法治视野中的信访功能定位

论法治视野下信访功能的定位 杨福忠 1 摘要 信访在中国成为问题与信访的功能定位有密切关系 国家把信访的 功能定位在政治参与和权力监督方面 而 公民更愿意定位在权利救济方面 由于公民对信访功能的定位和国家原初的定位产生了一定偏差 这使得国家在 应对以权利救济为目的的信访问题时 难免带有功利主义的目的 从比较法的 角度 信访权更接近于国外宪法所普遍确认的 请愿权 就请愿权发展轨迹来 看 早期的请愿权兼具政治参与和权利救济的双重功能 之后随着司法救济制 度的完善 大量的私人纠纷主要诉诸司法程序解决 请愿权的权利救济功能逐 渐式微甚至消失 今天请愿主要作为一种直接政治参与的方式而存在 请愿权 在现代成熟宪政国家中的发展变迁图景为我们思考信访在我国如何进行功能转 换提供了思路 我国应通过完善司法救济制度逐步把权利救济功能从信访中剥 离出来 使信访回到原初的政治参与和权力监督的功能上来 关键词 信访功能 政治参与 权利救济 一 问题的提出一 问题的提出 近年来 信访问题成为政府和公众关注的焦点 从政府层面来讲 信访目 前已经成为各级政府的一项重要工作 受到前所未有的重视 据笔者统计 自 2005 年国务院修订并颁布 信访条例 以来 中央国家机关先后下发了 关于 进一步加强新时期信访工作的意见 2007 年 关于违反信访工作纪律处分 暂行规定 2008 年 等六个关于信访方面的规范性文件以督促地方做好信访 工作 同时 还进行了一系列信访工作的机制创新 2008 年组织开展 全国县 市 区 委书记大接访活动 2009 年探索推进了联合接访机制 2010 年探索 推进用群众工作统揽信访工作机制 甚至 2011 年 1 月 温家宝总理在国家信访 局直接对话信访群众 以示国家对信访的重视 并给地方国家机关做出表率 在中央的强力要求和示范作用下 地方各级党政机关更是把信访工作作为工作 重点 尤其每到重大节日期间 信访工作往往成为重中之重 为了应付信访 地方政府花费了大量的人力 物力和时间 但总体而言 地方对信访的治理效 果并不明显 相反 目前的信访形势 呈现出四大趋势 上升化趋势 群体化 1 杨福忠 中共河北省委党校教授 法学博士 趋势 组织化趋势和极端化趋势 1如何破解信访问题成为各级党委政府的难 题 从公众层面来讲 目前公众舆论显然对政府的做法并不满意 特别是为了 减少信访而采取的 截访 给信访者办 学习班 送劳动教养 送精神病院 等侵害公民信访权的做法往往把地方政府置于舆论批评的焦点 本文认为 信 访在中国成为问题与信访的功能定位有密切关系 二 信访功能定位 比较法上的观察二 信访功能定位 比较法上的观察 信访权并非法律上的术语 在 宪法 法律和法规当中都没有信访权的概 念 但无论官方还是学界都普遍承认公民享有信访权 在官方的文献中 2005 年 4 月国务院新闻办公室在其发布的 2004 年中国人权事业的进展 白皮书中 指出 国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评 建议 申诉 控告和检 举权利 此即我们一般所谓的信访权 信访权就其内容而言 乃是来源于现行 宪法 第 41 条所规定的批评权 建议权 申诉权 控告权和检举权 故信访 权在权利位阶上属于公民基本权利 受宪法保障 从比较法的角度 信访权的内容更接近于我国民国时的各部宪法性文件以 及国外宪法所普遍确认的 请愿权 在宪法理论上 请愿权乃是一种公法上的 请求权 公民可以就公共政策 环境保护 公共安全等事涉特殊群体乃至于公 共利益事项向有关国家机关表达意见 提出希望 请求国家机关为或不为某种 行为 据学者考证 请愿作为一种政治行为最早源于 11 世纪的英国 当时贵族 议会向国王请愿以改变国王的行为和决定 或使之关注公共事务 2 之后 17 世纪时请愿权被确认为一项政治权利 权利主体也随之扩展到一般公民 公民 行使请愿权的具体形式一般包括 1 请求或提议 该请求或提议是由公民向 有关管理机关或者公共当局提出 以便使该管理机关或公共当局采取某种措施 2 申述 申述是一项阐述 用以表达与任何公共当局所采取立场的相反意见 或就有关情况或行为要求公共当局注意以便进行检讨或考虑其后果 3 声明 异议 是就公务员所作的行为向其机构或上级提出申诉 4 投诉 是检举任 何违法行为以及任何机构的不正常运作 以便采取措施加以纠正 上述四种请愿权行使的方式中 请求和申述主要针对与请愿者自身利益没 有直接关系的公共事务 公民就公共事务要求有关国家机关倾听 并给予答复 这体现了公民对公共事务的关心和参与 而有关国家机关把请愿作为立法或政 府决策的信息来源 对请愿的处理和答复体现了对人民主体地位的尊重 因此 请愿权的设置在人民和国家之间构筑了一个直接交流的平台 是直接民主的 一种表现形式 作为通常的正式民主渠道的补充形态而存在 成为公民直接表 达其政治意志和要求以确保自己权利的一种手段 3在这种意义上 请愿权具 有政治参与权的属性 承载着参与法秩序创造 4的功能 是弥补代议制民主不足 的一种方式 声明异议或投诉这两种权利行使方式主要针对私人利益争议 要 求有关机关倾听并给予答复 因此 请愿权还具有权利救济功能 就请愿权发展轨迹来看 早期的请愿权兼具政治参与和权利救济的双重功 能 之后随着法制的发展 尤其是司法救济制度的完善 大量的私人纠纷主要 诉诸司法程序解决 请愿权的权利救济功能逐渐式微甚至消失 今天请愿主要 作为一种直接政治参与的方式而存在 在我国 信访被认为 是一项脱胎于东方传统文化 具有中国特色政治参 与 行政监督和权利救济制度 5 它无论在理论上还是实践中 都承载着三种 功能 1 政治参与功能 现代社会 任何一个政府都面临各种挑战 由于应 付挑战的资源 比如财政资源 人力资源 信息资源 时间资源等 是有限的 政府在做出决策应付各种挑战时不得不有所取舍 6 在设置政策议程时 由于信 息的不对称 思考问题的角度不同 再加上利益集团的游说以及决策者的官僚 主义 这使得公众认为紧迫的社会问题往往不能被提上决策者的议事日程 有 时即使公众关注的社会问题被提上政策议程 但由于决策过程缺少官民之间有 效的意见交流 决策者不了解公众的各种价值偏好 从而使得政府做出的政策 不为公众所接受 公民通过针对公共政策制定中存在的不足行使批评权和建议 权 向有关国家机关陈述愿望 使民意上达 在一定程度上能够促使政府重新 考虑政策议程设置的先后顺序 也有助于克服政府决策无视民意的现象 增进 政府决策的可接受性 正因为如此 信访条例 要求各级人民政府及政府工作 部门应当畅通信访渠道 认真处理来信 接待来访 倾听人民群众的意见 建 议和要求 2 监督功能 代议制民主的固有缺陷是 代表人民行使国家权力者如果 缺少有效监督 即可能违背人民授权的初衷 滥用权力甚至腐败 正如有学者 所说 如果我们把统治权力托付给统治精英 无论他们一开始多么睿智 值 得信赖 过几年或几十年之后 他们就会滥用权力 7而公民通过行使信访权 对国家机关和国家工作人员时不时地提出批评 建议 向有关机关提出申诉 控告 检举对其违法 失职的行为 这在一定程度上能够约束公权力合法行使 正因为信访权具有监督的功能 我国学界通说更愿意把宪法第 41 条列举的各项 权利概括为 监督权 3 权利救济功能 宪法第 41 条中的申诉权和 依照法律规定取得赔偿 的权利 都是公民认为自己的合法权益因受国家机关或其工作人员的侵害而向 有关国家机关提出呼吁 予以纠正 给予救济的权利 这种权利具有程序性权 利的性质 按照法治的要求 这种权利之行使应以法定救济途径已经穷尽或个 人自觉申诉无门条件下的无奈选择 三 我国信访功能定位之检讨三 我国信访功能定位之检讨 虽然信访权负载着政治参与 权力监督 权利救济的多重功能 但通过研 究 我们发现 国家和公民对信访的功能定位却各有所侧重 国家更愿意把 信访的功能定位在政治参与和权力监督方面 1951 年 5 月 16 日 毛泽东在 中央办公厅秘书室的一次工作报告上批示 必须重视人民的通信 要给人民 来信以恰当的处理 满足群众的正当要求 要把这件事看成是共产党和人民政 府加强和人民联系的一种方法 不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度 8此 后不久 政务院根据批示的精神发布了 关于处理人民来信和接见人民工作的 决定 要求各级政府对人民的来信来访 均应热情接待 负责处理 显然 在 信访制度建立之初 国家是把信访作为 密切联系群众 的有效方式加以倡 导的 直至今天 国家对信访功能的定位仍没有改变 2005 年修改后的 信访 条例 第一条将信访的功能定位在 为了保持各级人民政府同人民群众的密切 联系 2007 年中共中央 国务院作出的 关于进一步加强新时期信访工作的 意见 中更明确指出 信访工作作为党的群众工作的重要组成部分 是党 和政府联系群众的桥梁 倾听群众呼声的窗口 体察群众疾苦的重要途径 因此要求各级政府及政府工作部门要畅通信访渠道 为信访人反映情况 提出建议 意见或者投诉请求提供便利条件 同时要 认真处理来信 接 待来访 倾听人民群众的意见 建议和要求 接受人民群众的监督 信 访条例 第三条 国家旨在通过这样一种功能定位来加强与公众的联系 监督政府 以达到深化政权合法性的目的 在信访方式上 国家更愿意公民 采用书信 电子邮件 传真 电话等形式反映情况 提出建议 意见或者投诉 请求 而走访是 信访条例 列举的诸多方式中排在最后的一种方式 这反映 出国家对 走访 的倾向性价值判断 同国家不同 公民更愿意把信访定位在权利救济功能上 人们通常是在私 人利益受到损失要求有关部门予以解决而非出于公共利益的考量才去信访 信 访群众大多是遇到了自身无法克服的困难和问题 因超越了自身的承受能力 才求助于信访 他们反映的信访问题 绝大部分都与自身或某一群体的利益 尤其是经济利益息息相关 这些在上访群众家庭生活中都是 头等大事 真正 小题大做 无理取闹的 毕竟还是极少数 9在信访方式上 他们更倾向于采 用走访的方式 因为经验告诉他们 书信 电子邮件 传真 电话等信访形式 虽然成本比较低 但是成功率也最低 寄出去的信 往往杳无音信 而走访的 成本虽然较高 但最有可能引来高层的关注 上级的督办 从而使他们反映的 问题被提上地方政府的议事日程 事实上 很多人因为上访使他们反映的问题 获得了解决 这种做法产生了示范效应 当产生纠纷时 人们首先想到的是信 访 而不是走诉讼 行政复议以及其他法律救济程序 有资料显示 近年来 行政案件呈现出 大信访 中诉讼 小复议 的格局 我国每年行政复议案件 仅有 8 万多件 行政诉讼案件 9 万多件 而信访案件却是行政诉讼案件和行政 复议案件总和的 70 多倍 是人民法院受理的民事 刑事和行政诉讼案件总和的 1 5 倍 10 由此不难看出 我国公民实际上把信访作为最主要的权利救济渠道 这样 一种以政治参与和权力监督为初衷的信访功能定位最终在实践中演 变为公民个人权利救济的一种途径 导致信访功能的这一嬗变 有多种原因 首先 信访是植根于中国本土的制度 其中蕴含了中国人各种特有的情结 诸 如在几千年的行政与司法合一体制下 行政官员有解决纠纷的传统 有 为民 做主 的传统 老百姓有 无诉 的传统 有 青天期盼 的意识 等等这些 使得人们今天对信访赋予较高权利救济期待 其次 现有的法律救济渠道不畅通 司法的公信力不够 有些地方的法院 为了稳定和所谓的 大局 的需要 对房屋拆迁 征地补偿等类案件不予受理 致使此类纠纷只能移转到信访 有些案件 法院虽然判了 但生效判决得不到 应有尊重 甚至判决本身成为信访的对象 而一旦有人对判决不服上访 则情 况往往是 法院不顾程序正义 肆意突破法律底线 进行改判 这种做法虽然 换来个案问题的一时解决 但会导致司法公信力的下降 使人们产生信访不信 法 以访压法的倾向 再次 我国经过改革开放以来 30 多年的发展 在经济建设取得重大成就的 同时 也由于经济体制的变革 社会结构 的变动以及利益格局的调整 再 加上地方政府的违法 不当的行为而 累积了大量的社会矛盾和问题 如在土 地征收征用补偿 城市建设拆迁 环境保护 企业重组改制和破产等领域 中 存在的问题非常突出 而近年来 随着自由 平等 人权等基本价值理 念的扩散 个体意识 财产意识和维权意识的提升 人们对于这些关涉民生的 问题表现出前所未有的重视 公众对这些问题的关注需要通过一定的制度管道 反映出来 但在民意表达渠道不畅通 政治参与程度低以及救济制度不完善的 情况下 公众必然把各种期待通过信访途径反映出来 因此 上访已经不仅 是社会矛盾积累越来越多 越来越深的表征 也是制度 法律失灵的征兆 11 由于信访功能在实践中发生了嬗变 和国家原初对信访功能的定位产生了 一定偏差 这使得国家在应对以权利救济为目的的信访问题时 难免带有功利 主义的目的 正如有学者所说 2005 年国务院对 信访条例 进行修订是为了 应对日益严重的信访形势 12 其 服务的对象是经济建设和安定团结的大 局 13基于功利主义的政策考量而设计的信访制度尽管也呈现出民意传递和权 力监督的特性 但是其实效性已经打了折扣 同时 信访的权利救济功能也没 有充分发挥 通常情况下 信访者所反映的问题是否能够得到解决具有很大的 不确定性 往往取决于诸多偶然因素 尤其是上级领导的批示 这在某种程度 上助长了长官意志和人治思想的抬头 它在使权利部分得到救济的同时 又再 生产出使其权利遭到压制或侵害的制度的合法性 14 四 信访功能定位需要回归本性四 信访功能定位需要回归本性 从美国等国请愿权发展的轨迹看 早期的请愿权兼具政治参与和权利救济 的双重功能 之后 在发展过程中 请愿权的内容发生分化 对公民权利的救 济功能逐渐由诉讼 行政复议 仲裁等制度承担 请愿权的核心功能演变为公 民参与国家政治生活的一种途径 正如日本宪法学者小林直树所说 请愿权在 权利的司法救济制度尚未完善 人民的参政权受到限制 甚至言论自由也未完 全确立的时代曾经具有重要意义 但在现代国家 随着上述的各种法律制度以 及基本人权得到确立 其重要性则渐趋式微 然而尽管这样 在现代政治生活 中 请愿权时常与和平的集团行动相结合 正在演化成为大众参政的一种手段 15请愿权在现代成熟宪政国家中的发展变迁图景为我们思考信访在我国如何进 行功能转换提供了思路 这就是 通过完善司法救济制度逐步把权利救济功能 从信访中剥离出来 使信访回到原初的政治参与和权力监督的功能上来 首先 国家应完善司法救济制度 提高司法权威 在法治国家 纠纷的解 决 公民权利的救济主要通过诉讼途径来实现 因为诉讼不仅具有定分止争的 直接功能 而且还具有 确认 实现或发展法律规范 保证法律调整机制的有 效和正常运转 从而建立和维护稳定的法律秩序的功能 16 而法律秩序的稳 定是整个社会秩序稳定的基础 对普通法院作出的终审判决 当事人即使不服 除了在像德国有宪法法院的国家可以再寻求宪法救济以外 也不能突破宪法 法律的规定 再次启动更高的司法权力 这样有利于法的安定性 树立法律和 司法的权威 参照发达国家法治经验 我国要想实现信访功能回归本位 把权利救济功 能从信访制度中剥离出来转由司法来承担 必须建立有较高权威的司法制度并 使之有效运转 我国目前存在的最大问题是司法权威不够 公民对产生的纠纷 不愿意走诉讼的途径解决 这其中有各种原因 除了与诉讼费用高 程序繁琐 可诉范围受限等司法权运作本身的特性有关外 还与法院自身也有很大关系 诸如 对房屋拆迁 土地征收补偿等一些依法属于法院受案范围的纠纷不予受 理 对一些涉诉信访案件 有些地方法院屈从于上级的压力和干预 随意突破 法律底线 以牺牲司法权威为代价 换取个案问题的一时解决 再比如 目前 法院内部对法官的量化考核指标有些设置的不科学 甚至违背司法权行使的特 性 比如把上诉率 调解率跟法官的奖惩 升迁挂钩 这不仅 会湮没法官在 审理案件过程中对个案的独立思考 17 还很容易造成法官弄虚作假甚至枉法 裁判 这些在一定程度上都影响了司法权威 据此 提高司法权威 法院必须 依法判案 杜绝枉法裁判 同时对法官的管理要从司法本身的特性出发 注意 制度设计的科学性 防止制度不好使好人无法充分做好事 甚至会走向反面 其次 完善政治参与机制 保障公民的参与权 表达权 监督权 在利 益尚未分化的时代 政策制定机关可以视为公共利益的代表 代表人民的利益 出台公共政策 但是在利益多元化的社会 各个不同的利益主体都有自己特定 的利益诉求 政策制定机关的任务是认识各个不同利益主体具体的利益 在平 衡各种利益的基础上发现公共利益所在 并据以做成公共政策 这就要求政策 制定机关畅通各种政治参与渠道 广泛听取 充分吸收各方面意见 加强和公 众的沟通和交流 在此基础上做成的公共政策才具有可接受性 目前我国的政治参与渠道主要有人大会议 政协会议 信访 网络和大众 传播媒介等 其中 信访和网络参与属于普通公民直接的参与渠道 因此 总 体而言 公众的参与渠道较少且不畅通 这使得本应该通过其它渠道进行民意 表达和民主监督的政治参与 却因为其它渠道少且不通畅而主要拥挤到信访这 个渠道中 从而造成信访的拥堵和有效性降低 完善政治参与机制 首先应完善信访的政治参与机制 提高通过信访渠道 进行政治参与和民主监督的有效性 与此同时 完善其他参与机制 具体而言 第一 强化人大代表的代议性 目前我国的各级人大代表具有广泛性 各地区 各民族 各阶层 各方面都有适当数量的人大代表 但现在存在的问题是代议 性不够 不能够切实代表原选区和选民表达利益诉求 从而使代表性流于形式 解决这个问题 将来可以考虑修改选举法 把人大代表的竞争性选举写入选举 法当中 使人大代表对民意保持敏感性 增强其对选民负责的能力 第二 强 化传统媒体的表达作用 广播 电视 报刊等传统媒体具有传播面广 传播速 度快的特点 在言论表达方面有着特殊的作用 媒体通过加大对某些问题的报 道量 或突出对某些问题的报道 很容易把公众关心的问题传递给决策机关 进而影响政府政策议程的设置 但我国的传统媒体一直以来更多的是充当政府 宣传工具的角色 政府一出台某项政策 媒体就会随着广泛报道 目的是让民 众吃透政策精神 掌握落实办法 进而获得较高的社会认同和支持 18相反 政府对媒体代表公众表达利益诉求 批评政府的报道往往持消极态度 甚至予 以封堵 国家应出台相关法律 保障媒体的报道自由 使媒体不仅是政策宣传 渠道 更是民意表达渠道 第三 实现网络政治参与法治化 畅通公民网络表达渠道 公民网络政治 参是随着互联网的发展兴起的一种新的政治参与形式 它与突破了传统政治参 与形式在地域 信息获取途径 沟通方式等方面的局限性 大大提高了公民的 参与能力和兴趣 因而成为最具大众普及性的民主实践形式 据中国互联网络 信息中心统计 截至 2010 年底 我国公民上网规模已达 4 57 亿人 人们通过 论坛 新闻评论 博客等渠道发表言论 表达诉求 针砭时弊 为政府建言献 策 在民主立法 民主决策 民主监督等方面发挥了巨大的作用 然而 同传 统政治参与形式相比