如何提高我国安全生产监督管理过程中的控制效能

如何提高我国安全生产监督管理过如何提高我国安全生产监督管理过 程中的控制效能程中的控制效能 在产煤大国中 我国目前产煤百万吨死亡率为 4 这一数 值是俄罗斯的 12 倍 是南非的 30 倍 是美国的 100 倍 据权 威报道 近年我国平均每 7 4 天就会发生一起特大煤矿事故 仅 2004 年一年 就有七千多人在中国采矿业的瓦斯爆炸 井下 透水 冒顶和其它事故中丧生 占世界矿难死亡总数的百分之 八十 高频率的煤矿特大安全事故 尤其是特别重大事故已成了 我国经济社会发展的一个顽疾 根据国家煤矿安全监察局各事 故调查组对事故调查结果的反馈 事故的定性都属责任事故 事故的直接原因都是违法开采 违章作业 事故的间接原因都 是安全投入不足 安全意识不强 安全管理不力 但就煤矿事 故本身来谈造成事故的原因毕竟肤浅 因为就煤矿事故本身而 言 它所反映的不过是煤炭行业及社会经济结构中的一个层面 它的行为和命运受到许多宏观条件的约束 有其深层次的原因 因此 我们应该系统地深究这些深层次的原因 一 客观原因 一 近年来宏观经济发展对能源需求的高速增长 2001 年以来 我国经济高歌猛进 宏观经济一片繁荣景象 经济的高速增长对煤炭 石油 电力等能源的需求大幅增加 进入 2003 年 武汉 长沙 南京 宁波等全国大中城市开始出 现电荒 由于我国过分依赖煤炭的能源结构 煤炭消费占能源 总量的 74 以及现行的煤电价格连动体制 煤炭价格一扫 往年的低迷状态 价格迅速飙升 2003 年上半年 国有及国有 重点煤炭企业商品煤平均售价同比上涨 5 15 2004 年 1 至 6 月 这一涨幅达到 12 3 与煤价的大幅上涨相适应 2004 年前 3 季度 煤炭类上市公司税后利润同比增长率最高达 121 史无前例 据有关资料显示 2004 年年底与年初相比 每吨煤炭价格平均增长了 100 元 20022004 三年间 有些地区 如上海电煤的价格几乎翻了一番 而且随着我国宏观经济的进 一步发展 加之现阶段我国经济的发展仍未能摆脱粗放 外延 的模式 即经济发展对能源的过度依赖 使得市场对煤炭的需 求呈刚性增长 预计到 2010 年 我国市场对煤炭的需求量要翻 番 达到年产 30 亿吨左右才能保证经济的持续增长 而 2004 年我国的煤炭年产量才 19 56 亿吨 煤炭价格的高企有着坚挺 的需求基础 二 采煤的自然条件相当恶劣 我国的煤炭资源非常丰富 但是 95 以上都是井工矿 受 地质赋存 井工开采条件等因素的影响 我国煤矿瓦斯灾害比 较严重 46 的矿井为高瓦斯 高突矿井 大水量矿井也占了 很大比重 所以 采煤的自然条件相当恶劣 而恶劣的自然条 件又是导致事故高发的客观原因之一 事故类型主要是瓦斯突 出 瓦斯爆炸 透水 冒顶等 三 设备老化 安全设施设备投入严重不足 上个世纪末 我国经济转轨时期 煤炭行业的发展相对滞 后 煤矿企业的设施设备老化 安全设施不到位 很多通风设 备 运输设备都是 50 60 年代的 这些煤矿专用设备已经远远 落后于当前的安全生产形势 设备有问题 从本质上是不安全 的 也就构成了很大的安全事故隐患 据统计 如果要更新设 备来消除设备存在的安全隐患 需要 505 亿元的投入 四 行业技术标准落后当前安全生产形势 煤炭行业的 通用技术标准大多制定于上个世纪的 80 年代中期或 90 年代初 期 随着煤炭行业生产的进一步发展 行业技术标准已无法满 足当前煤炭行业科技水平的提高和当前煤矿安全生产的需要 亟待修订和完善 二 主观原因 一 企业利益驱动 在市场高位需求和价格大幅上涨的双重刺激下 多产 快 产几乎成了每一个煤矿行为的圭臬 国有煤矿 私营煤矿一哄 而上 在缺乏安全生产保障的前提下 超负荷 超能力生产 最终导致事故的连续发生 去年全国 27 个产煤省区中 有 20 个省区超产 其中 19 个省区超产在 10 以上 福建 陕西 北京超产均在 50 以上 约 1 3 的国有煤矿生产负荷过重 业内统计 去年的煤炭产量是 19 56 亿吨 但是有安全保障能 力的只有 12 亿吨 还有 7 亿吨的产量是在没有安全生产保障的 情况下生产的 而且还有相当一部分三无投资者为了从高利润 的煤炭行业中谋取不正当利益 在无基本的生产安全保障的前 提下 非法开采 冒险作业 又上演着一幕幕悲剧 企业的安全生产保障是通过有效的安全投入和安全文化的 建设来实现的 安全投入是对保障生产安全的设施设备这类硬 件和企业技术 管理人才这类软件进行有效投入 当前煤矿系 统的职工队伍虽然有了很大的发展 但 90 以上的煤矿缺少煤 矿安全科技管理人员 最近发生矿难的陕西铜川 已经 11 年没 有进大学生了 辽宁的阜新也有 6 年没有进大学生了 安全文 化就是我们平常所说的安全意识 安全意识是要通过安全教育 和培训来树立和落实的 煤矿安全生产教育培训环节相当薄弱 而且严格不起来 落实不下去 相当一部分的企业领导层对于 安全教育培训总是采取被动应付的态度 安全意识不强 甚至 极端不负责任 对井下工 农民工 也没有经过任何培训就下 井作业 从业人员由于缺乏必要的安全教育和培训 安全意识 淡薄 安全素质低下 违章作业现象相当严重 由此可见 当 前煤炭企业对于安全的有效投入和企业安全文化的建设有着这 样的心理趋向 安全投入和安全文化的建设会增加投资成本 会延长生产周期 进而影响企业当前的即得利润收益 因此 相当一部分企业的领导层总是抱着侥幸心理 降低安全投入 甚至不投入 造成企业在没有安全生产保障和安全文化严重匮 乏的条件下超负荷 超能力生产 煤炭资源的安全开采需要设 备 需要技术 需要管理 需要从业人员具备良好的安全素质 企业设施设备落后 又没有引进科技人员 还有大量的中青年 科技人员流失 加之从业人员安全素质低下 是不可能从根本 上保证生产安全 抑制事故发生的 小规模的乡镇煤矿 私营 煤矿 矿井安全投入和安全文化建设的严重匮乏现象尤为突出 煤矿安全生产由此可见一斑 二 背离科学发展观的地方利益驱动 八十年代初开始的分权化改革 大大提高了地方政府发展 地方经济的积极性 这主要是因为 分权化通过将一些经济管 理权力从中央政府转移到地方政府 使地方政府较多地承担管 理和发展地方经济的职能 可以限制中央政府对地方经济的过 分干预 同时 分权化将地方公共支出与地方的财政收入挂钩 地方政府只有增加财政收入才能扩大公共开支 这就给地方政 府造成了很强的财政激励来促使其尽力谋求地方经济的快速发 展 1994 年的分税制改革 一方面强化了财政分权 另一方面 又强化了对地方政府的财政约束 于是地方政府竭尽全力开拓 地方财源 各类地方企业无疑是政府格外关注的对象 在沿海 省份 吸引外资 大力发展民营经济 提高制造业水平 培育 第三产业成为政府的首选 而在产煤省区地方政府开拓财源面 临着政策 区位 市场环境 人才等众多条件的约束 煤矿就 顺理成章地成了地方财政的支柱 一时间 国有地方煤矿 乡 镇煤矿 私营矿井蓬勃发展 这些地方中小煤矿企业的发展在 带来了地方经济效益的同时 也带来了高频率的矿难事故 同时 随着发展是硬道理日益深入人心 加之全国上下对 快速发展的期盼与认同 结果使得地方政府相当一部分官员误 以为增长就是发展 发展是硬道理就演变成了增长第一 gdp 挂帅 很多地方甚至将 gdp 作为评判干部政绩的核心指标 于 是 gdp 指标成了不少地方官员的追求 成了他们发送政绩的信 号 在这种 gdp 观念左右的大环境下 煤炭企业的利润增进 使得地方政府的财政收入增加有了可靠的保证 使得地方 gdp 增长有了坚实的基础 政府对煤炭企业盈利和纳税的关注度提 高 不少盈利企业成了明星企业 利税大户 企业负责人因此 得了重奖甚至得到重大提拔 企业的生产积极性得到进一步激 发 增加产量 增加 gdp 逐步得到社会的认同 对于安全 对 于人的生命安全的保障则始终摆在经济效益的后面 发生特大 矿难的孙家湾煤矿贴在宣传栏里的 2004 年的 8 项奋斗目标中 生产第一位 安全第八位 这实在是一个很能说明问题的注解 而对于事故的处理 则就事论事 采取在保持地方稳定的前提 下低调处理的方式 形成一张强有力的地方保护网 有的地方 领导人居然认为这是在维护地方经济的投资和发展环境 还有 的地方领导人竟然不负责任地公然表态要奋斗 就会有牺牲 只要地方经济搞活了 遇难矿工得到适当的赔偿 不影响大局 一切以经济建设为中心嘛 更有甚者 在矿难发生后 协同矿 主谎报 瞒报矿难伤亡的实际情况 以确保其在职期间地方 gdp 政绩的延续性 2001 年 广西南丹 717 特大透水事故 81 名矿工遇难 原县委书记万瑞忠 已被执行死刑 与龙泉矿冶 总厂总经理黎东明竟然合谋压制地方舆论 谎报 瞒报事故达 十余天 这又是一个鲜明有力的注解 这些政绩官员不负责任 地姑息和纵容 只会导致煤矿安全生产步入恶性循环的轨道 造成事故发生后政府当孝子 企业出票子 老板进笼子的尴尬 局面 带来很大的社会负面影响 严重背离了党中央 国务院 提出的以人为本 建设和谐社会的政策决策 中央提出的构建社会主义和谐社会包括民主法制 公平正 义 诚信友爱 充满活力 安定有序 人与自然的和谐相处六 个科学内涵 我国是一个发展中国家 工矿业是经济社会发展 和社会进步的主导产业 只有在依法治国和全社会关注 参与 的前提之下 才能搞好安全生产 而只有实现了安全生产 职 工的安全健康才有保障 家庭才能平安幸福 人民才能安居乐 业 社会才能安定和谐 国民经济才能持续 快速 健康 协 调地发展 可见安全生产是构建和谐社会的重要环节 我国目前安全生产监管方针是国家监察 行业管理 企业负责 群 众监督 我国自 1982 年以来关于煤矿安全生产的法律法规共 12 部 部门规章 92 部 已经建立了包括行业专门法律 劳动 法 安全生产法 行政许可法等在内的一套比较完备的保障安 全生产的法律体系 专门成立了以国家安全生产监督管理总局 国家煤矿安全监察局 为核心的 履行对全国安全生产工作指导 协调 行政监管监察职责的安全生产监管监察体制 由此可见 国家对安全生产监督管理过程中的计划 组织和领导环节作出 了极大的努力 但是 这些努力在某种程度上并没有遏止煤矿 安全生产事故 尤其是特大和特别重大事故发生的严峻形势 笔者认为 关键是管理过程中的控制是否有效 安全生产监督 管理过程中控制效能不高 势必造成国家安全生产监管监察工 作陷于疲于应付各种事故 不断地 救火式地监管监察的被动 局面 这种工作方式不仅浪费了大量的管理资源 提高了管理 成本 而且效率低下 往往事倍功半 如何提高我国安全生产监督管理过程中的控制效能 管理 学专家对于控制是这样定义的 它是对各项活动的监视 从而 保证各项行动按计划进行并纠正各种显著偏差的过程 官僚控 制强调组织的权威性 依靠管理规章 制度 过程及政策执行 的强制性来强化控制职能 计划可以制定出来 组织结构可以 调整得使达到目标非常有效 组织成员的积极性可以通过有效 的领导调动起来 但这仍然不能保证所有的行动都按计划执行 不能保证管理者追求的目标一定能达到 因此 控制作为管理 环节中的最后一环 是非常重要的 笔者认为 要从根本上提 高我国安全生产监督管理过程中的控制效能 关键是要进一步 加强和完善安全监管控制系统的建设 一个有效的控制系统可 以保证各项行动完成的方向是朝着达到组织的目标进行着的 确定控制系统的有效性的准则就是看它在促进组织目标实现时 做得如何 控制系统越是完善 管理者实现组织的目标就越容 易达成 控制过程中最关键的又是在衡量实际绩效并将实际绩 效与标准进行比较以确定实际工作成绩与标准之间的偏差的大 小和方向后 采取管理行动来纠正偏差或不足 一 完善安全监管方针 国家的安全监管方针应该进一步 完善 实行国家调控 行业监察 地方管理 企业负责 群众监督 要在国家宏观调控 行业监察的基础上进一步强调地方监管的 重要性 地方政府既是地方煤矿企业发展的受益者 也是履行 地方安全生产监管职责的责任者 二 理顺安全管理体制 明确各级政府及其职能部门的管 理范围与权限 避免因决策行为与行政行为的随意性和越权性 导致的管理混乱 职责不明 简言之 就是明确安全管理主体 与客体 从管理体制上彻底杜绝上面管不到 下面管不了的管 理空洞 提高管理效能 三 健全监督机制 同体监督 加强政府内控机制的建设 制定有效的规章 制度和实施标准规范决策和行政监管 异体监督 在政务公开的基础上 逐步完善人大监督 司法监督 群众监督 舆论监督机制 充分发挥异体监督的作 用 弥补同体监督的不足与缺陷 四 强化责任追究机制 提升企业安全风险成本 严格市场准入 提升企业安全 生产保障基金和安全生产事故风险抵押金的标准 企业只有具 备雄厚的经济实力 才能保障安全投入的有效实施 同时要提 高安全生产事故伤亡赔偿和行政处罚的标准 对于发生安全事 故 尤其是重特大事故的企业一定要重赔 重罚 甚至不惜以 牺牲企业为代价 维护人的生命安全和社会的稳定和谐 层层落实行政问责制 行政问责制不是权宜之计 不是 某一时某一个运动的形式 更不是某一级的某一个领导的批示 应该受到法律的支持与维护 是国家法制体系的一个重要组成 部分 是规范安全生产监管监察行为的基本制度 是从根本上 提高