20世纪初科学管理运动兴起之后 一部分学者将科学管理的原理原则引用到政府行政组织 从管理的角度来解释行政 从管理或功能的角度来看 学者认为一切管理都是行政 这种观点侧重于从技术的角度来看问题 如管理中包括的 计划 组织 指挥 协调 控制等 这是以美国的行政学家怀特和西蒙为代表的全新决策理论在行政中的应用 伦纳德 D 怀特是这种观点的早期代表人物 3 从三权分立的角度看行政 三权分立首先把国家的权力体系划分为立法权 司法权和行政权 并分别由议会 法院和政府 独立 行使 这种观点把行政作为与立法与司法想并列的权力之一 是国家行政系统所从事的活动 行政学家魏洛比曾说 行政乃政府行政部门所管辖的事务 综上所述 行政可以表达为 国家的行政机关依法对国家和社会公共事务及其自身事务所进行的一系列组织和管理活动 二 行政管理学的研究对象和方法1 行政管理学的研究对象根据行政管理学的定义 国家的行政机关依法对国家和社会公共事务及其自身事务所进行的一系列组织和管理活动 行政管理学的研究对象是国家和社会事务及其行政组织自身的管理问题 总的来讲行政管理的主体是行政机关 而行政机关是国家权力机关的执行机关 它依法享有国家权力机关授予的行政权力 行政管理的客体是国家事务 社会公共事务和行政机关内部事务 2 行政学的研究方法研究方法能够为人们提供一种独立探索的途径和解决问题的视角 方法不仅贯穿研究的始终而且还可以直接指导 丰富和发展理论体系 一般来讲 作为一门社会科学学科 行政学可以采用的研究方法主要有 1 历史分析法 2 比较分析法 3 定量分析法 4 实证分析法 5 案例分析法 6 行为科学研究法 二 行政管理学的学科特点每个学科都有其自身的学科特点 行政学作为独立的一门学科 也有其自己的学科特点 归纳起来主要有以下几点 一 公共性与行政性相统一 二 综合性和独立性相统一 三 应用性与系统性相统一 四 法制性与革新性相统一 三 行政管理学与其他学科的关系行政管理学本身具有综合性和独立性的特征 是一门交叉性 边缘性学科 它同其他的学科都有密切的联系 我们在研究他们之间的关系时 既要看到他们之间的相关性 又要看到他们之间的区别 这样才能更好的把握行政管理学的特点 一 行政管理学与政治学的关系 二 行政管理学与企业管理学的关系 三 行政管理学与行政法学的关系 四 公共行政学与社会学的关系 第二节行政管理的演进 一 行政管理学的兴起行政管理学作为一门独立的学科 产生于19世纪末20世纪初 行政学 一词 由德国学者史坦因 LorenzVanStein 首次提出 他于1865至1868年发表七卷本的 行政学 著作 但当时所谓的行政学主要是指行政法而言 行政学作为一门独立的学科 最早出现在美国 1887年威尔逊在 政治学季刊 上发表了 行政之研究 一文 第一次明确提出应把行政管理当做一门独立学科来研究 在这一阶段一般称为行政管理学形成的时期 主要代表人物是T W 威尔逊和F J古德诺 而后 行政学作为一门独立的学科出现 一般以怀特和魏劳毕的两本大教科书为标志 他们于1926年和1927年分别出版 行政学导论 和 公共行政原理 对行政学内容进行了系统的研究和阐述 从而形成了行政学理论体系 1930年 国际行政科学学会在马德里成立 行政学引起了世界各国的普遍重视 行政学的产生和发展并非偶然 而是有着深厚的历史原因和理论渊源 一 行政学产生的历史原因1 西方资本主义国家行政职权的扩展对行政学的研究提出要求2 科学管理运动的兴起 二 行政学产生的理论渊源第一 西方近代政治学说 尤其是国家学说 第二 官房学说的发展 第三 普鲁士的任官制度和英国的文官制度 第四 行政法学的兴起 二 行政管理学的发展 一 三阶段说三阶段说大致是将公共行政学的发展分为三个发展阶段 1 传统理论时期 19世纪末至20世纪30年代 1 以泰勒为代表的科学管理学派 2 以韦伯为代表的官僚模型学派 3 以法约尔为代表的行政管理学派 4 以怀特 魏劳毕为代表的理论行政学派 这一时期的理论特点主要有 1 把公共行政局限于与政治截然不同的 中立性 的行政领域 主要是执行政策而不是制定政策的领域 2 行政与政治分离后的行政学比较关注组织结构 科学管理和组织效率等问题 这一时期行政学的研究其中效率取向的价值观受到了泰勒等人为代表的科学管理学派以及韦伯为代表的官僚制理论的巨大的影响 他们各自的特征也在早期的行政学中打下了深深的印记 因此这一阶段的行政学理论又被称为科学管理阶段 3 行政从政治中分离出来了 为行政学的发展奠定了一定的基础 行政主要关注的焦点在于组织的效率等问题 作为公共权力的合法行使者 政府及其职员需要依仗专业化管理所必需的知识和技术权威 以便能为社会提供更多更好的服务 2 行为科学行政研究时期 20世纪30年代 20世纪60年代 1 霍桑实验学派 2 动态平衡学派 3 决策理论学派 4 需要层次理论学派3 系统理论时期 20世纪60年代 20世纪70年代 1 社会系统理论 2 开放系统理论 3 生态理论 4 权变理论 三 中国行政学的发展概况十一届三中全会以来 经过了拨乱反正 纠正 左 的错误 为政治学 法学 社会学以及行政学的恢复和繁荣创造了良好的政治条件 1982年 1984年我国的行政改革过程中也暴露出缺乏系统的科学的行政管理理论做指导而导致的问题 这给恢复和发展行政管理学创造了充分条件 1984年8月 由国务院办公厅和劳动人事部联合发起召开全国性的行政管理研讨会 论证了开展行政学研究的必要性 一些大学开始设置行政管理专业或开设行政管理学课程 截止2008年 全国已有321所大学开设了行政管理学专业 第三节国家管理的体制 一 国家公共行政管理的基础在现代民主宪政社会中 国家公共行政管理的基础由两大部分构成 其一 经由宪法 法律以及政治传统 社会习惯合法认定和授予的政府行政职能 没有这种合法认定和授予的职能 政府就变成了无本之木 无缘之水 国家公共行政管理事实上将无从谈起 其二 政府在名义上享有 在实际上行使的国家公共权力 首先 公共行政权力是一种权力 其次 公共行政权力是一种公共权力 再次 公共行政权力是一种政治权力 二 国家行政管理的主体与客体 一 国家公共行政管理的主体国家公共行政管理的主体又可以分为四种 1 政府 包括中央政府和地方政府 2 政府行政机关 3 行政首长 1 政府首脑 2 政府首脑以下的高级政务类行政首长 3 政务首长以下的各级常务首长 4 由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员 主要是指主持认识行政事项的少数首长 4 政府普通公务员 二 国家公共行政管理的客体国家公共行政管理的客体大致可以分为以下六类 1 经济性组织 包括制造业 服务业 金融业 科技业和其他一切以赢利为目的的组织 2 社会性组织 包括教会 社区团体 群众团体等一切以非赢利为目的的组织 3 政治性组织 包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织 4 教科文组织 包括学校 科学研究单位和各种文化团体 5 新闻性组织 包括报社 新闻社 出版社 电台 电视台等一切新闻传播媒介组织 6 公民 是政府公共行政管理的最大量的行为对象 三 国家公共行政管理的主要方式从世界各国政府公共行政管理实践情况看 常见的国家公共行政管理的方式主要有以下各种 一 行政立法 行政司法 行政管理法规 二 行政决策 行政决定 行政政策 三 行政领导 行政指导 行政引导 四 行政规划 行政计划 行政预算 五 行政协调 行政沟通 行政平衡 六 行政干预 行政检查 行政制裁 七 行政扶助 行政救济 行政服务 第二章行政组织与体制 内容提要 行政组织与体制在整个的行政管理中占有重要的地位 我们一般意义上的行政组织体制是指 国家行政组织内部的各层级之间各部门之间的权责配置关系和结构体系的各种制度规范的总和 它实实在在的影响到管理效率 中国在长达2000多年的封建王朝统治期间 先后建立了中央集权 分层管理的 世袭官僚体制 和科举官僚制 并发展出一套严密的组织机构和治理制度 这种行政组织体制其产生的影响作用至今 在后来的发展变化中 行政体制中出现的很多问题 比如政府权力的人格化等 不得不使我们对整个行政组织体制做出改革 如何建立一个高效的行政组织体制仍是我国目前面临的重要问题 鉴于它的重要性 本章就行政组织体制做一个介绍 第一节行政组织一 组织理论二 行政组织的含义与特征三 行政组织的构成要素与类型第二节行政机关一 行政机关的概念 特征与结构二 行政机关设置的基本原则第三节行政体制一 行政体制的含义与作用二 行政体制的相关领域第四节行政体制改革一 中国现有行政体制的主要问题二 行政体制改革的发展趋势与具体思路 一 组织理论人类社会管理中的组织是指人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的人的集合体 组织的含义包括组织目标 组织结构 组织行为 组织文化 组织环境 组织制度等六个方面 1 组织目标 就是人们结成组织的目的 是组织行为的归宿和基准 为全体组织成员所认同 共同的目标是组织成员组织起来的凝聚力 2 组织结构 是指组织内部的职能分工 层次划分 幅度确立 组织编制等形成的静态的组织形式 3 组织行为 是指组织中的各个成员之间的相互行为以及组织作为一个整体的行为方式 从动态的角度看 任何一个组织本身也是一个活动体 4 组织文化 就是指组织内部成员共同认可的 可以通过符号手段来沟通的一整套的价值观体系 5 组织环境 就是指直接或间接作用或影响组织本身及其行为过程 活动方式的外部要素的总和 6 组织制度 就是指确保组织功能正常运转 权力有效实施和人员协调高效的各种规章制度的总和 综上所述 可以认为 组织是由一系列相互依赖 相互作用 按一定结构和程序组成的 为完成特定目标有一定制度保障而建立的 随内外环境的变化而不断发展的一个复杂而开放的社会系统 由于研究的角度和方法不同 形成了不同的组织理论 一 古典组织理论 二 行为科学组织理论 三 系统权变组织理论 四 组织文化理论 二 行政组织的含义与特征 一 行政组织的含义1 广义与狭义的理解 从广义上说 行政组织是泛指一切具有计划 组织 指挥 协调 控制等行政功能的组织机构 它既包括国家行政部门的组织 也包括国家立法 司法等部门中的履行行政职能的组织 同时也包括政府部门以外的企业 事业及社会团体中管理行政事务的机构 狭义的行政组织是指为执行国家的行政管理事务所结成的有系统的组织机构 即依照国家宪法和法律的规定 在一定的权限内执行各种公共事务的机构的总称 即政府机构 2 静态与动态的理解 从静态上说 行政组织是指国家为执行行政管理任务依法组建的行政机关体系 从动态上说 则是指行政机关为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程 3 生态与心态的理解 从生态的角度讲 行政组织是一个有机的生命体和发展体 是随着内外环境的变化而不断调整和不断使用的开放系统 4 政治统治与社会治理的理解 从政治统治方面来说 行政组织是国家政治生活中统治阶级维护自己的利益 推行本阶级意志的组织工具 从社会治理方面来说 行政组织则是国家为实现社会管理和服务的目的 通过一定的法律程序所建立和规定的 有着一定行政目标 人员设置 权责分配 结构形态 财务制度的行政机构体系 其组织行为受国家强力保障 二 行政组织的特征1 政治统治性 2 社会管理性 3 公共服务性 4 法治性 5 权威性 三 行政组织的构成要素与类型 一 行政组织的构成要素行政组织的构成要素主要包括目标要素 人员要素 结构要素 信息要素 制度要素 物质要素 精神要素 环境要素八项 二 行政组织的类型行政组织以其行政功能 工作性质 工作内容和所发挥的作用不同 大体可分为领导机关 职能机关 辅助机关 派出机关和直属机关等五种类型 第二节行政机关 一 行政机关的概念 特征与结构 一 行政机关的概念行政机关是指依照宪法和有关法律的规定建立的 行使国家行政管理权 组织管理国家行政事务的机关 行政机关也叫国家行政机关 是国家机构的重要组成部分 我国的行政机关由国家权力机关产生 是国家权力机关的执行机关 也是行政事务的管理机关 它对权力机关负责 接受权力机关的监督 二 行政机关的特征1 国家行政机关是具有国家强制性质的行政组织 2 国家行政机关是具有较强执行色彩的组织 3 为了顺利实现国家行政管理与公共服务的职能 国家行政机关必须按一定的层次和结构组织起来 并且按照科学方法依法进行活动 三 行政机关的结构国家行政机构的结构是指构成国家行政机关各要素的排列组合方式 行政机关的层次结构与部门结构 亦称纵向结构与横向结构 1 行政机关的纵向结构 2 行政机关的横向结构 3 网络技术对行政机关横向结构与纵向结构的冲击 二 行政机关设置的基本原则 一 行政机关设置的发展趋势1 按照行政管理事务的实际需要 不同历史时期和不同性质的国家对行政管理的实际需要和具体内容有相当大的差异 2 从现代公共行政的功能来看 随着社会主义市场经济的逐步完善和科学技术的飞速发展 公共行政从决策 执行混而为一的单一功能向决策 执行 咨询 监督等健全完善的多功能发展 二 行政机关设置的基本原则1 适应需要原则 2 精简原则 3 高效率原则 4 依法设置原则 第三节行政体制 一 行政体制的含义与作用 一 行政体制的概念所谓行政体制 是相对于立法体制 司法体制而言 指管理国家行政事务的行政系统中的组织设置 职权划分与运行等各种关系模式的总称 它属上层建筑的范畴 是国家政治体制不可分割的重要组成部分 它由国家基本的政治制度所决定 受经济制度 历史文化传统等因素的制约 二 行政体制的作用1 科学的行政体制有助于更好地发展社会生产力和促进社会主义市场经济的完善 2 科学合理的行政体制有助于克服官僚主义 增强行政管理的生机和活力 降低行政成本 提高行政效率 3 科学合理的行政体制有助于造就更多优秀的行政管理人才 锻炼出一支高素质的公务员队伍 4 科学合理的行政体制有助于维护社会公平 保证社会的长期稳定 二 行政体制的相关领域 一 行政权力体制所谓行政权力体制 是指一个国家的行政机关与该国的其他国家机关 政党组织 群众团体等之间的权力分配关系及其制度的总称 这里的中心内容 是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的职权范围 所占有的权力地位 行政权力体制是行政体制的首要内容 通常应由宪法和法律作出明确规定 以利于各司其职 各尽其责 根据世界各国行政权力体制的发展历史与现实 归纳起来 现代民主国家的行政权力体制的常见类型主要有三权分立制和议行合一制 1 三权分立制 2 议行合一制 二 政府首脑体制政府首脑体制是指最高行政权力的代表者与其实际承担者之间权力关系的制度 也就是说 不同政体的各国 国家元首与政府首脑之间的最高行政权力的配置关系 根据世界各国国家元首与政府首脑的职位担任者的关系及人数状况 可以划分为三种类型 1 一元制 2 二元制 3 多元制 三 中央政府体制中央政府体制是指一个国家代表统治阶级统一领导全国和地方行政工作的最高行政机关的职权划分 活动方式和组织结构形式等制度的总称 依据中央政府的组织形式 可以将世界上现代国家的中央政府体制 划分为以下列几种类型 1 内阁制 2 总统制 3 委员制 4 国务院制 四 行政区划体制行政区划体制是指国家为实现有效管理依据一定的原则 将全国划分为若干层次的区域单位 并建立相应的各级各类行政机关的一种制度体系 任何国家行政区域的划分总要符合统治阶级的根本利益和社会管理的需要 同时顾及政治 经济 文化 民族 地理 人口 国防 历史传统等多方面的因素 现代世界各国行政区域划分主要根据以下原则 1 政治原则 2 经济原则 3 民族原则 4 精简 统一 效能原则 第四节行政体制改革 一 中国现有行政体制的主要问题1 政府职能正在转变 远未到位 行政审批和对企业的行政干预仍然过多 政企关系有待进一步规范 2 政府机构总量仍然偏多 职责交叉重复现象仍然存在 行政执法体制中的多层执法 多头执法 执法扰民现象严重 3 中央与地方的职权划分需要进一步科学化 规范化 中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺 条块矛盾突出 4 政府与企业 事业 中介组织以第三部门等其他社会主体的关系尚未明确 有待进一步理顺 5 行政法治建设滞后 二 行政体制改革的发展趋势与具体思路 一 行政体制改革的发展趋势21世纪初期的行政环境决定和影响了我国行政体制改革的发展趋势 党的十六大确立了我国新一轮深化行政体制改革的基本框架 决定了行政体制改革的发展趋势 党的十七大报告坚持科学发展观 与时俱进地提出加快行政管理体制改革 建设服务型政府的策略方针 党的十八大报告根据我国行政生态环境的变化 指出了深化行政体制改革的一些新方向和新趋势 二 行政体制改革的具体思路在行政体制改革的目标和发展趋势的导引下 我们深化行政体制改革必须确立如下具体思路 1 正确处理党委与政府的关系 2 继续推进政府机构改革 科学规范部门职能 合理设置机构 优化人员结构 实现机构和编制的法定化 切实解决层次过多 职能交叉 人员臃肿 权责脱节和多层多头执法等问题 3 加大政府职能转变力度 4 依法规范中央与地方的职能和权限 加快财政体制改革步伐 5 正确处理政企 政事 政社关系 6 培育和发展社会中介组织 7 继续深化干部人事制度 改革完善公务员制度 造就高素质的专业化国家行政人员队伍 8 改革和完善行政首长负责制 依法明确行政首长的职责权限 9 改革和完善行政监督体制 加强对公共权力的监督和制约 10 加强政府廉政建设 加大反腐败的力度 11 继续深化和推进 大部制 行政改革 促进行政职能整合 提高公共服务质量 12 推进行政省直管县 市 改革 精简行政层级 提高行政效率 13 深化审批制度改革 推动政府职能转变 14 推进事业单位分类改革 推动公益事业更好更快发展 不断满足人民群众日益增长的公益服务需求 15 完善行政改革方式 建设服务型政府 第三章行政职能 内容提要 行政职能又称政府职能或公共行政职能 既是行政学研究的基础问题 也是行政学研究的核心问题 行政职能的概念界定 行政职能的历史演变 行政职能的基本体系 行政职能的转变和行政职能角色定位都是认识和学习行政职能的重要基础 尤其是在当前我国政治转型 经济转轨 社会转制 文化转迭的生态背景下 行政职能研究对政府机构改革 人事行政改革 社会平稳发展和改革成果维护等都起着重要作用 第一节行政职能概述一 职能与行政职能二 行政职能的历史演变三 行政职能的基本体系 第二节行政职能转变一 行政职能转变的背景二 行政职能转变的动力三 行政职能转变的内容 第三节行政职能角色定位一 政府与市场二 政府与社会三 中央与地方 第一节行政职能概述 一 职能与行政职能 一 行政职能的基本内涵行政职能还包含以下层面的含义 1 行政职能的主体是行政组织系统及其工作人员 而非企业或非营利组织及其成员 2 行政职能的发挥依赖行政权力的运用 行政职能是行政权力的依据 而行政权力则是行政职能的实现手段 3 行政职能依附于行政机构 行政机构是躯壳 而行政职能是灵魂 两者相互依赖 相互影响 4 行政职能与立法 司法职能相对称 相制衡 不能将行政职能与国家立法和司法功能混为一谈 5 行政职能是国家治理体系的一部分 是国家治理能力现代化的重要方式 是实现国家制度现代化的根本 6 行政职能有其内在的复杂的系统结构 从横向与纵向 静态与动态 生理与心理 过程与结果等层面对其有不同的理解 二 行政职能的主要特征1 政治性2 社会性3 动态性4 执行性5 多样性 三 行政职能的研究意义1 行政职能是行政组织变革的重要依据2 行政职能是行政效率提升的重要表征3 行政职能是行政权力优化的重要途径4 行政职能是行政文化塑造的重要基础 二 行政职能的历史演变 一 西方行政职能的历史演变1 自由放任主义2 国家干预主义3 新自由主义 二 我国行政职能的历史变迁1 行政职能政治化阶段 1949 1978 2 行政职能经济化阶段 1978 2007 3 行政职能社会化阶段 2007 三 行政职能的基本体系 一 视角一 任务性职能1 政治职能2 经济职能3 社会职能4 文化职能 二 视角二 程序性职能1 计划职能2 组织职能3 协调职能4 控制职能 三 视角三 层级化职能1 中央政府职能2 地方政府职能 第二节行政职能转变 一 行政职能转变的背景 一 公民社会兴起与公共服务的推进 二 社会发展转型与公共安全的困扰 三 国家治理体系与治理能力现代化 四 国务院机构改革和职能转变方案 二 行政职能转变的动力 一 经济体制转轨对行政职能转变的要求 二 政治秩序更迭对行政职能转变的要求 三 社会结构变迁对行政职能转变的要求 四 职能体系积弊对行政职能转变的要求 三 行政职能转变的内容 一 行政职能重心的转变 二 行政职能方式的转变 三 行政职能体系的转变 四 行政职能关系的转变 第三节行政职能角色定位 一 政府与市场 一 市场失灵的主要表现1 不能有效实现资源配置2 不能解决社会公平问题3 不能解决负外部性问题4 不能有效提供公共产品5 不能消除非公平性竞争 二 政府职能的市场作用1 调控宏观经济2 促进社会公平3 界定交易产权4 提供公共物品5 保证市场竞争 三 政府职能的作用限度1 低效运行2 寻租腐败3 政策失败4 执行受阻 二 政府与社会市场失灵能够通过政府介入得到一定程度的弥补 而政府失灵则可以通过社会治理得到一定程度的弥补 但是 公民社会作为一种力量也需要政府的引导和培育 一 公民社会的有效弥补1 监督公共权力2 促进公民参与3 调节信息失衡4 促进社会沟通 二 公民社会的修复程度虽然公民社会作为治理主体之一 对政府失败有所弥补 但其也有其能力和限度 因为公民社会也有其自身的缺陷和弱点 即志愿失灵 1 非志愿性2 强依赖性3 高腐败性4 非合作性 三 政社关系的定位与改善良好的政社关系应该如何定位才能使政府职能发挥最大效应 这需要从以下三方面着手 1 小政府 2 大社会 3 合作治理 三 中央与地方 一 上下之间的统放失衡自建国以来 我国中央与地方关系大致经历了三个阶段 分别是确立期 1949 1957 调整期 1957 1978 转折期 1978 2003 转型期 2003 现在我国央地关系正处于转型期 即央地关系处于一个新旧交替时期 一方面 传统的央地关系对其改革形成巨大阻力 另一方面 新的生态环境推动推动央地关系不断转型 正是在这一背景下 中央与地方之间的关系正处于过渡期和失衡期 这主要体现在以下几方面 1 行政上过度集权2 财政上过度集权3 绩效上单向依赖 二 分权中的公平与效率1 公平 地方自主性的追求2 效率 集权性体制的维持3 张力 公平与效率的平衡 三 央地关系的职能回归1 等级色彩弱化2 财权事权匹配3 中央适度分权4 央地相互依存 第四章人事行政 内容提要 人事是行政之本 科学有效的人事管理活动是组织发展的关键所在 只有正确处理好人与人 人与事以及人与组织的关系 才能求得组织中人与事之间关系的配合协调 同样 一切公共行政活动也都是通过人的作用来发挥的 作为政府人事管理的规范化过程 人事行政是政府为达成公共行政目标 依据相关的法律 法规 制度 措施等 基于特定的原则并运用科学的手段 对国家机关的人与事以及人与人的关系进行科学管理的一系列活动 第一节人事行政概述一 人事行政的概念二 人事行政的内容三 人事行政的原则四 人事行政的作用五 人事行政的发展趋势 第二节中国公务员制度的基本框架一 中国公务员的吸纳制度二 中国公务员的管理制度三 中国公务员的退出制度第三节西方主要国家公务员制度的基本框架一 英国公务员制度的基本框架二 美国联邦政府公务员制度的基本框架三 法国公务员制度的基本框架 第一节人事行政概述 一 人事行政的概念人事行政 personneladministration 是狭义上的人事管理 PersonnelManagement 它以国家机关工作人员为特定的管理对象 所谓人事行政 是指国家机关为达成公共管理和公共服务的战略目标 依据相关的法律 法规 制度 措施等 基于特定的原则并运用科学的手段 对国家机关的人与事以及人与人的关系进行组织 协调 指挥 控制 监督 包括录用 考核 奖惩 培训 报酬及退出等一系列活动 具体来说 人事行政的概念包括以下几层要义 首先 人事行政的主体是国家机关 其次 人事行政的客体是国家机关工作人员 再次 人事行政的核心是组织 协调 控制机关工作中形成的人与事以及人与人的关系 最后 人事行政的目标是提升公共管理水平和公共服务质量 二 人事行政的内容人事行政主要围绕选才 用才 育才和留才四个环节展开 其中选才是前提 用才是目的 育才是基础 留才是关键 上述四个环节各自独立 但又密切联系 相互配合 只有建立贯穿选才 用才 育才 留才这一完整系统的有效机制 才能有效发挥人事行政的功能 三 人事行政的原则人事行政的基本原则主要体现在以下五个方面 一 选贤任能原则 二 能级相称原则 三 结构匹配原则 四 注重实绩原则 五 动态对应原则 六 依法管理原则 四 人事行政的作用 一 有利于合理配置政府人力资源 二 有利于调动政府工作人员的积极性 三 有利于提升公共行政效率 四 有利于公共行政目标的达成 五 有利于推动社会经济发展 五 人事行政的发展趋势传统人事行政走向人力资源管理变革可以实现政府及其工作人员利益的 双赢 事实上 人力资源管理模式通过在其他组织尤其是企业组织中运用所产生的积极效用 已经充分展示了它对组织和个体的潜在利润 为人事制度变迁明确了方向 在人事制度变革过程中 人力资源管理模式展示的潜在利润是传统人事行政模式所不能企及的 就此而言 人力资源管理模式为人事行政制度变迁提供的诱发性示范效应是不可低估的 人力资源管理变革必然推动政府人事行政朝着更为科学化 规范化和高效能的方向发展 第二节中国公务员制度的基本框架 一 中国公务员的吸纳制度 一 公务员考试录用的涵义 公务员法 第21条规定 录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员 采取公开考试 严格考察 平等竞争 择优录取的办法 可见 公务员录用包含以下几层要义 其一 录用主体是国家机关 其二 录用的适用范围限于主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务 包括主任科员 副主任科员 科员和办事员 其三 录用采取公开考试 严格考察 平等竞争 择优录取的办法 其四 公务员录用按照法定的条件和程序进行 二 报考公务员的资格条件 公务员法 第11条规定了报考公务员的基本条件 1 具有中华人民共和国国籍 即报考者必须是具有中国国籍的公民 外国国籍或无国籍者不得成为中国的公务员 2 年满十八周岁 公务员对社会公共事务进行管理需要达到一定的年龄条件 年满十八周岁就具有了民事行为能力 有选举权和被选举权 具备了成为公务员的年龄资格 3 拥护中华人民共和国宪法 只有拥护宪法 才能在工作中自觉忠于和维护宪法 也才能模范执行宪法赋予公务员的职责 4 具有良好的品行 公务员代表国家行使公共权力 只有具备良好的品行才能自觉维护公共利益 5 具有正常履行职责的身体条件 身体条件是公务员履行公职的物质基础 如果不具备适合的身体条件 就无法承担职位的要求 6 具有符合职位要求的文化程度和工作能力 公务员的工作具有较强的专业性 必须具备职位要求的维护程度和工作能力 才能保证工作的顺利进行 7 法律规定的其他条件 即如果其他法律对某些职位有特殊的要求 应遵守其规定 除了具备上述基本条件外 报考公务员还需要排除一些限制性条件 公务员法 第24条规定 凡是出现下列情形之一的 即被认定为不能报考公务员 1 曾因犯罪受过刑事处罚的 2 曾被开除公职的 3 有法律规定不得录用为公务员的其他情形的 比如 在各级公务员招考中被认定有舞弊等严重违反录用纪律行为的人员 公务员和参照公务员法管理的机关 单位 工作人员被辞退未满5年的 都不得报考公务员 三 公务员录用考试的内容公务员考试不但注重考察应试者是否具备职位所需的基础知识和专业水平 还关注其运用所学知识和技能处理实际问题的能力 2015年 中央机关及其直属机构考试录用公务员公共科目笔试分为行政职业能力测验和申论两科 通过公共科目笔试者将参加面试和专业科目考试 部分招录机关会根据职位特点设置专业科目考试 比如 报考中央对外联络部 中央编译局 外交部等部门日语 法语 俄语 西班牙语等非通用语职位的人员 还将参加外语水平考试 行政职业能力测验主要测查与公务员职业密切相关的 适合通过客观化纸笔测验方式进行考查的基本素质和能力要素 包括言语理解与表达 数量关系 判断推理 资料分析和常识判断等部分 申论是测查从事机关工作应当具备的基本能力的考试科目 申论考试按照省级以上 含副省级 综合管理类 市 地 以下综合管理类和行政执法类职位的不同要求 设置两类试卷 省级以上 含副省级 综合管理类职位申论考试主要测查报考者的阅读理解能力 综合分析能力 提出和解决问题能力 文字表达能力 市 地 以下综合管理类和行政执法类职位申论考试主要测查报考者的阅读理解能力 贯彻执行能力 解决问题能力和文字表达能力 四 公务员考试录用的程序1 编制录用计划 公务员法 第25条规定 录用公务员 必须在规定的编制限额内 并有相应的职位空缺 2 发布招考公告 3 资格审查 4 公开考试 面试是指主考人员与应试者之间面对面地以言语回答的方式进行的考试 考试成绩计算比例为 有专业科目考试的 公共科目笔试成绩占35 专业科目笔试成绩占15 面试成绩占50 无专业科目考试 公共科目笔试成绩占50 面试成绩占50 5 资格复审 考察和体检 6 录取与试用 五 新录用公务员的任职定级 二 中国公务员的管理制度 一 考核考核是指按照一定的程序 方法及标准定期对公务员的工作绩效状况进行评估 公务员考核分为平时考核和定期考核 定期考核以平时考核为基础 对非领导成员的定期考核采取年度考核方式 对领导成员的定期考核采取届中 届末考核的方式 公务员年度考核按照规定的程序进行 公务员考核的内容包括德 能 勤 绩 廉5个方面 公务员的考核结果包括优秀 称职 基本称职和不称职5个等次 定期考核结果作为调整公务员职务 级别 工资以及公务员奖励 培训 辞退的依据 二 职务任免和升降公务员职务任免是指任免机关依据法定标准条件和程序任命或免去公务员担任的某一职务 公务员法 第38条规定 公务员职务实行选任制和委任制 领导成员职务按照国家规定实行任期制 选任是通过直接或间接选举形式产生任职者的任用方式 委任是任免机关在权限范围内直接确定并委派人员任职的任用方式 除选任和聘任方式产生外 大部分公务员职务都实行委任制 公务员任职的法定情形包括 1 新录用公务员试用期满经考核合格的 2 通过调任 公开选拔等方式进入公务员队伍的 3 晋升或者降低职务的 4 转任 挂职锻炼的 5 免职后需要新任职务的 6 其他原因需要任职的 公务员免职的法定情形包括 1 晋升职务后需要免去原任职务的 2 降低职务的 3 转任的 4 辞职或者调出机关的 5 非组织选派 离职学习期限超过一年的 6 退休的 7 其他原因需要免职的 公务员职务晋升必须符合特定条件并按规定程序进行 公务员职务晋升应当具备拟任职务所要求的思想政治素质 工作能力 文化程度和任职经历等方面的条件和资格 公务员晋升职务应当逐级晋升 特别优秀或者工作特殊需要的可按规定破格或者越一级晋升职务 公务员职务晋升的程序包括 1 民主推荐 确定考察对象 2 组织考察 研究提出任职建议方案 并根据需要在一定范围内进行酝酿 3 按照管理权限讨论决定 4 按照规定履行任职手续 公务员晋升领导职务的 应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度 三 奖惩 公务员法 第48条规定 对工作表现突出 有显著成绩和贡献 或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体 给予奖励 惩戒是对公务员违反纪律行为的一种行政制裁 公务员法 第53条规定了公务员的纪律 即公务员不得有以下行为 1 散布有损国家声誉的言论 组织或者参加旨在反对国家的集会 游行 示威等活动 2 组织或者参加非法组织 组织或者参加罢工 3 玩忽职守 贻误工作 4 拒绝执行上级依法作出的决定和命令 5 压制批评 打击报复 6 弄虚作假 误导 欺骗领导和公众 7 贪污 行贿 受贿 利用职务之便为自己或者他人谋取私利 8 违反财经纪律 浪费国家资财 9 滥用职权 侵害公民 法人或者其他组织的合法权益 10 泄露国家秘密或者工作秘密 11 在对外交往中损害国家荣誉和利益 12 参与或者支持色情 吸毒 赌博 迷信等活动 13 违反职业道德 社会公德 14 从事或者参与营利性活动 在企业或者其他营利性组织中兼任职务 15 旷工或者因公外出 请假期满无正当理由逾期不归 16 违反纪律的其他行为 四 培训培训是机关根据公务员工作职责要求和提高公务员素质的需要 对其进行的培养和训练 公务员法 第61条明确了公务员培训的种类 机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培训 对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训 对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训 对全体公务员应当进行更新知识 提高工作能力的在职培训 其中对担任专业技术职务的公务员 应当按照专业技术人员继续教育的要求 进行专业技术培训 国家有计划地加强对后备领导人员的培训 五 交流与回避交流是机关根据工作需要或公务员个人愿望 变换公务员工作岗位的活动 公务员交流的方式包括调任 转任和挂职锻炼 所谓调任 是指机关以外的工作人员调入机关担任领导职务或副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务 所谓转任 是指公务员因工作需要或其他正当理由在机关系统内部的平级调动 可以跨地区 跨部门 也可以在同一部门内的不同职位之间进行 挂职锻炼是指机关有计划选派公务员在一定时间内到下级机关或者上级机关 其他地区机关以及国有企事业单位担任一定领导职务 经受锻炼 丰富经验 增长才干 与调任和转任不同的是 公务员在挂职锻炼期间 不改变与原机关的人事关系 根据挂职锻炼效果的需要 锻炼的时间一般为一至三年 回避是指为保证不因亲属关系等因素对公务活动产生不良影响 而对公务员任职和执行公务等方面作出限制性规定 公务员回避包括任职回避 地域回避和公务回避 六 工资福利保险中国公务员实行职级工资制 目前 中国公务员工资的由基本工资 津贴 补贴和奖金组成 1 基本工资包括职务工资和级别工资 职务工资按公务员职务高低 责任大小 工作难易程度确定 级别工资是根据公务员级别确定的工资 公务员的级别根据所任职务及其德才表现 工作实绩和资历确定 其中资历包括公务员的学历状况 工作年限和任职年限等因素 2 津贴包括地区附加津贴 艰苦边远地区津贴 岗位津贴等 地区附加津贴根据各地区经济发展水平和生活费支出等因素确定标准 同时还考虑公务员工资水平与企业职工工资水平的差距确定 3 补贴是指公务员按国家规定享受的住房 医疗等补贴 补助 4 公务员在定期考核中被确定为优秀 称职的 按照规定享受年终奖金 公务员按照国家规定享受福利待遇 七 申诉控告公务员在其权利受到非法侵害时有权提出申诉控告 公务员有权提出复核和申诉的范围包括 1 处分 2 辞退或者取消录用 3 降职 4 定期考核定为不称职 5 免职 6 申请辞职 提前退休未予批准 7 未按规定确定或者扣减工资 福利 保险待遇 8 法律法规规定可以申诉的其他情形 公务员法 第93条规定 公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的 可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告 受理控告的机关应当按照规定及时处理 三 中国公务员的退出制度 一 辞职 二 辞退 三 退休 第三节西方主要国家公务员制度的基本框架 一 英国公务员制度的基本框架 一 录用英国公务员考试的程序主要分为三个步骤 第一步为统测 应考者从政治 经济 社会 文化为主的若干备选题目中选择一个作为自己的论文选题 第二步为专业考核 应考者根据自己的专业情况 从70多个备选题目中选择2至3个题目作答 第三步为口试答辩 进一步考察应考者对问题的理解以及语言表达能力 英国公务员录用的考查考核项目比较多 范围比较广 考查包括检查个人记录 进行智力测验 直觉测验 个别测验 实际练习 互评和面试 每项考查考核都有相对比较具体的测试内容和目的 英国公务员录用程序比较严格 在进行笔试 面试及各种考查以后 考选委员会还要进行终选面试 最后评定分数 并将其分为杰出 平均以上 可以接受 接近失败 未达接受水平 远未达接受水平和不予考虑等7个等级 只有在可以接受以上的三个等级 才可能被录用 二 考核英国公务员考核主要分为五个步骤 一是部门制定年度目标 公务员所在部门在与岗位任职者共同协商和反复论证的基础上确定部门年度目标 分析实现目标的可行性 要求及实现目标的具体做法 二是个人制定年度目标 公务员根据部门年度目标 对照个人岗位职责将其分解为个人年度目标 并明确实现个人年度目标的有利条件和不利因素 以及准备采取的必要措施 三是年中检查本人年度目标落实情况 部门管理者在年中要会同任职者对其年度目标的落实情况进行检查 并分析其任务完成情况 对进展顺利者及时予以肯定 而对没有按期完成者者 管理者与工作者商定改进措施 以顺利完成年度目标 四是任职者自我述评 年终考核时 岗位任职者参照考核标准 对照本人年度目标完成情况写出年度自我评价材料 对目标完成情况进行客观评价 五是管理者给出被考核者绩效评价报告 管理者在被考核者自我述评的基础上 通过与任职者本人的反复协商 给出其绩效评价报告及考核等次 并报上级人事部门审查备案 三 培训为不同职级公务员开设的课程内容均视实际需要而定 英国文官学院针对机关或个人需要而开设不同的课程 可为不同经历 资格 技能的学生提供约566种课程 每年开展大约7566个培训项目 培训学员上万人 英国文官学院为不同层次培训班开设不同的课程 高级管理培训班的培训内容主要是由授课者提出行政管理研究报告 由参加训练者讨论 同时作个案分析和研究 科长级培训班 其培训内容主要有政府行政概论 统计 电脑作业 资讯系统 经济设计 资源分配 管理与作业分工 工业发展 人事管理等课程 高级执行官培训班的培训内容主要有计量分析 政府组织 统计学 会计学 地方政府等一般课程 执行官培训班 其培训内容主要有一般行政管理 会计技术及授权领导等 四 薪酬英国公务员薪酬制度具有明显的等级色彩 英国在薪酬制度设计时将国家公务员分为非工业系统和工业系统两大类 分别实行不同的薪酬制度 五 退休英国公务员退休方式主要有4种 一是自愿退休 即工龄达10年 年满60岁者可自愿申请退休 二是强迫退休 凡延迟退休年龄达65岁者必须办理退休手续 三是残病退休 因疾病伤残而无法胜任工作者可提前退休 四是命令退休 凡工作能力极差无法胜任工作者 年满或不满60岁须命令其退休 因命令退休的手续比较繁琐 一般不多采用 二 美国联邦政府公务员制度的基本框架 一 录用美国联邦政府公务员录用有一套比较规范的程序 美国联邦政府的公务员录用程序划分为10个步骤 1 对工作进行定义 通过工作分析确定工作资格要求 2 选择评估工具 3 开发一种在符合资格要求的申请者之间区分等级的评定方法 4 开展宣传性的招募活动 接受求职者申请 5 审核申请材料 以评估申请者是否符合法定资格要求 6 评估基本资格要求 即确定申请者是否符合起码的资格要求 7 评估相对资格要求 即在符合起码资格要求的申请者中进行区分 8 列出进入筛选程序的候选人名单 9 对候选人进行测试 10 对候选人作出录用决定 二 考核美国联邦政府公务员绩效考核指标体系分为 关键因素 非关键因素 以及 附加绩效因素 三大模块 美国公务员考核过程中 由主管领导根据考核记录填写下属年度考核表 对照考核内容指标分别给予 U 不满意 M 最低满意 F 完全成功 E 超过完全成功 O 特优的评价 并写明评价理由 三 培训美国公务员实行差异化的培训 联邦行政长官学院的培训 在教学方法上主要不是进行课堂授课 而是更多启发和引导学员自学 并充分发挥他们的互教能力 美国政府还借助高等院校丰富的教学资源培训公务员 哈佛大学肯尼迪政府学院每年都会为公务员进行短期培训 学院的一些教授曾在政府担任高级官员 或正在兼任政府的高级顾问 他们非常熟悉政府工作 可以现身说法地进行教学 将理论与实际紧密结合 四 薪酬美国联邦政府共有30多个薪酬系统 其中3个主要的薪酬系统适用约91 的政府雇员 适用白领职业的一般职 GS 序列 覆盖约近2 3的雇员 适用于蓝领职业的联邦工资系统 FWS 邮政雇员薪酬系统 其它薪酬系统分别适用于政治任命官员 高级公务员 外交官等特殊类别 一般职序列原来分为18个职等或薪等 每个薪等又分为10个级别 16 18薪等于1978年分离出来并组建 高级公务员序列 因此 一般职序列目前分为15个薪等 美国联邦政府公务员薪酬体系包括基本薪酬 津贴和奖金等 五 退休对司法人员 航空管理人员和消防人员的工作年限是硬性规定的 在50岁时工作20年必须退休 或工作25年时 不管年纪多大 都必须退休 主要是考虑这些职业的危险性 公务员年龄大 肢体和大脑反应必然迟缓 在执行公务时 对个人和他人生命危害的潜在威胁就大 因此 工作一定年限必须退休 除此之外 文职公务员退休制度 没有强制规定公务员退休年龄 凡符合以下条