2004年成人高考政治试题及答案下(专升本)

教教 学学 活活 动动 首首 页页 基基 本本 内内 容容 第八章第八章 财政联邦制财政联邦制 教学目的与要求 教学目的与要求 通过学习使学生了解中央与地方财力的划分 掌握中央 集权与地方分权的各自优点 熟练中央对地方的转移支付的不同类型的效 应 教学内容 教学内容 中央集权与地方分权 中央与地方财力的划分 中央对地方的 转移支付 教学重点 教学重点 中央集权与地方分权 教学难点 教学难点 中央对地方的转移支付 教学方法 教学方法 讲授法和演示法结合 教学手段 教学手段 多媒体 教学小结 教学小结 1 中央集权与地方分权 中央集权与地方分权 当国有资产以税 利及少量的收费形 式上缴国家财政时形成的财政收入 上缴方式有 经营性国有资产 向财政上缴税 利及少量的费 非经营性国有资产 通过收费上缴 资源性国有资产 向财政上缴国有资产使用费 2 中央对地方的转移支付中央对地方的转移支付 略 作业与思考 作业与思考 1 简析国有资产收益的内涵 2 论述我国国有资产管理体制的改革 课后记载 课后记载 引入课题 引入课题 在第八章 我们将讨论政府间的财政关系 包括纵向和横 向两个方面 即上下级政府之间的关系与各地方政府之间的关系 第八章第八章 财政联邦制财政联邦制 在绝大多数国家 公共部门的经济职能是由不同级次的政府共同承担的 因此 公共部门内部尤其是上下级政府之间如何划分财权和财力 就成为经济 学家热烈讨论的问题 一 中央集权与地方分权 一 实行财政联邦制的理由 财政联邦制 Fiscal Federal System 是指公共部门的经济职能不是由中央 政府或地方政府独自去履行 而是由它们在合理分工 鼎力合作的基础上共同 去完成 即各级政府在财权和财力上应拥有一定的独立性和自主性 但上级政 府应当对下级政府提供补助 现实生活中绝大多数国家都实行分级管理的模式 即除中央政府外 通常 还有多级地方政府 这是因为中央集权与地方分权各有其优点 1 中央集权的主要优点 1 有利于矫正外部效应 如果公共项目完全由地方政府决策 地方政府难 以矫正这种正的或负的外部效应 结果公共项目不是过少就是过多 2 有利于产生 规模效益 公共产品按其受益范围的大小 可分为全国性公共产品和地方性公共产品 前者是指受益对象覆盖到全国的居民 如国防和外交 后者是指受益对象仅局 限于某一区域的居民 如路灯和消防 全国性公共产品有中央政府提供 人均 成本大大降低 3 有利于实施宏观调控 如果中央政府没有足够的财力 就无法解决由于自然条件和历史条件造成 的地区发展差异 甚至无法保证贫穷地区居民应当享受的最低公共产品供给水 平 如中小学教育 洁净生活用水 传染病防治等 如果大部分财力由地方掌 握 中央政府很难运用财政政策工具来影响经济波动 地区之间为了税收收入 会本能地进行产业竞争 各种名目繁多的税收和补贴政策纷纷出台 2 地方分权的主要优点 1 有利于充分显示居民的偏好 美国经济学家斯蒂格勒 G Stigler 对于地方分权的合理性作了一个合理 性的解释 第一 与中央政府相比 地方政府比中央政府更了解管辖范围内居 民的需求偏好 第二 管辖范围内的居民有权对不同种类和数量的公共产品进 行投票表决 应该让居民通过对地方事物的参与把自己的偏好化为地方政府的 政策 2 有利于发挥地方政府的信息优势 美国经济学家特里西 R W Tresch 认为 现实经济生活中 存在信息不 完全和不确定的现象 与地方政府相比 中央政府对全体居民的公共产品消费 偏好了解得不够清楚 因而由中央政府提供公共产品就会有一定的偏差 不是 不足就是过量 相反 地方政府对辖区内居民的公共产品消费偏好比较了解 也即地方政府的偏好误识率比中央政府低 因而由地方政府提供公共产品更有 可能使社会福利达到最优化 3 有利于推动制度创新 集权体制下地方政府没有或者很少有自主决策权 只是中央政府行政命令 的执行者 分权体制可使地方政府有机会根据自己的特点进行制度创新 形成 地方政府相互竞争的局面 就居民而言 可因地方政府相互竞争而获得广泛的 选择 按照自己的偏好 以脚投票 可见 中央集权与地方分权各有利弊 只有实行适度的集权和分权 才能可见 中央集权与地方分权各有利弊 只有实行适度的集权和分权 才能 趋利避害 趋利避害 3 实行财政联邦制的理由 假设有甲 乙两国分别实现两种制度 即甲国崇尚中央集权 乙国崇尚地 方分权 从效率角度分析 中央集权与地方分权的各种组合 对社会福利发挥 最大的边界是 TT 中央集权 乙国 甲国 U1 U2 U3 T a b V1 V2 450 450 V3 假定在正常的经济状态下 两国的社会福利函数分别为甲国 的 V1 V2 V3 和乙国的 U1 U2 U3 由于 V1 V3 而 U1 U3 所以由最适解的切点 a 和 b 获知 极度的中央集权和极 度的地方分权 均不足以带来社 会福利的最大化 集权和分权都 必须兼顾 地方分权 T 0 T 地方分权 图 中央集权与地方分权 那么 怎样才能兼顾中央集权与地方分权的优点呢 有经济学家主张实行 财政联邦制 它的优点在于把因国家之大而产生的好处与因国家之小而产生的 好处结合起来 当今世界有许多国家实行财政联邦制 就是因为它能确保中央 政府和地方政府决策权的分离 而这是极度的中央集权体制或极度的地方分权 体制所不具有的 财政联邦制的具体形式是分税制 所谓分税制 Tax Share System 是指各 级政府之间明确划分支出责任的基础上 按照事权与财权相对称的原则 结合 税种的特点 划分税收收入及相应的管理权限 再辅之以转移支付手段的比较 规范的分级财政制度 分税制的具体形式有 一类是偏重于分权的分税制 以法律形式明确划分中央与地方的支出责任 将全部税种划分为中央税和地方税 各级政府具有相对独立的税收体系 中央 和地方各自享有独立的税收立法权 调整权 减免权等 设立中央和地方两套 税收管理机构 明确各自的征收管理权限 地方财政的最终平衡通过中央转移 支付实现 联邦制国家大多实行此类分税制 另一类是偏重于集权的分税制 以法律形式明确划分中央与地方的支出责 任 在税种划分上 除中央税和地方税之外 还设立共享税 中央制订统一的 税收法律法规 地方政府主要是执行统一的税收法律法规 但可以以为依据制 定具体实施办法 中央政府掌握较多的公共收入 绝大多数的地方财政要依赖 于中央转移支付实现平衡 单一制国家大多实行此类分税制 二 俱乐部理论和蒂博特模型 1 俱乐部理论 既然公共经济职能要由中央政府和地方政府共同去履行 那 么多大的地方辖区规模才是最佳的呢 探讨这一问题的代表性观点是美国经济 学家布坎南提出的俱乐部理论 俱乐部是人们为分享某种利益自愿联合起来的一种组织 布坎南的俱乐部理论 Theory of Clubs 就是把辖区比作俱乐部 研究在 面临外在因素的条件下如何确定其最优成员数量的一种理论 核心内容 1 随着某俱乐部接受新成员 现有俱乐部成员原来所承担的 成本就由更多的成员来分摊 2 新成员的加入会使俱乐部发生拥挤 从而使设施更加紧张 结论 一个俱乐部的最佳规模应界定在这样一个均衡点上 新成员加入所 产生的边际成本 拥挤成本 由于新成员分摊成本所带来的边际节省 论证 美国经济学家麦圭尔 M Mcguire 认为要确定俱乐部的最佳规模 应使人均分摊的公共产品成本 新加入成员所引起的边际成本 即公共产品平均 成本的最低点 只要遵循自治原则 人们总会自觉调整公共产品数量与成员数 量 公共产品 N 数量 M QH E QR QK 0 NK NR NH 成员数量 图 俱乐部最优规模 图中当最优成员数量为 NK时 最优公共产品数量为 QK 但当最优公共产品数 量为 QR时 最优成员数量为 NR 当最优成员数量为 NH时 最优公共产品数 量为 QH 最终俱乐部的最佳规模会落在 N 曲线与 M 曲线的交点 E 上 2 蒂博特模型 地方政府怎样有效地供给地方公共产品呢 美国经济学家蒂博 特 C M Tiebout 提出了著名的 以足投票 理论 又称蒂博特模型 观点 人们为使自己的效用最大化 总想在全国范围内寻找地方政府所提供的 公共产品与所征收的税收之间的最佳组合 当他们在某地发现这种组合符合自 己的效用最大化目标时 他们便会聚集在这一辖区内进行生活和工作 并接受 和维护该辖区地方政府的管理 这一过程就是所谓的 以足投票 当人们从公共产品供给成本较高的辖区纷纷流向公共产品供给成本较低的 辖区时 辖区之间公共产品的供给成本差距会逐渐缩小 长此以往 就可能实 现社会福利的最大化 启示 在竞争性辖区之间 人们居所的流动性可以促进地方公共产品供给效率 的提高 纵 横轴分别表示公共产品数量和成员数 量 N 曲线表示 随着公共产品数量的增加 最优成员数量增加 M 曲线表示 随着最优成员数量的增加 公共产品数量增加 最优成员数量与最优公共产品数量共同决 定俱乐部的最优规模 二 中央与地方财力的划分 一 中央与地方财力的划分的理论依据 财政对整个经济有三种职能 即资源配置 收入分配和经济稳定职能 这三 大经济职能有一定的层次性 中央与地方在履行职能时应有所分工 1 资源配置职能的分工 参与资源配置的任务应以地方为主 中央为辅 2 收入分配职能的分工 协调收入分配的任务应以中央为主 地方为辅 3 经济稳定职能的分工 促进经济稳定的任务应以中央为主 地方为辅 二 中央与地方财力的具体划分 1 个人所得税 Individal Income Tax 应作为中央税 地方政府可用税收附 加的形式课征一部分 原因在于 个人所得税具有收入再分配性质 是宏观经济调控的重要工具 个人所得税若划归为地方税的后果 1 个人所得税一般实行累进税率 若划归为地方税 那么有差别的地方累进 税率会同时引起低收入家庭和高收入家庭在辖区之间的流动 形成居住地选择 上的扭曲 2 个人所得税的税基分布不平衡 若由地方征收 会加大地方政府之间的财 政差异 2 公司所得税 Corporation Income Tax 也应作为中央税 地方政府可用税 收附加的形式课征一部分 原因在于 公司所得税的税基具有流动性 由中央政府征收更具有效率性 若由地方政府征收的后果 1 公司有可能通过转让定价 Transfer Pricing 将收入转移到税率较低的辖 区 以此避税 2 会引起辖区之间的税收竞争 为了吸引更多的企业进入本辖区 地方政府 会采取种种税收优惠手段 结果会在全国范围内形成一个较低的税率水平 3 公司所得税的税基分布不平衡 工业化程度高的地区税基大 当公司进行 跨辖区经营时 公司所得税就需要在辖区之间进行协调 这种协调困难较多 3 增值税 Value Added Tax 应作为中央税 单一环节的销售税各级政府都适合征收 增值税是多环节征收的 各地区 税率或税基不同 那么征管将更加困难 因此应该由中央政府来征收 4 关税 Customs Tax 应作为中央税 关税包括进口关税和出口关税 对国家的进出口具有较强的调控能力 是 保护国家主权利益的主要政策工具 应作为中央税 5 自然资源税 Natual Resource Tax 有必要将之作为中央税 自然资源具有不可流动性 本应由地方政府征收 但是 自然资源在各辖 区之间的分布往往很不均匀 且来自自然资源的收入具有不稳定性和非持续性 若划为地方税 会使地方政府之间的财力差距长期存在 也会引起资源贫瘠辖 区的居民向资源富饶辖区迁移的现象 6 消费税 Excise Tax 产地型消费税 Origin Type Excise Tax 对某一辖区生产者征收的消 费税 因通过价格转嫁 所以宜作为中央税 终点型消费税 Destination Type Excise Tax 对商品的消费者征收的 消费税 不会发生税收转嫁 可作为地方税 7 环境污染税 Tax 根据负外部效应的范围决定税种的归属 一般说来 环境污染具有明显的区域性 因而由地方政府征管更能提高效率 但如果环境污染跨越一个辖区 就必须归中央政府征管 这样方可取得矫正负 外部效应的效果 8 财产税 Environmental Pollution Tax 对房产 地产等不动产征收的财产税 由于税基缺乏流动性 且税源分散 因 为归地方政府征管效率更高 可以成为地方政府的主要税种 对动产征收的财产税 因税基的流动性 比较适宜于由中央政府征管 9 使用费 User Charge 使用费是对地方性准公共产品的一种补偿 具有收益税性质 不会引起资 源配置的扭曲 且税源分散 故由地方政府征收效率更高 三 中央对地方的转移支付 消费税 财产税 一 转移支付的功能 1 保障地方政府提供最基本的公共产品 在生产要素可以流动的前提下 经济发达的地方政府往往不愿意充分提供 公共产品 因为那样做会吸引经济不发达辖区的居民迁入本辖区 长此以往 全国范围内公共产品的供给会呈短缺状态 所以 从效率和公平的角度看 中 央都应对地方政府尤其是经济不发达辖区的地方政府提供补助金 2 调节辖区之间的财政净收益 财政净收益 Net Fiscal Benefit 是指居民从公共支出中获得的收益与他们 通过纳税而承担的成本之间的差额 有些辖区的居民获益不少 但税负较轻 其财政净收益为正值 而些辖区的居民缴纳了很多的税收 却获得很差的公共 服务 其财政净收益为负值 辖区之间财政净收益差别的存在 会导致资源配置的低效率 为此中央政 府应通过转移支付 缩小辖区之间财政净收益的差别 体现出资源配置的 区 位中性 原则 辖区之间财政净收益差别的存在 会导致收入分配的不公平 为此中央政府应通过转移支付 缩小辖区之间财政净收益的差别 从而符合财 政均等化原则 3 矫正地方政府活动在辖区之间的外部效应 二 转移支付的类型 按地方政府使用补助款的权限大小分 中央政府对地方政府的转移支付会产生收入效应和替代效应 转移支付的 收入效应是指地方政府接受中央政府的补助款之后 可支配收入增加 从而放 松课税的努力 结果私人部门的支出增加 转移支付的替代效应是指地方政府 接受中央政府的补助款之后 提供公共产品的实际成本下降 从而倾向于进一 步扩大公共支出规模 转移 支付 无条件 转移支付 有条件 转移支付 有条件非配套转移支付 有条件非配套转移支付 有条件不封顶配套转移支付 有条件封顶配套转移支付 转移支付类型不同 所产生的收入效应和替代效也不同 如一般性转移支 付具有较强的收入效应 有条件配套转移支付具有较强的替代效应 1 无条件转移支付 Unconditional Grant 是指中央政府对补助款的用途不作限定 由地方政府自主决定和支配 又称一 般性转移支付 General Grant 无条件转移支付只产生极强的收入效应 假定地方政府提供两种公共产品 A 和 B 在转移支付之前 地方政府的预 算约束线是 CD 社会对两种公共产品的无差异曲线是 I 它与 CD 线相切于 E 地方政府分别提供 GA和 GB的公共产品 A C C E E I GA I 0 GB G B D D B 图 无条件转移支付 2 有条件非配套转移支付 Conditional Non Matching Grant 是指中央向地方补助时只限定补助款的用途 但不要求地方安排一定数额或比 例的配套财力 现在中央实行转移支付时 指定补助款只能提供公共产品 B 不能用于提 供 A 补助的数额不变 A C R G E GA E I I 0 GB G B D F B 图 有条件非配套转移支付 3 有条件不封顶配套转移支付 Conditional Open Ended Matching Grant 是指中央向地方补助时 限定补助款的用途 也要求地方安排一定的配套财力 但不规定补助款的最高限额 G A 现在中央政府对该地方政府实行无条件转移支 付 地方政府的预算约束线变为 C D 它与 CD 之 间的距离就是中央补助的数额 新的预算约束线 C D 与另一条无差异曲线 I 相切于 E 这时地方政府 分别提供 GA 和 GB 的公共产品 从图中可以看出 中央政府对该地方政府实行 无条件转移支付之后 两种公共产品的供给数量都 增加了 这样 地方政府的预算约束线就变为 CRF 提供 A 的最大数量不变 但提供 B 的能力大 大增强 新的预算约束线与另一条无差异曲线 I 相切于 E 之后 两种公共产品的供给量都增 加了 说明有条件非配套转移支付也会产生收 入效应 只是两种公共产品的供给增量有差异 如果居民对 A 的需求较大 对 B 的需求不大 则这种转移支付就会造成效率损失 假定地方政府仍提供两种公共产品 A 和 B 中央实行转移支付时指定补助 款只能提供公共产品 B 不能用于提供 A 并且要求地方政府以 1 1 的比例拿 出配套财力 在转移支付之前 地方政府的预算约束线是 CD 社