加快推进以改善民生为重点的社会建设努力实现公共服务.ppt

加快推进以改善民生为重点的社会建设努力实现公共服务均等化 主讲人 中共云南省委党校云南行政学院教授欧黎明副教授朱秦 导言 党的十七大报告指出 社会建设与人民幸福安康息息相关 必须在经济发展的基础上 更加注重社会建设 着力保障和改善民生 推进社会体制改革 扩大公共服务 完善社会管理 促进社会公平正义 努力使全体人民学有所教 劳有所得 病有所医 老有所养 住有所居 推动建设和谐社会 加快推进以改善民生为重点的社会事建设 努力实现公共服务均等化 着力解决关系民生的现实问题是实现科学发展 社会和谐的极其重大而紧迫的问题 一 基本公共服务均等化 加快推进以改善民生为重点的社会建设的关键 核心观点 建设服务型政府 必须全面履行政府职能 在抓好经济调节和市场监管的同时 更加注重社会管理和公共服务 社会建设必须有利于建立完善的公共服务体系 实现不同区域之间 城乡之间 居民个人之间享受的基本公共服务水平一致 人民群众的生存权 发展权等基本人权得到保障的目标 一 社会建设的核心是建立均等化的公共服务体系 要回答这个问题 首先必须回答政府和政府的职能是什么 政府是人们使用公共权力之手的延伸 政府手中掌握的是公共权力 充分发挥有效的利益表达和利益整合功能 努力促进和维护社会的公平正义 是义不容辞的责任 关于政府的职责职责 十七大报告提出 健全政府职责体系 建设服务型政府 完善公共服务体系 对于服务型政府来说 必须全面履行政府职能 在抓好经济调节和市场监管的同时 更加注重社会管理和公共服务 因此 实现公共服务的均等化是服务型政府的重要职责 同时也就成了政府社会建设的关键和核心内容 那么 基本公共服务的内容及其均等化又是什么含义呢 基本公共服务是以保障公民基本人权为主要目的 以均等化为主要特征 以公共资源为主要支撑的公共服务 基本公共服务体系应该包括的内容 底线生存服务 包括就业服务 社会障 社会福利和社会救助 主要目标是保障公民生存权 公众发展服务 包括义务教育 公卫生和基本医疗 公共文化体育 主要目标是保公民的发展权 基本环境服务 包括居住服务 公共交通 公共通信 公用设施和环境保护 主要目标是保障公民起码的日常生活和自由 公共安全服务 包括食品药品安全 消费安全 社会治安和国防安全等领域 主要目标是保障公民的生命财产安全 基本公共服务均等化的含义有三 第一 全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等 当然 这里讲的不是所有公共服务 而只能是指 基本公共服务 第二 全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等 这里的 大体相等 不是绝对平均主义 天下也不可能绝对平均 第三 社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中 尊重某些社会成员的自由选择权 二 中国现阶段推进基本公共均等化的客观必然性 可以从以下三个角度分析 一是理论的角度二是实践的角度三是国际的角度 从理论的角度来分析 实行基本公共服务均等化是从横向上体现 以人为本 和弥补市场公共产品 供给失灵 重要的制度安排 人的三层含义论 其一 从横向看 是指 全体人民 其二 从纵向看 这里的人不仅指当代人 而且包括下代人 是个 多代人 的概念 其三 从内核分析 这里的人不是单需之人 而是多需之人 包括物质生活需要 精神生活需要 生命健康和安全的需要 参与政治生活和社会生活的需要 既然以人为本的 人 有上述三层含义 特别是要 从横向上体现以人为本 就必须实行基本公共服务均等化 实行基本公共服务均等化也是 弥补 市场公共品 供给失灵 的重要的制度安排 发挥市场机制配置资源作用的过程中有两种情况 在提供私人产品和私人服务方面 市场机制确实有着相当重要的作用 其生命力可谓旺盛矣 但在提供公共品和公共服务方面也确有 捉襟见肘 之处 要正视市场机制在提供公共品供给方面的 失灵 或局限性 基于此 需要通过基本公共服务均等化的机制来弥补市场机制的不足 从社会实践的角度来分析 实行基本公共服务均等化是缓和当今社会矛盾的现实需要 中国财政性教育经费占GDP比例 2000年中国财政性教育经费占GDP比例为2 87 2001年3 19 2002年3 41 2003年3 28 2004年2 79 2005年2 82 2006年超过3 2007年3 22 2008年3 48 2010年 教育部官方网站公布了2010年年度工作要点 今年要促进全国财政性教育经费占GDP比例4 目标的实现 卫生费用 卫生总费用占GDP的比重不低于5 是世界卫生组织的基本要求 发达国家如英国为8 德国为11 美国则超过了15 1978年 我国卫生事业经费占GDP的比例仅为3 2007年 全国卫生总费用达10966亿元 占GDP比重为4 81 第一 城乡之间的矛盾城乡居民收入差距扩大 城乡差别 据统计局数据显示 2007年城镇居民人均可支配收入13786元 农村居民人均纯收入4140元 城镇居民与农村居民人均收入差额的绝对值为9646元 到了2008年 城乡居民人均收入差额的绝对值有所增长 08年城镇居民人均可支配收入15781元 农村居民人均纯收入4761元 城乡居民人均收入差额的绝对值为11020元 差额扩大了1374元 2009年城乡居民人均收入绝对差额的绝对值扩大到了12022元 呈逐年扩大趋势 城乡居民收入差距扩大 2004年不同收入国家城乡居民收入差距比较 2008年 3 33 1和9646元 一个是去年我国城乡居民人均纯收入之比 一个是两者之间的绝对差额 这是8月28日 农业部长孙政才在十一届全国人大常委会第四次会议上做关于促进农民稳定增收情况报告时公布的两个数字 而这两个数字属改革开放以来的 最大 城乡差距问题再一次撞痛了国人的心 东 中 西部城镇居民人均收入的差距变化 元 东 中 西部农村居民人均收入的差距变化 元 第三 社会领域的矛盾突出近些年突发的群体性事件整体呈现上升趋势上访 产业化 社会处于一个较大的风险期 矛盾问题多 我们可以通过J曲线理论进一步来理解 美国T Gurr教授在 人为什么要造反 WhyMenRebel 中提出一个关键的概念 相对剥夺 以解释政治生活中的集体暴乱 也就是人们是否投入叛乱取决于人们对心理期望值和实际实现能力之间差距的理解 即人们对想得到和能得到之间差距的认识 革命发生在相对剥夺感普遍而强烈的时期 这一理论模型被称作革命的J曲线理论 革命的J曲线理论图 J革命曲线理论的启示 对于统治者来说 最危险的时机是人们的期望值在不断上升 而政府满足需求的能力却在下降 相对剥夺理论最重要的贡献是 它指出人们如何感知和认识他们的状况和条件要比实际的状况和条件更加重要 而人们的感知和认识来自于1 人们和以前状况的比较 2 人们和其它集团成员的比较 最明显的是阶层分化以及由强烈的对比所造成的种种问题 从国际的角度来分析 基本公共服务均等化是当代世界文明国家社会政策的一个趋势 现在很多文明国家都把基本公共服务的供给作为治理国家的重要政策 北欧国家在实施公共服务方面有四大 基本面 即提供民生性 事业性 基础性和主体性服务 同时 政府在实施公共服务过程中也有四种重要机制 1 国家税收和财政支出的宏观调节机制 2 财产关系和经营方面的 公私伙伴关系 PPP 机制 3 社会 金三角 对话协商机制 4 政府自身的 廉政 机制 此外 当今世界一些国家比较稳定 甚至在国家神经中枢出现变化的情况下依然秩序稳定 与其基本公共服务的均等化密不可分 因此 我得出一个论点 基本公共服务均等化并非某一个国家所特有 而是文明国家的政策选择和制度安排 基本公共服务均等化 在中国现阶段 不是一项任意的 主观臆策 而是一个必然的发展趋势 使各个社会阶层 各尽所能 各得其所而又和谐相处 共享改革成果 二 目前我国社会建设中基本公共服务均等化面临的问题和矛盾透视 核心观点 当前我国社会建设中存在的突出问题是 基本公共服务体系覆盖范围不够广 层次性不足 导致基本公共服务的歧视性供给 引发诸多矛盾 基本公共服务的歧视性供给的主要成因 从公共服务提供方式来看 是政府和市场这两个公共产品提供者共同导致的 基本公共服务应该明确主要由政府使用公共财政来提供 目前除了国防和外交能够在国民之间均衡供给之外 其他应该由公共财政来满足的公共服务都没有做到公平享受 均等受益和均衡分配 而市场化也增加了中央政府调控的难度 我国基本公共服务的歧视性供给的主要成因 一 歧视农村地区居民 当前基本公共服务体系最突出的问题是广大农村地区的居民 特别是农民享受到的基本公共服务数量最少 层次最低 种类最不齐全 出现了明显的城乡公共品供给失衡 目前最紧迫的问题是义务教育和基本医疗领或的政府公共财政投入严重不足 成为社会稳定的重大威胁 基本公共服务歧视性供给在我国主要表现为四个方面 目前存在的非正常差别的城乡差别 农民 工人等社会群体为改革发展所承担的代价与得到的补偿不对称 城乡差别 据统计局数据显示 2007年城镇居民人均可支配收入13786元 农村居民人均纯收入4140元 城镇居民与农村居民人均收入差额的绝对值为9646元 到了2008年 城乡居民人均收入差额的绝对值有所增长 08年城镇居民人均可支配收入15781元 农村居民人均纯收入4761元 城乡居民人均收入差额的绝对值为11020元 差额扩大了1374元 2009年城乡居民人均收入绝对差额的绝对值扩大到了12022元 呈逐年扩大趋势 城乡发展的巨大差距 卫生费用 卫生总费用占GDP的比重不低于5 是世界卫生组织的基本要求 发达国家如英国为8 德国为11 美国则超过了15 1978年 我国卫生事业经费占GDP的比例仅为3 2007年 全国卫生总费用达10966亿元 占GDP比重为4 81 城市与乡村医院对比 中国财政性教育经费占GDP比例 2000年中国财政性教育经费占GDP比例为2 87 2001年3 19 2002年3 41 2003年3 28 2004年2 79 2005年2 82 2006年超过3 2007年3 22 2008年3 48 2010年 教育部官方网站公布了2010年年度工作要点 今年要促进全国财政性教育经费占GDP比例4 目标的实现 教育发展的严重失衡 能让我进去上课吗 二 歧视体制外就业群体 目前突出问题是体制内外收入差别过大 特别是资源性产业和垄断企业职工 部分机关单位工作人员 领导干部及其家亲属收入远远高于全社会职工平均收入 造成体制内和体制外收入差别和财产差别过大 并且基本公共服务享受程度不均等 城管与流动摊点的 战争 城管走后 哭泣的卖红薯老人 贫富差距和社会贫困问题 部分社会成员贫富差距趋于扩大 社会贫困凸现 基尼系数 按照联合国有关组织规定 若低于0 2表示收入绝对平均 0 2 0 3表示比较平均 0 3 0 4表示相对合理 0 4 0 5表示收入差距较大 0 5以上表示收入差距悬殊 经济学家们通常用基尼指数来表现一个国家和地区的财富分配状况 这个指数在零和一之间 数值越低 表明财富在社会成员之间的分配越均匀 反之亦然 通常把0 4作为收入分配差距的 警戒线 一般发达国家的基尼指数在0 24到0 36之间 美国偏高 为0 4 中国大陆和香港的基尼系数都接近0 5 此外洛伦茨曲线讲的是市场总发货值的百分比与市场中由小到大厂商的累积百分比之间的关系 洛伦茨曲线的弧度越小 基尼系数也越小 我国目前基尼系数状况 改革开放以来 我国在经济增长的同时 贫富差距逐步拉大 综合各类居民收入来看 基尼系数越过警戒线已是不争的事实 我国基尼系数已跨过0 4 达到了0 47 2004年国家统计局公布的数据 中国社会的贫富差距已经突破了合理的限度 总人口中20 的最低收入人口占收入的份额仅为4 7 而总人口中20 的最高收入人口占总收入的份额高达50 突出表现在收入份额差距和城乡居民收入差距进一步拉大 东中西部地区居民收入差距过大 高低收入群体差距悬殊等方面 将基尼系数0 4作为监控贫富差距的警戒线 应该说 是对许多国家实践经验的一种抽象与概括 具有一定的普遍意义 但是 各国 各地区的具体情况千差万别 居民的承受能力及社会价值观念都不尽相同 所以这种数量界限只能用作宏观调控的参照系 而不能成为禁锢和教条 目前 我国共计算三种基尼系数 即 农村居民基尼系数 城镇居民基尼系数和全国居民基尼系数 基尼系数0 4的国际警戒标准在我国基本适用 从我国的客观实际出发 在单独衡量农村居民内部或城镇居民内部的收入分配差距时 可以将各自的基尼系数警戒线定为0 4 而在衡量全国居民之间的收入分配差距时 可以将警戒线上限定为0 5 实际工作中按0 45操作 而今 改革30年以后 中国基尼系数已达到0 5 中国创造的这个记录 速度是飞快的 三 歧视低收入社会群体 以打工群体 下岗职工 失业人员 国企早退休或被拖欠退休金人员为代表的低收入社会群体由于收入低 在基本医疗 君住环境 食品安全和公共安全等方面享受水平归显低于社会其他群体 甚至其衣着服饰已经有了明显区别而备受歧视 中国是世界上地区差距最大的国家之一 我国基尼系数变化情况 我国五等分居民家庭收入占全部收入之比 个人收入差距扩大 经济增长与收入分配相对失衡1 城乡居民收入的增长率长期低于经济增长率 卖血成了一些农民的谋生之路 无家可归的一对老人 四 歧视不发达地区居民 中西部地区和沿海地区在经济发展水平和政府公共财政能力上的差别日益扩大 来自中央的转移支付未能有效缓解这种差距 导致各地政府提供基本公共服务的能力差异很大 基本公共服务供给水平上出现了针对不发达地区的歧视 地区差距 东 中 西部依次发展 投资倾斜 效益分享不对等引起的地区发展及贫富差距拉大 据统计 自上个世纪80年代以来 国家在基本建设投资及贷款投资总额中 60 以上是放在东部 西部地区不足20 从投资结构看 国家投资东部是西部的3 8倍 外资投资是18 9倍 从教育投资上看 东部一般占到全国投入的60 而西部仅为16 东 中 西部人均GDP和相对比例的变化 元 人 历年社会发展总支出占GDP的比重 经济增长与社会发展相对失衡 经济社会发展不协调问题突出 三 加快推进以改善民生为重点的社会建设 努力实现基本公共服务均等化 根据十七大精神 要加快推进以改善民生为重点的社会建设 努力实现基本公共服务均等化 我认为基本思路是两句话 横向上 范围要适中 纵向上 标准要适度 即要在教育 就业 收入分配 社会保障体系 基本医疗卫生制度 社会管理等方面优化公共资源配置 注重向农村 基层 欠发达地区倾斜 核心观点 所谓横向上 范围要适中 是指对 公共服务 范围的把握不要过宽或过窄 所谓纵向上 标准要适度 是指对 基本 二字标准对把握不要过高或过低 上面两条一个涉及宽度 一个涉及高度 两方面都应该适度 基于这样的分析 结合十七大精神 我认为在现阶段加快推进以改善民生为重点的社会建设 努力实现基本公共服务均等化 应该包括以下四个方面的内容 一 在提供就业和基本社会保障等 基本民生性服务 方面实现均等化 这里所说的就业不是就业全部 而是 就业服务 就业是民生之本 老百姓能不能享受公共服务首先看就业服务 实施扩大就业的发展战略 促进以创业带动就业 重点放在完善就业政策和政府服务之上 这里的关键 是强化政府促进就业的职能 找准政府公共服务的位置 保证就业服务的均等化 牢固树立就业是民生之本的观念 强化服务型政府促进就业的职能 把 促进就业 摆在基本公共服务的突出位置 加强政府引导 完善市场就业机制 扩大就业规模 改善就业结构 使实现充分就业成为国家宏观调控的首要目标 实现促进就业与促进经济增长的协调发展 健全公共就业服务体系 实施积极的就业政策 健全面向全体劳动者的职业教育培训制度 加强农村富余劳动力转移就业培训 建立统一规范的人力资源市场 形成城乡劳动者平等就业的制度 建立统一规范的人力资源市场 形成城乡劳动者平等就业的制度 完善支持自主创业 自谋职业政策 加强就业观念教育 使更多劳动者成为创业者 健全就业与再就业援助制度 将就业援助与解决就业困难人员的生产生活结合起来 着力帮助零就业家庭和就业困难人员就业 对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助 基本民生性服务 还有一个很重要的问题是基本社会保障 构建严密而可靠的社会保障安全网 有两个层面的 社保 即 小社保 和 大社保 小社保 指社会保险 包括养老保险 2005年底有1 75亿人 基本医疗保险 有1 38亿人 失业保险 有1 O6亿人 工伤保险 有8478万人 妇女生育保险 有5408万人 还有农村的社会保险 估计有5000余万人 这些数字按比例来说都不算高 下一步应在这方面继续推进 大社保 除上述 小社保 即社会保险外 还应扩展至三个方面 1 社会救助 要对城市低保户 农村五保户 特困户 灾民及城市生活无着落的流浪人员等救助 2 社会福利 八个字 扶老 助残 救孤 济贫 3 慈善事业 包括社会捐赠等 在 大社保 的几个方面里 符合条件的 在基本面上要实现均等化 现在难点在于城镇与农村的社保有落差 下一步一方面要推进城市社会保障事业的发展 现在最薄弱 最亟待解决的是已经进城的1 26亿农民工的社保问题 应该把它放在优先的位置 另一方面要着力推进农村社会保障事业 从资金的投放来说 增量的部分重点宜投到农村 因为这方面相当薄弱 总之 应尽快建立并完善与社会主义初级阶段经济发展水平相适应的社会保障制度 而且要逐步覆盖到城市和乡村 二 在义务教育 公共卫生和基本医疗 公共文化等 公共事业性服务 方面实现均等化 第一是义务教育 教育的基本公共服务均等化如何把握 从国情出发 可锁定在对义务教育的保障责任 即普及和巩固城乡义务教育 只要是适龄儿童 不管是在城乡还是在东西部 都应该有权利享受到九年义务教育 这里重点是农村九年义务教育 为此要做到 两免一补 对农村学生免收学杂费 对贫困家庭学生提供免费课本 寄宿生活费补助 政府要保证落实 如果做不到 就是政府的失职 均等化就会落空 至于九年义务教育以上的 均等化 我觉得目前从全国来说尚有一定困难 现阶段可实行 奖 助 贷 捐 四大举措 奖 奖学金 只发给那些学习成绩好的 而不是均等化 助 助学金 只考虑生活困难的学生 也不是均等化 贷 助学贷款 这是市场行为 但现在暴露的问题是贷款之后不归还 这是个令人非常棘手的问题 捐 社会捐资助学 如果将来有条件也可以实行 两免一补 但是今天我觉得很难做到 当前 人民群众对教育议论较多 一方面 政府应增加投入 务必使财政性教育经费占到国内生产总值的4 另一方面 应深化教育体制改革 切实提高教育质量 从体制和质量上为义务教育均等化提供保障 如果教育质量下降 误人子弟 再 均等化 也没有意义 第二是公共卫生和基本医疗 医疗这条线划在哪里 我认为可定在公共卫生和基本医疗 它具有公益性质 可列为均等化的范围 基本医疗保障即公共医疗卫生部分具有公益性质 应强化政府责任 建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度 至于 超值的医疗服务 目前很难做到均等化 要把盈利性与非盈利性分开 公益性这部分应均等化 现在的问题是这方面做的不够 因此提出要强化政府责任 但也不宜走到另一个极端去 该均的均 不该均的不均 新加坡在这方面的做法值得借鉴 随着群众生活水平的日益提高 群众对精神文化产品的需求日益提高 但文化也是一分为二的 要把文化事业和文化产业严格区分开来 第三是公共文化 繁荣发展农村文化 文化事业有公益性可以均等化 像公共图书馆 农村文化室 这些最基本的文化事业应该列人 公民有权到公共图书馆去借阅 政府应该提供这个服务 反之就是政府失责 而文化产业则是市场性的 很难均等化 不可能让所有的人均等化地享受维也纳爱乐乐团在北京的演出 但是 现在的问题是在公共文化的数量 质量等方面与人民群众的实际需求之问存在着较为严重的脱节 针对这一情况 应深化文化