第四讲政策分析模型与范式思考公共政策的途径ppt课件.ppt

第4讲政策分析模型与范式 思考公共政策的途径 1 政策决策模型理性决策模型渐进决策模型垃圾桶决策模型2 政策过程的范式制度分析范式系统分析范式博弈分析范式 3 政策参与的理论公共选择理论精英理论团体理论 1政策决策模型 关于决策的三种主要立场 理性的政策决定 Rational 在客观把握有关政策问题现象并在可能的信息基础上 根据个人和组织的目标最大限度地实现其效果的选择行为 满意的政策决定 reasonable 在有限理性的基础上 由于认识的局限性和交易费用的限制 人们根本不能追求完全合理的政策 只能在可以满足的状态下作出决策 随机的政策决定 random 决策并不是根据合理性思考或一定的规则做出来的 而是随即形成的一些结果 1 1理性决策 政策即社会效益的最大化 理性决策的含义基本内容基本条件障碍 1 理性决策的含义 经济人假设 理性的政策是能达到最大社会效益 社会利益最大化 的政策基本出发点 人们在决策是遵循效益最大化原则 抉择最优方案 谋求最大效益 作为决策的主体 始终坚持理性化活动 不存在任何非理性成分政府选择的政策 应该能产出社会利益高于成本的最大值 而且政府应避免成本高于效益的政策 2 理性决策模式的基本内容 问题单一 面临的是一个既定的问题 该问题同其他问题的区别非常明显 或者至少同其他问题相比 它是最重要的目标明确 决策者选择决定的各种目的 价值或目标是明确的 或是希望利益最大 或是希望损失最小 而且可以依据不同目标的重要性进行排序方案择优 有可供选择的两个以上的方案 将每个方案的受益值 程度 或损失值 程度 计 估 算出来 经过比较后 按照决策者的价值偏好 选出其中最佳者 3 实行必须具备的条件 在决策过程中必须获得全部有效的信息寻找出与实现目标相关的所有决策方案能够准确地预测出每一个方案在不同的客观条件下所能产生的结果非常清楚那些直接或间接参与公共政策制定的人们的社会价值偏向及其所占的相对比重可以选择出最优化的决策方案 4 理性决策的障碍 价值层面 人是感情动物 存在众多的主观且非理性的偏好 没有相互认同的社会利益 而只有特殊团体或个人的利益 许多利益是彼此冲突的 许多冲突的利益与成本无法比较或进行权重 比如个人尊严与赋税增加之间 政策制定者并无动机在社会目标的基础上进行决策 反而企图实现个人利益最大化 权力 地位 绩效 金钱等 理性决策的障碍 理性层面 获取充分的信息是需要成本的 如时间耗费等 要全面了解所有的政策方案 是不可能的人的预测 计算能力不足 无法完全了解政策方案的成本与效益各种政策方案结果的不确定性 促使政策制定者可能萧规曹随 以降低风险性大型官僚体系中 政策制定必须专业化分工 这造成决策的协调困难 1 2摸着石头过河 渐进主义的解释 行政人假设 人的价值取向和目标时往往是多元的 受到多方面因素的制约 常常处于变动其表现出冲突的特征 有限理性 人的认识和能力水平是有限的 介于理性与非理性之间 满意决策 决策行为受到心理因素的制约 不可能也不奢求发现最佳方案 只是找到满意方案就知足 满意即可 1 渐进决策的内涵 由于多元主体的参与制衡 政府的公共政策实际上只是过去政府活动的持续 只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的 边际性的调整和修订 政策成功与否则取决于是否能够在渐进演变的过程中逐步统一既定政策的认识 关于政策的社会趋同程度是成败的关键 2 渐进决策的特点 渐进政治 对政策问题 各政治领袖与政党的看法大致上达成共识 所能调节或改变者 只是在小的枝节问题上有限目标 尽管政策制定也会经常出现许多变量 但渐进分析只注重几个重要变量 方案的考虑也只限于少数几个期望水平 随环境和个人体现而变化 受方案呈现的顺序影响搜索方法 试探 随机 折衷 渐进分析着重己有的政策为前提 这样的政策更可能被社会上一般人所接受 并且与实现差距不大 不至于冒险渐进决策需要遵循三个基本原则按部就班原则积小变大原则稳中求变原则 3 渐进分析的合理性 符合人的理性特点人的智慧与能力是有限的 作为现实主义者 人们不会经常追求唯一的最佳途径 一旦发现有可行的途径 就会停止追求 决策者只有在那些自己熟悉的方案中 不能再满足需求时 才会冒险寻求较根本性的政策改革符合社会现实社会由各种不同的阶层 不同的团体组成 各有其既定目标 在现阶段多元的社会环境下 为维持社会稳定 政府希望保持现行的计划 不太愿意从事全面性的政策改革 为保证现行计划的连续性 决策过程只能是渐进的 决策所选择方案与现实状况相差不大 可以预测在一时无法搞清人们的各种需求时 渐进方案会以不断尝试的方式 找出一种满意结果易于协调各种相互冲突的目标 不会因远离原有目标 搞乱了原目标间的秩序渐进方式比较稳妥 容易控制 能及时纠正错误 不会造成大起大落的状况 1 3垃圾桶决策模型 GarbageCanModel垃圾桶模式最先是由MichaelCohen JamesMarch JohanOlson等人於1972年提出用来解释组织中决策制定过程的理论模型 实质是一种非理性的决策模型 1 关于组织决策状态的认识 传统的组织理论通常假设 组织具有层级结构 上级可以控制下级 政策制定者可以控制政策执行者 组织中的决策问题可以通过手段与目标的关系加以排列 分析问题才能找到答案 行动必然期望产生后果 现实中的组织 组织化无政府状态 Organizedanarchy 组织化无政府状态 主要特征是 第一 不确定的偏好 problematicpreferences 决策参与者对问题和目标没有明确的优先考虑 对问题与目标的偏好根本无法明确界定 参与者的偏好经常不一致的现象 如果统一偏好 彼此之间就会出现冲突或矛盾 第二 不清楚的技术 uncleartechnology 组织成员对于该组织过程并没有很好的理解 对工作的意义 彼此之间的配合等也无法全面认识 由于管辖权限界定部不清晰 部门之间经常出现激烈的矛盾 第三 不固定的参与 fluidparticipation 决策者不停地进出决策过程 而且经常从一个决策转到另一个决策 决策过程参与的流动性强 不同的人在不同的时间对不同的问题都有不同程度的参与 即使是同一问题 他们的参与也会因时间 经历的不同而不同 组织无政府状态是这样一种集合 有充分的选择 却没有需要解决的问题 有需要表达的感情和争端 却没有合适的决策环境 有解决问题的方法 却没有相应的问题 有决策者 却没有需要他们做的工作 2 垃圾桶模型决策过程 垃圾桶的内容取决于许多过程和因素 参与的人 向垃圾箱投入垃圾的人 是变动不居的 每人参与的时间也是变动不居的 如果当时垃圾箱附近有着不同的活动 那么这些活动也会对垃圾箱的内容有着重要的影响 时间性也在这里起到了重要作用 如果在不同的时间取走垃圾箱 它的内容也每每不同 垃圾箱决策理论 来形容组织决策过程 决策的投入常常是由许多的人员 过程来实现的 这些人员 过程常常是相互独立的 为不同的机制所推动 制约 决策的结果与决策的时间性又很大关系 正如一个垃圾箱的内容与人们在什么时间去走这支垃圾箱有密切关系 决策过程由四条相互独立的线索组成 问题流程 不同的问题在决策中出现 逗留 消失的流动过程 答案流程 不同的方案在决策中出现 逗留 消失的流动过程 参与流程 不同的人员参与决策过程的方式和阶段 决策机会 各种决策机会在决策过程中的分布情况 当这四条线索联系起来时 常常会产生一项重要的决策 当一次选择机会在组织中飘过时 各种选参与者都会参与 各种问题都被引入选择之中 各种解决办法都可以被考虑 因而 一个选择机会就是各种问题和解决办法在其产生时都被填入其中的一个垃圾桶 选择结果就是垃圾 问题 解决办法 参与者和参与者的资源 在垃圾桶中的混合程度和垃圾处理方式的函数 决策就是把四者的资源混合以及如何混合的过程 决策就成为垃圾桶中的一种混合 垃圾桶究竟会产生什么样的后果 完全要看问题是否正好碰上解决方案 解决方案是否符合参与者的自我利益 决策者是否有机会正好同时发现解决问题的方案 3 垃圾箱 决策的特点 主要有三种结果 问题得到解决 这是指恰当的问题 适逢合适的参与者 在恰当的决策机会中 找到了恰当的决策结果 忽略问题的决策 当问题还不是很明朗的情形下 解决方案已经做出 这与原来的问题没有多大的关系 既发现问题之前已经做出了决定 与问题无关的决策 有时问题和解决方案互动 但无法决策 后来问题转移到其他的方案之后 原来的方案得到采纳 属于问题已经离开了舞台之后的决策 第一种是理想的结果 但不常见 反而是后两种常见 垃圾桶决策连渐进决策中的有限理性也不承认 决策是一个高度模糊和不可预测的过程 决策机会就像一个垃圾桶 各种问题和解决办法都可以由参与者塞入其间 可变性和不可捉摸性很大 政策抉择是个不可捉摸的事情 全看随机的情况 偶然的境遇 4 如何给垃圾箱 盖上盖子 强调了决策过程中通常被忽略的因素和机制 决策结果与决策负荷有密切关系 时间压力是影响决策结果的重要因素 决策结构十分重要 治理垃圾箱的建议 成功地调动注意力可以有意识地把多种独立的过程调动在一起 达到预期目标 合理组织设计以建立合理的组织结构 在决策过程中插入期限是诱发决策结果的重要手段 不同的期限常常导致不同的结果 2 关于政策过程的理论 系统理论制度理论博弈理论 2 1系统理论 政策是政治系统的输出 代表人物 托马斯 戴伊政治学角度的政策分析应回答三个问题 政府做了什么或没做什么 政府为什么要这样做 政府行为产生了什么样的结果 核心问题是分析社会环境 政治系统特征和公共政策内容之间的相关性 1 内容 公共政策是政治系统对其环境的要求与支持的反应 公共政策直接影响政治系统的环境 环境又会对政治系统提出新的要求与支持 政治系统又做出新的反应 形成了输入 决策 输出 反馈 输入这样一个循环 在这种循环往复中 公共政策便源源不断地产生 输入 系统外部以一切可能的方式改变 修改或影响系统的所有事件 要求 为了得到一定的利益或而以政治系统为诉求对象的政策主张 支持 个人和团体对政治系统做出的权威性分配的服从 输出 政治系统制定公共政策 关于价值的权威性分配 并以此影响环境 改变环境因素提出的要求 增强或降低环境因素的支持 政策制定系统与环境的作用 是个互为影响的动态过程 在反复循环中产生公共政策对系统来说 保存自己的机制是 产出要符合环境要求与民众利益 系统本身要不断完善具有合法性支持的强制力 对冲突性的投入要有协调措施对反馈来说 有效的机制是 实施公共政策后需要进行评价 并将评价结果叠加到输人中 达到影响输出之目的 即修改和补充原有的公共政策 2 系统分析的效果 利用系统决策模型 若能对下列问题做出圆满解答 会对政策分析提供有意义的成果环境的投入 如何影响政治系统的特征 政治系统的特征 如何影响公共政策的内容 环境的投入 如何影响公共政策的内容 公共政策如何作用于环境并反过来对政治系统发生作用 该模型没有很好地说明一项决策中的决定是如何做出的 但它能很好说明政治现象的复杂性和动态性无论在何种环境里 它都可以解释复杂的社会现象 因而它有广泛的应用性在稳定的环境里 需求和支持变化不大 政治系统只需渐进地修改公共政策的内容在快速变迁的环境里 需求和支持变化很大 为适应变化获得自身生存的需要 政治系统必须实行彻底改革 使系统的产出 即公共政策符合新的需求和支持 强调政策过程各个环节的相互作用 强调环境对政策制定的重要影响强调政策制定是一个完整的动态过程视政治系统为 黑箱 缺少针对性分析 3 特点 1 2制度理论 政策即组织的产物 传统政治学的视角政治活动围绕特定的政府制度展开 关注其结构 职能 权力 责任政府制度是公共政策的母体 公共政策是政府制度的产物 1 公共政策是一个政治过程 政治活动一般围绕在特定的政府机构之内 立法机关 行政机构 法院 官僚 地方政府等公共政策是由这些机构通过权威方式来加以制定 执行与贯彻的某项公共政策只有被政府机构采用 执行和贯彻 才称得上是公共政策 2 政府机构赋予的三个特性 政策被赋予合法性政策一般被视为具有政府的权威 能够引导公民的行为 促进公民对政治体系的忠诚感政府政策具有普遍性只有政府政策才能适用于社会上所有的人 其他团体的政策只有在该团体内部实施政府政策享有社会上的强制力只有政府可以合法地惩罚反政策的人只有政府垄断着合法的强制暴力 3 政府制度结构影响公共政策 政府制度是个人和团体行为的结构性固化模式 固定结构 工作制度 工作程序各单位约定俗成的潜规则政府机制 制度特征影响政策政府体系内部的权力分配模式三权分立制度 恣意权力的大小政府制度的性质 民主 法治还是无限政府 政策偏好由谁的偏好决定 法律维护谁的利益 1 3博弈论 政策是竞争环境中的理性选择 研究在特定情况下如何进行理性决策 两个或两个以上的决策者 彼此之间存在相反的利害关系 其中每个人的决策都会对他人的决定产生影响 最终的结果依赖于所有参与者的选择 博弈并不描述人们如何进行决策 而是解释理性的人在竞争状态下怎样去考虑决策 以序数报酬给可能结果赋值 对于2 2博弈 可能结果共有四种 博弈方从最好到最坏排列可能结果 分别赋值4 3 2 1 在这个假定下 报酬之间的顺序关系相同的博弈对局可以看作决策分析上等价的博弈 争路博弈对局 性别博弈对局 胆小鬼对局 囚徒困境 3 关于政策主体的理论 公共选择理论精英决策理论利益集团理论 3 1公共选择 政策是自立个人的集体选择 公共选择理论 经济学的方法分析政治问题经济人假设 理性 自利 个人效益最大化政治行为人包括 选民 纳税人 候选人 立法者 官僚集团 利益团体 政党特点 理性 自利 追求政治利益最大化 1 候选人的利益 政党及其候选人对原则性的政策争论没有实质性区别 只关心在竞选中获胜政治立场的表述是政治表演 不是为了形成政策 目的在于吸引选民没有自己的立场 迎合多数选民的要求政策建议倾向于吸引中间投票者 没有明显的政策替代方案 2 政治家和政治官僚的利益 不同于选民利益所在 赢得选举胜利 获得尽可能多的竞选资金 扩大机关预算 获取更多的职权和社会声望 扩大政府部门的权力不能完全遵从国家宪法的制约 即使真心为民也面临众多的障碍 难以捉摸的纳税人偏好 政府失灵现象 扩大政府支出的重要性 低估其成本制造财政假象 隐瞒税收过度供给公共物品和服务对公民征收过多税赋 3 利益集团的利益 寻求政府提供有利于社会某些集团的物品或服务 利益集中于少数人而成本被分散于多数人 对政府施加压力 寻求特定利益 补贴 特权和保障鼓励政府扩大干预范围 从而形成过度的控制 计划与活动 社会中充满了为组织化利益团体而设立的补助 津贴 保护和特权 而不鼓励市场危言耸听 制造新的需求 提出新的警示总之 无时不在设法追逐自我利益 3 2精英理论 政策即精英的偏好 基本观点基本内容意义与评价 1 基本观点 是将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论 又叫杰出人物模型托马斯 戴伊 T R Dye 和哈蒙 齐格勒 HarmonZeigler 于1975年在 民主政治的讽刺 中提出来的其基本点 不是人民大众通过他们的需求与行动决定公共政策 而是占统治地位的精英们决定了公共政策 然后由政府官员和机构加以实施 2 基本内容 社会分化成掌权的少数人和无权的多数人 只有少部分人才有权为社会分配价值 而群众则不能决定公共政策少数的统治者与精英人物不是被统治的群众代表 他们主要来自社会中社会经济地位较高的那个阶层非精英人物向精英人物的转化必然是一个缓慢而又持续的过程 从而才能保持社会的稳定并避免发生革命 在非杰出人物中 只有那些接受了杰出人物的一致意见者 才被允许进入统治集团 在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面 精英人物的看法是一致的公共政策所反映的不是大众的要求 而是反映了精英人物的主要价值观 公共政策的变化将是渐进性的 而非革命性的活跃的精英人物很少受群众的直接影响 相反 精英影响群众远远超过群众对他的影响 3 意义与评价 把政策看成是精英人物行为的产物 只反映他们的价值观 并服务于他们的目标 有其合理性迄今为止 现今在任何政治制度下 总是少数人统治着多数人在任何社会中 政治精英对政治参与的态度可能是影响该社会政治参与性质的一个最具决定性的因素 对大多数政治精英来说 政治参与至多是一种手段 而不是一种基本价值人类政治民主的理想形式是最广大的人民直接管理国家 但政治民主的内涵在本质上是由社会经济的整体发展水平所决定的 只要代议制民主制依然是现阶段人类政治民主的主要形式 精英决策就是不可避免的 在任何一个大众参政议政程度较高的社会里 人民群众的影响仍是占主要地位的从发展民主政治的要求看 政府最基本的目标 是为广大人民群众谋利益 其决策既要真正能代表并反映他们的需求 又要获得他们的支持和拥护