非政府组织一一PPT课件.ppt

我国非政府组织的作用与发展中存在的问题及对策 510小组 1 主要内容 非政府组织的概念界定及其特征我国非政府组织的作用分析我国非政府组织发展中存在的问题我国非政府组织走出困境的方法和途径 2 非政府组织 3 一 非政府组织的概念界定及其特征 非政府组织的概念界定及其特征非政府组织是英文Non GovernmentalOrganizations的意译 英文缩写NGO 1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为 凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织 在当时 这主要是指国际性的民间组织 非政府组织 NGO 这一概念主要是指 处于政府与私营企业之间的那块制度空间 萨拉蒙和安海尔在综合比较研究的基础上 提出了非政府组织所具备的五个特征 组织性 民间性 非营利性 自治性和志愿性 政治学者王绍光在此基础上又提出了第六个特征 即公益性 其中公益性和非营利性是区分非政府组织与利益集团的最重要区别 4 中国非政府组织的概念界定及其特征从研究和推动我国非政府组织发展的角度出发 中国学者大多更倾向于不将定义限制得过于严格 只要是依法注册的正式组织并从事非营利活动 能满足志愿性和公益性要求 而且具有不同程度的独立性和自治性的组织 即可被视为中国的非政府组织 基于广义的理解 我们认为满足下列基本条件的组织属于非政府组织的范围 政府体系之外的 不以营利为目的 具有不同程度的独立性和自治性 志愿公益性的正式组织 5 中国非政府组织的概念界定及其特征按照以上述标准审视我国的非政府组织 大致可以看到三类不同的情况 1 政府正式认可的非政府组织 2 未在民政部门登记注册但符合非政府组织定义的组织 一般是属于民间自发组建 因各种原因不能在民政部门获得法人资格的 3 转型中的事业单位 包括由于历史原因存在 依法免于登记的人民团体和国家编制部门核定的团体 事实上 目前法律认可的非政府组织从数量和类型上都远不能涵盖非政府组织在中国发展的真正现状 再加上我国非政府组织 第三部门 法律法规本身还很不成熟 处在调整和变动之中 使得官方统计的非政府组织数量也有较大变化 6 中国非政府组织的概念界定及其特征按照学者贾西津和王名的观点 我国的非政府组织应该分为五大类 第一类是社会团体 指在社会文化领域开展各种活动的会员制组织 如各种学会 协会 同学会 促进会 联合会 志愿者团体等 第二类是经济团体 指在经济领域开展各种活动的会员制组织 如行业协会 商会 工会 各种打工者团体等 第三类是基金会 指在各个领域里开展各种资助活动或资金运作活动的非会员制组织 如项目型基金会 资助型基金会 联合劝募组织等 第四类主要指实体性公共服务机构 如各种民办的医院 学校 剧团 养老院 研究所 中心 图书馆 美术馆等 第五类NGO 可称之为 未登记或转登记团体 其中包括一部分没有依法登记注册的NGO和一部分采取工商注册的NGO 7 8 中国非政府组织的主要特征按照萨拉蒙所提出的组织性 非政府性 非营利性 自治性 志愿性以及通常所说的公共利益性这六项特征衡量 我国的非政府组织同国外的非政府组织最大的不同之处在于 中国任何正式注册的非政府组织都要有业务主管单位而缺乏独立性 而具有 民间性 和 自治性 的非政府组织 很可能又不满足 正规性 它们或是未经注册 或是没有法人资格 或是以企业身份存在 我们认为 我国健康 规范 完善 科学的非政府组织应该具有如下特征 1 非政府性 2 非营利性 3 志愿性 4 组织目标的中立性 9 二 我国非政府组织的作用分析 新中国成立后 政府为了动员一切资源 实现军事 工业赶超目标的国防优先和重工业优先的战略 并为了确保这一战略的实现 对社会生活实行了全面干预与控制 这种与计划体制相应的社会结构和社会组织制度使得改革开放前的中国具有明显的 极强国家 极弱社会 特征 而非政府组织 尤其是所谓的纯民间组织几乎没有任何自我生存与发展的空间与环境 1978年以后 中国相继进行了经济体制改革 政治体制改革和社会改革 社会主义市场经济体制的建立 政府机构的精简与职能的转变和 小政府 大社会 目标模式的确立使得国家与市场 国家与社会的关系面临深刻的变化和调整 各类社会组织的功能面临新的分化和合理定位 在这种新的环境背景下 中国非政府组织的发展面临前所未有的机遇 同时 非政府组织的发展又成为中国实现经济体制改革 政治体制改革和社会改革目标的助推器 特别是在一些社会问题比较突出 尖锐的领域里 非政府组织的活动尤为活跃和集中 它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用 推动了社会进步 10 中国非政府组织活动领域分布表 资料来源 王名主编 中国NGO研究2001一以个案为中心 联合国区域发展中心 2001 11 中国非政府组织的主要作用 1 非政府组织能够深入民间 凝聚社会资本 构建自组织网络 提高治理绩效 2 非政府组织可以有效沟通政府与社会 促进政府与社会的合作 是政府与社会互动的桥梁 3 非政府组织能够疏导 化解社会矛盾 避免矛盾的激化 是推进政治局面安定和谐的必然要求 有利于促进社会和谐 4 有利于提高国家的国际竞争力 5 有利于促进公民社会的发展 6 非政府组织在保护自然环境实现人类和谐方面发挥着重要作用 7 有利于提供公共物品 弥补市场和政府双重失灵 促进社会资源合理配置 是实现我国社会主义市场经济和谐有序的客观需要 下面将主要从两个方面展开叙述 12 一 环境保护领域的非政府组织活动 在中国的环境保护领域里 活跃着一大批形形色色的非政府组织 其中较为著名的包括 自然之友 北京地球村 绿色家园志愿者 中国小动物保护协会 中华环保基金会 中国野生动物保护协会等主要作用如下 1 环境意识的普及 教育 宣传活动2 推动和促进环境保护领域的公众参与活动3 对环境保护的资助活动4 有关自然资源和环境保护的项目活动5 有关环境保护科学和技术的研究 开发及其普及活动6 有关环境保护产品的生产和推广以及业界联合等活动7 有关对环境污染受害者的援助活动8 环境保护的国际交流活动 13 阿拉善生态协会阿拉善SEE生态协会 SEE 成立于2004年6月5日 是由中国近百名知名企业家出资成立的环境保护组织 协会是会员制的非政府组织 NGO 同时也是公益性质的环保机构 奉行非赢利性原则 SEE以推动人与自然的可持续发展为愿景 遵循生态效益 经济效益和社会效益三者统一的价值观 SEE的宗旨是以阿拉善地区为起点 通过社区综合发展的方式解决荒漠化问题 同时推动中国企业家承担更多的环境责任和社会责任 推动企业的环保与可持续发展建设 14 阿拉善生态协会 15 16 二 扶贫开发领域的非政府组织活动 和环境保护领域一样 在中国的扶贫开发领域里 也活跃着一批非政府组织 其中较为著名的包括 中国扶贫基金会 中国国际非政府组织合作促进会 中国人口福利基金会 中国计划生育协会 中国青少年发展基金会 中华慈善总会等由这些非政府组织所开展的活动 为改革开放以来经济迅猛发展的中国社会提供了一种特殊的公共物品 扶贫 这些作用概括起来主要表现在八个方面 17 1 通过直接提供包括资金 物资等经济资源 以强制投入的方式打破贫困所固有的恶性循环 从量和质两个方面改变贫困人口的生活状态2 通过开展项目 特别是伴随项目开展的各种形式的培训 将大量有用的信息和技术技能传授给受益人 使他们通过参加学习和直接应用 努力掌握这些技术技能 从手段和方式上改变贫困人口的生活状态3 通过开展项目 特别是包括小额信贷等扶贫项目 在投入资源的同时 启动受益人的责任心和积极性 并引导当地建立起有约束功能的信用链及其关系制度 主要从社会资本和生产制度上改变贫困人口的生活状态4 在长期开展项目的过程中 非政府组织的工作人员逐步积累经验和知识 技能 成为各个扶贫领域的专家 他们比各级政府的工作人员更熟悉业务 同时也更深入基层 能够更直接和有效地针对不同地区 不同人群 不同贫困层的不同问题开展具体的 有针对性的扶贫活动 18 5 协助并监督各级政府贯彻执行有关扶贫开发的方针政策 一方面作为政府实施扶贫工程的具体执行人 发挥其专业性和深入基层的优势 更好地落实扶贫政策 另一方面作为中央政府和地方各级政府之间的中介 协调有关政策并监督其实施 确保扶贫政策的落实6 作为企业和发达地区对贫困地区救助 支援的中介机构和专业机构 一方面更多地动员社会资金用于消除贫困的活动 特别是动员企业开展社会慈善活动 另一方面通过实际操作各种项目确保各项慈善款项和慈善资金能够落实到消除贫困的各项活动中去 并切实起到扶贫开发的作用7 作为国际社会各种力量救助 支援中国贫困地区的中介机构和当地 草根 组织 一方面积极吸收更多的国际社会和海外资源用于中国的扶贫开发事业 另一方面协助国际非政府组织和海外非政府组织在华开展各种扶贫开发项目 同时也作为国际社会救助中国贫困地区的中介组织发挥作用 执行监督或落实有关项目8 通过在扶贫开发领域开展的活动 一方面不断进行自身的能力建设 提高适应市场经济的应变能力和专业水平 另一方面逐步扩大非政府组织的影响及其力量 促进中国非营利部门的形成和发展 19 中国非政府组织近年来的迅猛发展和在构建和谐社会与促进社会稳定等方面的重要作用是有目共睹的 但总体看来 由于我国非政府组织起步晚 仍处于初级阶段 因此在其发展过程中不可避免的存在这样或者那样的问题 具体而言 主要有以下几个问题 三 我国非政府组织发展中存在的问题 20 一 独立性地位的缺失和自主活动能力的缺乏1 非政府组织的官办性质浓厚我国非政府组织由于受传统的高度集中的计划经济体制的影响 官办体制仍是其主要形式 它们无论是在观念 组织 职能上 还是活动方式 管理体制上 都严重依赖于政府 作为政府的附属机构发挥作用 并且非政府组织大多属国家编制 享受国家财政拨款 并被纳入行政组织系统 具有很强的行政性 常常将非政府组织挂靠于某个主管部门 定行政级别 按行政级别确定福利待遇和隶属关系 这使非政府组织失去了民间性特征 而且也严重的影响了其独立性和自主性 21 2 缺乏资金 人才等组织发展的基本条件在现今我国非政府组织中 绝大部分都反映经费不足 我国民间组织的经费来源主要有五项 政府补助 民间捐赠 会费收入 提供服务收入和其他收入 其运作主要还是依赖政府的财政资助和会费收入 社会资金的自我筹措能力弱 经费严重不足已成为制约民间组织发展的主要问题 从调查过的100家社会团体的情况来看 2005年年平均支出只有11 4万 年支出不足万元的有16家 占16 支出中大多是用于维持日常运行 而开展各项活动等为实现其宗旨的可支配支出少得可怜 有23家全年业务活动费用支出为零 这严重影响了民间组织职能的发挥 此外 人才不足的问题也很严重 由于我国尚缺乏专门的非政府组织专业人才培训机制 而且非政府组织吸纳了大量政府改革所分流的冗员 再加上 社会待遇 经济收入和生存问题 妨碍了优秀的人才进入 非政府组织人力资源匮乏和素质不高也严重影响了我国非政府组织工作的开展 22 二 非政府组织存在营利化行为倾向非营利性是非政府组织的本质特征之一 然而在一些非政府组织中却出现了营利化的倾向 尤其是在民办非企业单位中普遍存在着公益性要求与营利性动机共生的现象 事实上 也确有不少民办非企业单位借 非营利 之名 谋 避税 营利 之实 将组织所获利润用于个人分红 此外 由于我国一些组织往往被强行统一划归到民办非企业单位 而实际上 其中很多组织是愿意登记为企业的 其实 将它们强行划归为民办非企业单位并非意味着这些组织就是公益组织 一定有益于社会公益事业发展 相反 这不仅使政府失去了一部分税收来源 还使这些组织失去了在市场中才能完全获得的激励机制 并埋下了民办非企业单位 营利化倾向 的隐患 23 三 政府管理中存在的问题目前我国政府改革尚在进行中 由于改革的进行时导致在对非政府组织的管理中存在一些问题 主要有以下几点 1 管理体制不顺我国民间组织现行的是登记机关和业务主管部门双重管理的体制 即民政部门负责登记管理 政府主管部门负责业务管理 这种双重管理体制日益暴露出其制度的缺陷 一方面业务主管单位对民间组织的控制面太宽 且只有政府机构及其授权的组织才有资格成为业务主管单位 这样就在一定程度上剥夺了社团的自主权和自治的可能性 另一方面 业务主管单位对非营利组织成立方面的巨大责任使它不愿意负责 从而使民间组织因为找不到负责单位而无法申请成立 这又提高了社团的进入门槛 24 2 相关法律法规不健全我国现行的民间组织法律法规 主要有1998年新修订颁布的 社会团体登记管理条例 同时颁布的 民办非企业单位登记管理暂行条例 1999年颁布的 公益事业捐赠法 和2004年颁布的 基金会管理条例 此外 民政部还有社会团体管理规章50余个 而地方民间组织管理法规的数量更多 这些法律法规共同构成了改革开放后民间组织发展的法律框架和法制环境 这一法律体系存在着许多不足 一方面 政府在针对民间组织的具体管理措施的立法上远远滞后于民间组织的发展 目前还没有一部统一的 完整的有关民间组织的法律 配套管理法规的制定也严重滞后 缺乏对各类民间组织的管理法规 另一方面 从已颁布的法律法规来看 过于原则 操作性不强 与其它法规衔接性差 对民间组织的布局规划 资格认证 监督管理等诸多问题缺少统一的协调 有的法律法规甚至相互抵触 25 四 非政府组织发展的社会环境不利非政府组织要想健康发展无疑需要有一个良好的社会环境 然而目前在我国 非政府组织发展的环境却不容乐观 大大制约了其发展 1 非政府组织的社会认同度不高对于官办性质浓厚的非政府组织 我国公众往往将其作为第二政府对待 而对于实力弱小的草根组织 公众往往对其能力持怀疑态度 从而忽视它们的存在或坚持对它们进行谨慎的评价 此外 在这个集权化明显的社会中 公众尚不能体会到非政府组织的存在和发展对他们的生活将产生何种影响 因此 非政府组织得不到公众深层次的认同的程度也就可想而知了 26 2 缺乏对非政府组织权威 常规性的监督机制由于政府与非政府组织的关系模糊 而且相关的法律 法规不健全 我国非政府组织在实际动作中不会受到强有力的监督 如此造成的后果就是给各种违章操作制造了很大的活动空间 增加了社会交易成本 2002年被 财经 杂志揭发的银广夏事件引暴了我国会计师行业的信誉危机就是此问题的一个典型案例 27 四 我国非政府组织走出困境的方法和途径 一 加强非政府组织的自身建设非政府组织的健康发展除了政府 社会力量的支持和良好的社会环境之外 最重要的是其自身一定要有足够的力量来开展工作 实现它的使命 为此我们就需要加强其自身的建设 使其足够的强大 而我认为做好非政府自身建设的工作应从以下几方面来开展 1 坚持民间力量自主结社非政府组织的发展壮大应该是政府扶助下的 以民间组织为主体的自我成长过程 它不是造就一个政府管理职能的代理者或 准政府组织 而是要使非政府组织保持自身的自治性与相对独立性 坚持民间化方向 做到负责人群众选举产生 活动由自己决定 事务由自己管理 2 加强人才培训现在 青海省高校已设立了社会工作系 专业化 职业化的社工队伍正日益成长 他们应成为非政府组织人才队伍的主力军 同时 政府应通过法律法规对志愿者行为进行鼓励 进一步加强志愿者队伍建设 政府还可以通过与高校合作开设培训班等形式 对非政府组织工作人员进行培训 使非政府组织成为学习型组织 在构建和谐社会中发挥更大作用 28 二 去营利化 保持非政府组织的本质特性鉴于非政府组织的营利化倾向问题严重的背离了其本质特性 以及其造成的恶劣的社会影响会影响其工作的顺利开展 我们一定要设法避免这一倾向 1 建立公益产权制度首先 要明确公益产权的概念 公益产权的基础是社会捐赠和以税收优惠等形式获得的公益资产 它面对的是多元主体 并承担社会公益责任 由于我国正式制度中尚未有公益产权概念 尽快确立这一概念并用于界定非政府组织的产权 显得十分必要和迫切 其次 要建立公益产权运作监督机制 可参照现代企业制度在非政府组织内部建立志愿性的董事会 完善内部治理结构 并加强政府对非政府组织的审计监督 最后 要建立公益产权破产转移机制和非政府组织退出机制 2 保证非政府组织成立的自愿性非政府组织的成立要严格按照法律规定来进行 坚决避免政府干涉 充分尊重民间组织成立的意愿 愿意登记为非政府组织的要严格按照法律规定的程序和方法来注册登记 而不可勉强任何组织违背自己的意愿来登记为非政府组织 进而从组织内部来保证组织动机的公益性和非营利性 29 三 完善法制 加强对非政府组织的管理鉴于我国政府在对非政府组织的管理中存在的法制不健全 管理体制不完善的问题 我们需要在以下几方面作出努力 1 完善非政府组织法律法规体系从国家层面来看 首先 要抓紧制定民间组织的基本法 从法律层面规范民间组织的性质 地位 职能 权利和义务 设立条件 审批程序等 对已颁布的登记的程序法 作进一步修改 同时抓紧制定规范其组织行为的实体法 其次 要制定和完善有关具体民间组织的单行法律 以便于对各类民间组织的管理和监督提供法律依据 再次 加强法规的协调和统一性 社团立法及行业组织立法并不是孤立的 行业组织的运行还需要得到其他相关法律制度的支持 需要立法上的协调和统一 在地方层面 有