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建设项目跟踪效益审计 建设项目事后审计面临挑战建设项目跟踪审计的概念 特点建设项目跟踪审计的主要程序建设项目跟踪审计的依据建设项目跟踪审计的重点内容建设项目跟踪审计的配套措施建设项目跟踪审计的优越性问题讨论 第一节建设项目事后审计面临挑战 挑战一审计收缴决定得不到法律支持 挑战之二 潜伏着较大的审计风险 挑战之三 难以发挥审计作用 除上述对合同确定的不合理价款无法追缴外 当前建设管理不到位 监理不到位 施工不到位甚至设计不到位等问题还相当严重 在工程建设的各个环节几乎都存在资产流失的 漏洞 审计机关在事后审计时 因已时过境迁 不仅难以发现这些问题 即使发现了一些问题 也很难加以补救 上述问题的症结 全在于把审计介入的时间安排在了项目竣工之后 缺点之一 信息反馈滞后 缺点之二 加大审计难度 缺点之三 影响审计处理 事后审计还催化了问题性质的转变 是一种限制审计人员作用发挥 使问题复杂化的低效率模式 第二节建设项目跟踪审计的概念 特点 一 建设项目跟踪审计的概念 建设项目跟踪效益审计 简称建设项目跟踪审计 是指采取跟踪审计模式进行的建设项目效益审计 是以 三E 经济性 效率性 效果性 为内容 以促进提高建设项目经济效益为目的审计 构成该概念的有关要素其内涵 一 建设项目建设项目有时也称作投资项目 工程项目 是指以一定量的资金经过决策和实施 包括可行性研究 设计 施工管理等 等一系列的程序 在一定的约束条件下 以形成固定资产为明确目标的一次性事业 二 经济效益经济效益一般从经济性 效率性 效果性三个方面体现出来 三 经济效益审计 经济效益审计就是以 三E 为内容 以促进提高经济效益为目的的审计 四 跟踪审计 是指对建设全过程划分成若干阶段或确定若干重点建设内容 事项 审计人员随着项目建设进程 及时对各阶段的审计事项或确定的重点建设内容进行审计 并及时作出审计意见和建议 供被审计单位纠正存在的问题 改进 完善建设工作 使建设实施得以规范 有序 有效运行 取得最佳的效益 跟踪审计可细分为定 按 期审计 定点审计和驻场审计 二 建设项目跟踪审计的特点 一 审计时间和次数不同 二 审计方式不同 三 审计内容不同 四 审计作用不同 五 审计目标不同 六 审计依据和处理不同 一 审计时间和次数不同 二 审计方式不同 三 审计内容不同 四 审计作用不同 五 审计目标不同 六 审计依据和处理不同 第三节建设项目跟踪审计的主要程序 一 确定项目计划 二 组成审计组 三 编制审计方案 审计组应当编制 国家建设项目跟踪审计实施方案 作为实施某一具体跟踪审计项目的作业依据 一 在编制审计实施方案前应进行审前调查 二 建设项目跟踪审计实施方案的主要内容 1 编制的依据 2 建设单位和被审计项目的名称 基本情况 3 与项目相关的其他被审计单位的名称及基本情况 4 审计目标 范围 内容 重点 方法 实施步骤 预定审计起讫时间 5 审计组成员名单 分工及相应职责 6 编制的日期 附 建设项目跟踪审计实施方案 四 下发审计通知书 审计通知书中应要求被审计单位在跟踪审计过程中 根据项目进展程度逐步向审计组提供有关资料 主要资料 1 项目批文2 招投标资料3 有关证书4 项目拆迁资料5 经济合同6 验工月报及竣工验收资料7 竣工图8 工程结算资料9 有关账表 对可行性方案进行验证的审计项目 应要求提供与可行性论证相关的资料 市审计局审计通知书审投通 2004 号 市审计局关于市 路二期工程跟踪审计的通知 市 路二期工程有关建设 设计 监理 施工 拆迁 评估 供货等单位 根据我局年度审计工作计划 现决定派出以 为组长的审计组 自2004年6月15日起对市 路二期工程进行跟踪审计 根据 中华人民共和国审计法 及 市国家建设项目审计监督办法 的规定 与该项目有关的建设 设计 监理 施工 拆迁 评估 供货等单位的财务收支 应当依法接受审计机关的审计 你单位应及时向审计组提交该项目的相关资料 法定代表人和财务主管人员要对所提供资料的真实性 完整性作出书面承诺 审计期间 法人代表或其授权委托人应积极配合审计组进行审计 并提供必要的审计条件 审计组成员 略二 四年六月九日 五 实施审计 跟踪审计实施阶段 审计组主要是应用各种审计方法实施审计并收集 形成审计证明材料 编制审计工作底稿 提出审计意见 审计报告 一 收集 形成证据 要求被审计单位提供与审计事项有关的各种资料 审计人员通过调查 审核 计算等方法形成能够证实审计事项真相的证据资料 二 编制审计工作底稿 审计中 应当对重要事项以及审计人员的专业判断进行记录 编制审计工作底稿 并对审计工作底稿的真实性负责 审计组负责人应对审计工作底稿进行复核 并签署复核意见 审计工作底稿的主要内容1 被审计单位名称 2 审计项目名称 实施时间 3 审计过程记录 4 审计事项及审计人员的判断意见 5 编制者的姓名及编制日期 6 复核者的姓名及复核日期 编制审计工作底稿应做到真实客观 内容完整 事实清楚 重点突出 根据审计署6号令要求 审计人员在跟踪审计中还应记好审计日记 六 提出审计意见和审计报告 跟踪审计实施阶段 审计组应按照 跟踪审计 分期报告 迅速反馈 及时纠正 的原则 定期或不定期地提出审计意见或建议 并出具书面的分期报告和终结报告 一 对分期进行的项目造价审计 在每次审计结束后应出具 工程项目造价审定书 告知核减 增 金额及审定金额 在最后一次审计结束后应出具 建设项目审计结果汇总表 告知总共核减 增 金额及审定金额 交被审计单位据以调整工程结算 并作为与建设单位结算资金往来的依据 工程项目造价审定书 二 对日常审计中发现的需要被审计单位改进的情况和问题 及时向被审计单位送达 国家建设项目跟踪审计意见单 鉴于意见或建议主要供被审计单位改进工作之用 为简化操作程序 一般可采用审计组名义制发 对重要事项 可由分管局长审阅后发出 必要时可以审计机关名义下发 审计意见单的内容主要包括 审计查证情况 跟踪审计中发现的主要情况或问题 审计意见和建议 被审计单位意见 即征求的被审计单位意见 审计意见和建议的执行 落实情况 审计意见单由审计组填制 审计组组长应负责督促被审计单位执行 落实审计组提出的意见和建议 并作好相关记录 三 对于跨年度的跟踪审计项目 年度终了时 审计组应向派出审计机关出具工程项目造价审定书 报告年度跟踪审计情况 此报告可以不征求被审计单位意见 项目终结后的审计报告 可随最后一期 工程项目造价审定书 一并交施工单位征求意见及盖章 四 对于终结的跟踪审计项目 应按照现行的审计操作程序 由审计组负责起草审计报告 审计决定等规定文书 审计报告采用详式报告 内容包括审计概况 审计发现的情况和问题 审计确定的工程造价和投资总额 审计意见和建议等 关于常州地区供水一期工程跟踪审计的年度审计报告 2003 常州市审计局 按照我局2002年度审计工作计划 根据常审通投 2002 9号 审计通知书 以奚文兴为组长 范建军为主审的审计组 于2002年3月7日开始对常州地区供水一期工程进行了跟踪审计 至今已近两年 现将近两年来的审计情况报告如下 一 建设项目概况 二 审计内容和审计方式 三 审计情况及发现问题随着该建设项目的不断进展 通过运用以上方式 审计组逐步对项目开工至2003年11月31期间的概算执行情况 建设程序的执行情况 建设资金筹措到位情况 建安工程结算的真实性 工程财务收支及核算的正确性和合规性等进行了审计 并检查了该项目建设期间的投资管理和财务管理工作 具体包括 一 建安工程造价结算方面 二 财务收支及核算方面 三 投资与项目管理方面 四 核定工程造价和财务总投资 四 所提审计建议 常州地区供水一期工程审计组二00三年十一月二十五日 在跟踪审计模式下 有关审计核减的工程款一般都在平时经协商后作了处理 即在分期支付工程款时已作了扣减 因此一般不需要再制发审计决定 只有在被审计单位对审计结果不接受 且审计依据充分时 才需要制发审计决定强制被审计单位执行 审计机关在下发审计决定前应做好行政复议与诉讼的准备 第四节 建设项目跟踪审计的依据 一 审计依据的含义和种类 审计依据是指在审计过程中审计人员对审计事项进行评价 判断的标准 也称审计标准 建设项目跟踪审计的审计依据很多 按照性质和内容的不同可以分为以下六类 一 法律 法规 二 规章制度 三 预算 计划和经济合同 四 业务规范和经济技术标准 五 经济效益标准 六 社会效益标准 二 审计依据的建立和利用 经济效益审计的特点之一就是对有些效益问题的判断或评价缺少现成的审计依据 需要针对特定的审计项目或审计事项临时建立相关的审计依据 跟踪效益审计也不例外 审计人员临时建立审计依据 一般要经过以下步骤 一 认真分析研究是否可能建立相应的审计依据 二 采用一定的方法建立该审计依据 三 采用一定程序评价其合理性 包括咨询专家 四 将该审计依据与有关单位 包括被审计单位及其管理部门 进行沟通 协调 达成一致意见 如果无法建立相应的审计依据或者建立的审计依据不合理 得不到有关方面的认可 就应放弃对该事项的审计评价 这样做虽然可惜 但从规避审计风险的角度看 却不得不作此选择 第五节 建设项目跟踪审计的重点内容 建设项目跟踪审计的内容相当广泛 涉及到项目从审批 可行性研究 设计 拆迁 施工 竣工决算等20多个方面 综合成本效益 社会需求 审计技能 审计力量 实际效果和审计风险等原则要求 当前在开展建设项目跟踪审计中可先重点抓好十二个方面 一 工程设计审计 由于设计环节是影响工程造价最重要的因素 约占75 左右 因此 要把对设计的审查作为跟踪审计的一项重要内容设计审计主要涉及设计概算审计和设计方案审计两个方面 1 设计概算审计通过对设计概算的分析检查 提出优化概算的建议 促进概算编制单位严格执行国家的编制规定和费用标准 达到提高概算编制质量 控制投资规模 节约建设投资的目的 2 设计方案审计设计方案的选用 对工程投资具重要的影响 因此要重视审计设计方案的合理性与经济性 通过审计 发现问题 提出建议 促进完善设计方案 提高投资效益 二 工程拆迁审计 工程拆迁具有投资额大 政策性强 影响面广等特点 它既是影响工程建设进度和费用支出的一个主要因素 也是事关千家万户切身利益的大事 因此 在跟踪审计中应十分重视拆迁审计工作 主要做法 在审计过程中 审计人员应对项目的拆迁进行实时跟踪 到现场了解情况 并在拆迁单位与被拆迁户签订协议之前 对房屋产权证 土地使用证 评估报告 安置补偿方法及标准等进行审核 提出审计意见 对于拆迁过程中碰到的特殊情况或疑难问题 及时提出审计建议 督促有关部门遵守程序 完善手续 并按照公开 公平 公正的原则进行处理 既从严控制拆迁成本 也依法维护拆迁户的利益 在拆迁审计中 应对拆迁评估工作也给予关注 以监督评估结果的公正 准确 三 工程招投标审计 重点抓好两个环节的审查 一是对招标文件 评标办法进行审核 及时发现错误 提出完善 修改建议 避免执行过程中发生争执和损失 二是对招投标过程进行监督 及时纠正招投标过程中存在的不规范现象 促进工程招投标工作的公开 公正 公平 四 施工过程审计 建设项目的施工过程 由选定施工方案 组织施工 工程变更 监理 签证等一系列环节组成 这一过程往往也是施工单位高估冒算工程造价的主要环节 在施工过程跟踪审计中 应重点做好四方面工作 一是注意施工方案的合理性 以审计的知识和目光 提出采取新技术 新方法 新工艺 新材料的建议 促进施工单位优化方案 降低建设成本 二是把住变更审核关 施工方案的变更 调整 不仅影响工程施工的工艺 进程 质量 而且影响工程投资 施工单位低价中标后 往往会在施工过程中寻找各种理由要求变更 并从中获利 对此 应要求被审计单位严格按规定进行变更申请 书面说明变更原因 提交施工方案和预算报价 并经监理审核 建设方认可后 报审计组审定 做到 先签证 后施工 三是把住现场签证关 在跟踪审计中加强对现场签证的审计监督 是有效控制虚假签证 从源头上防止舞弊 降低审计风险的重要手段 四是重视观察施工现场 注意发现施工过程有无中偷工减料 以次充好等问题 促进加强工程管理和提高施工质量 五 工程量清单审计 工程量清单是招投标合同的一种新的形式 工程量清单的编制和执行 都将影响工程投资 按照工程量清单规范的要求和实际情况 在建设项目跟踪审计中 应重点关注对清单执行情况的审计 包括对工程量 错项和漏项的审核 力求工程量计算的准确 合理 六 工程物资采购审计 工程物资采购审计是建设项目跟踪审计的重要组成部分 通过审计材料 设备采购等经济活动的真实性 合法性 合理性和有效性 有利于促进建设单位加强采购管理 精打细算 降低成本 七 工程合同审计 一是加强对合同条款的审查 即在正式合同签订前 审查合同具体条款的合理性 合规性 重点审查合同与招投标文件内容相矛盾的条款 补充条款和注意事项等 促进合同条款的完善 防止因合同内容有误或遗漏而留下隐患 造成建设资金的损失浪费 二是加强对合同履行的监督 即在合同签订后 监督合同双方严格执行合同条款 维护合同的严肃性和双方的合法权益 八 工程监理审计 就目前建设市场情况 监理活动主要体现在工程建设的施工阶段 监理审计的目的是促进监理单位充分履行职责 发挥其在控制投资成本 保证工程进度和质量等方面的作用 针对监理单位普遍存在重工程质量监理 轻投资控制监理的问题 我们还注意利用审计手段促使监理单位发挥其在加强投资控制方面的作用 并已取得积极的成效 目前 在所审项目的监理合同中 都增加了要求监理单位强化投资控制的相应条款 有的监理合同明确规定 监理单位报审的工程计量经审计组审计后 核减率不得超过3 每超过0 1 监理单位将受到扣除1 监理费的处罚 实践证明 对监理活动开展审计监督 能够起到事后竣工决算难以起到的制约作用 九 工程管理审计 工程项目管理的好坏直接影响建设工期 工程质量和投资成本 在跟踪审计中 应对项目建设计划 组织 管理等情况进行必要的抽查 考核 督促参建各方加强沟通 协调 促进工程建设各个环节顺利开展 十 内部控制制度审计 健全而有效的规章制度是加强管理 协调运行 规范操作 提高效益的重要保证 跟踪审计中 审计人员在注重建设项目效益审计的同时 应充分利用贴近工程 身处现场的优势 检查参建各方的内部管理制度 指出存在的漏洞和不足 进而提出针对性较强的审计建议 促进相关单位和职能部门建立 健全内部规章制度 强化内部管理 十一 工程财务收支审计 工程财务收支审计也是建设项目跟踪审计中的一个重要环节 主要以建设资金运动为主线 检查是否按规定途径使用资金 有无截留 转移 挪用 挤占项目资金的问题 有无乱挤成本 乱支乱用以及超付或拖欠工程款等现象 工程财务收支审计 一般采取分期 一月或数月 审核的办法 由工程财务审计人员根据当期审定的工程结算 对照合同 对建设单位当期用款情况进行审计 发现问题及时提出审计意见 促进规范资金管理和核算 十二 关注宏观事项 在建设项目跟踪审计中 除了对与建设项目直接相关的工程造价和财务收支的真实 合法 效益问题进行审计外 还应关注遇到的与宏观管理有关的事项 并及时加强审计调查和研究 以服务宏观决策为目标 提出前瞻性的意见和建议 第六节 建设项目跟踪审计的配套措施 一 更新观念 要正确认识跟踪审计的审计属性 要更新审计效果评价观念 二 利用合同 要十分重视对建设合同的利用 充分发挥建设合同的作用 三 提升技能 一要有针对性地搞好在职培训 迅速提高在职人员的专业技能 二要适当引进急缺人才 完善和优化审计队伍的专业知识结构 四 聘请中介 五 重视规范 附 常州的操作规程 常州市审计局文件常审发 2004 3号常州市审计局关于印发 国家建设项目跟踪审计操作规程 修订 的通知各辖市区审计局 市局各处 室 为进一步规范国家建设项目跟踪审计工作 现将市局制定的 国家建设项目跟踪审计操作规程 修订 印发给你们 市局固定资产投资审计处应认真执行好本规程 将规程的内容 要求向有关部门和被审计单位加以宣传 促进协调配合 并注意总结经验 以利 规程 作进一步修订完善 市局各处人员参与该项审计时均应按 规程 要求执行 各辖市 区审计局可根据各地实际参考本 规程 有关精神执行 二 四年一月十六日 操作规程要点 一 总则二 审计程序三 审计内容四 审计纪律 六 正确定位 七 营造环境 八 加强廉政建设工程建设领域是容易出现权钱交易问题的重要领域 对此 审计机关应保持高度的警惕性 要把工程建设领域的廉政问题当作审计系统廉政建设的重中之重 下大力气抓紧抓好 例 常州市审计局出台了有关规定 一 国家建设项目跟踪审计参审机构招标投标管理办法 主要内容是 规范对确定参审中介机构的管理 坚持公开 公平 公正的原则 用招投标方法确定参审中介咨询机构 二 跟踪审计聘用单位考核办法 主要内容是 明确考核内容 考核方法 考核等级 明确将考核结果作为结算聘用单位劳务费用的依据和以后跟踪审计项目选择聘用单位的参考依据 三 跟踪监察制度 不定期调查被审计单位 了解审计纪律执行情况 检查审计工作到位情况 国家建设项目跟踪审计参审机构招标投标管理办法 试行 第一章 总则第二章 招投标工作程序第三章 招标第四章 投标第五章 开标 评标 定标第六章 合同 承诺书的签订第七章 附则 国家建设项目跟踪审计聘用单位管理办法 试行 因国家建设项目跟踪审计工作需要 依照 常州市国家建设项目审计监督办法 常政发 2001 147号 的相关规定 审计机关可以聘请社会中介机构人员参加审计 为加强对被聘用社会中介机构 以下简称 聘用单位 的管理 更好地开展国家建设项目跟踪审计 特制定本办法 一 根据国家建设项目跟踪审计年度计划 固定资产投资审计处应及时编报需要聘用单位的项目计划 以及所需经费预算 经批准后作为选择聘用单位的依据 二 聘用单位原则上应通过招标方式择优选择产生 遇有特殊情况 如计划外急办项目 规模较小项目等 经研究批准也可以直接聘用信誉较好的社会中介机构审计 通过招标方式选择聘用单位必须按我局制订的 国家建设项目跟踪审计参审机构招标投标管理办法 执行 三 通过招标方式确定的聘用单位的工作人员 应按国家建设项目跟踪审计要求进行上岗前集中培训 培训内容包括国家建设项目跟踪审计的审计目标 审计范围 审计内容 审计方法 审计程序 审计纪律等 四 审计组应按照 国家建设项目跟踪审计内部操作规程 及 国家建设项目跟踪审计聘用单位考核办法 的相关规定对聘用单位进行考核 1 审计组每月对聘用单位工作人员的工作纪律 业务基础 审计成果 廉政建设等方面进行考核 并做好考核记录 2 固定资产投资审计处应组织对审计组的考核结果进行抽查 对聘用单位在实施跟踪审计过程中的存在问题及时提出整改意见 对整改后不能胜任国家建设项目跟踪审计的聘用单位要及时进行调整 3 年度结束 固定资产投资审计处应组织对聘用单位的年度审计工作进行综合考核 考核工作由分管局长主持 考核结果作为支付聘用单位本年度劳务费用的依据 4 项目审计结束 固定资产投资审计处应组织对聘用单位审计工作进行终结考核 考核工作由分管局长主持 考核结果作为结算聘用单位劳务费用的依据 五 审计机关应将对聘用单位的考核结果通报市财政局 行业主管单位及项目业主单位 六 审计机关对聘用单位的考核结果应作为以后跟踪审计项目选择聘用单位的参考依据 七 根据市领导有关批示精神 经审计机关核准后的聘用单位劳务费用可以列入被审计项目的建设成本 国家建设项目跟踪审计聘用单位考核办法 试行 为加强对被聘用社会中介机构 以下简称 聘用单位 的管理 更好地开展国家建设项目跟踪审计 特制定本考核办法 一 考核内容1 审计工作纪律2 审计业务基础3 审计成果4 廉政建设二 考核方法1 根据量化后的考核内容 按照聘用单位履行职责情况进行考核计分 见附表 考核分值由基本分值和档次分值两部分组成 小数点后保留一位 2 审计组按审计内容每月对聘用单位考核一次 审计结束时 按各月算术平均值计算考核结果 3 月度考核由主审负责 审计组组长审批 如主审为聘用单位人员 则由审计组组长负责考核 处长审批 4 当不具备加分或减分条件时 每项考核内容只获基本分 5 每项考核内容累计扣分超过该项基本分值时 按基本分值扣分 每项考核内容累计加分超过档次分值时 按档次分值加分 6 重要审计事项或信息上报后获领导批示 在本办法第二款第1项基础上 加3 0分 项 三 考核等级60分以下不合格60 70分基本合格70 80分合格80 95分良好95 100分优秀考核等级与聘用单位劳务费用直接挂钩 并作为其他跟踪审计项目选择聘用单位的参考依据 第七节 建设项目跟踪审计的优越性 一 跟踪审计形式较好地适应了审计对象特点 跟踪审计实际是一种更为深入的就地审计方式 将其应用于建设项目审计无疑能够较好地适应审计对象的特点要求 因而是非常恰当的 审计实践也已经证明了正是采用了这种方式 才促进了建设项目审计的深化与发展