德江县集体林权制度配套改革的问题及对策

1 / 14德江县集体林权制度配套改革的问题及对策摘要在德江县集体林权制度主体改革基本完成,产权明晰,农民依法取得了林地承包经营权和林木所有权后。针对农户在经营管理中出现的林权主体增多、经营地块分散、资源管理条块分割、管理机制不建全、制度不完善、服务不到位等一系列问题,提出一些建议和对策,供配套改革参考,以建立起现代林业产权制度,促进森林资源增长、农民增收。 关键词集体林权制度;配套改革;问题;对策;贵州德江 集体林权制度改革,被称为“四固定” 、 “林业三定”以来的第 3 次土地革命,是落实农村土地政策、拓展承包经营、确保农村稳定的有效措施,是解放和发展生产力、增加林农收入的重要途径1。林地与耕地一样,是国家重要的土地资源,是农村尤其是山区农村重要的生产要素,通过采2 / 14取家庭承包经营方式,将林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位,农民的生产资料得到拓展和完善,并依法享有充分的自主经营权、收益权和处置权,可以根据市场需求,自我发展,自主经营,多形式、多方位地建立起现代立体林业科学发展长效机制,实现森林增长、生态改善、农民增收、林业增效、林区社会和谐发展的目标。 1 德江县集体林权制度改革情况 德江县位于贵州省东北部,铜仁地区西部,地处东经1074610825,北纬 282838之间,国土总面积 207 190 hm2,其中林业用地 95 hm2,在林业用地中,国有林地 4 hm2,集体林地 90 hm2。根据贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见黔府发XX42 号文件精神,德江县于 XX 年秋首先在堰塘乡进行集体林权制度改革试点,对全乡 5 个村 60 个村民组进行了首次林权制度改革,通过改革共确权到户集体林地面积 3 hm2,涉及林地 5 447 宗,并给该乡 2 624 户确权农户发了林权证。在取得成绩、总结经验的基础上,于 XX 年初在全县范围正式全面启动集体林权制度改革,历时近 2 年,到 2016 年 12月底止,已全面完成全县 20 个乡(镇)128 个行政村 1 147 个3 / 14村民组 82 136 户的集体林权制度主体改革工作,共确权到户集体林地面积 90 hm2,涉及林地 117 232 宗,打印发放林权证 102 146 本,集体林权制度主体改革取得了圆满成功。然而,明晰产权、确权到户只是完成了集体林权制度改革的第一步,林权制度改革是一项复杂而系统的体制改革,涉及面广,触及到林地制度的深层体制,主体改革完成后,还存在许多问题,需要通过配套改革进一步完善。 2 林权确权到户后的问题分析 集体林权制度主体改革完成后,林地的原始承包经营权和林木所有权由本集体经济组织的农户依法享有,国家允许农民在不改变林地用途的前提下,可以进行转包、租赁、股份合作、折价转让、贷款抵押等多种形式经营林业,自主决定经营方向和经营模式,多形式、多方位的发展林业,从而改变了过去集体单一的传统经营管理方式为现在的千家万户的多元经营管理方式,林业生产力得以解放,农村经济得到发展。但是,由于受过去传统林业的影响,农户对新的林业运行机制在观念上还有一个转变过程,在农民的经济理念中,林地不同于农地,农地是农民的“命根子”,直接关系到吃饭问题,林地虽也是农民的重要生产资料,但不直接关系到农民的生存,农民对其重视程度不如农地;农作物 1 年4 / 141 季,周期短,林木生产要几年、十几年甚至几十年,周期长,而且山区的绝大多数林地山高坡陡、土层瘠薄,不能营造经济林和速生丰产林,短期不见效益,加上农民自身资金、信息、技术等方面有限,一时还不能提高林农发展林业生产的积极性2-3。所以,仅是确权到户、还山于民,还不能建立起现代林业产权制度,仍需要针对林权制度主体改革后派生出来的新情况、新问题认真思考,通过建立机构,健全制度,完善机制等配套改革,才能真正建立起“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度。 3 集体林权制度配套改革面临的主要问题 营林生产,资源培育问题 农民取得了林地经营权和林木所有权后,经营主体增多,地块分散,培育目的不一,形式多样,容易形成“各自为政”分散经营的格局,加上自身资金、信息、技术受限等原因,达不到规模经营,形不成产业,有碍林业生产的快速发展,同时对规划设计、树种配置、苗木调运、检查验收等带来诸多不便。不同的经营方式将带来不同的经营效果,直接影响5 / 14造林质量的高低和森林资源培育的好坏,使营林生产和生态建设面临新任务,成为新形式下要思考的新问题。 森林资源保护问题 原有的森林资源属于集体所有,由集体管护,林权制度改革后,林木所有权归农民所有,农户成为森林资源的直接管理者,管护体制由过去的政府主导型转变为现在以林农为主体的社会化管理型,同一片林地或林子被条块分割后,变为多人看管,增加了管护的人力物力,加大了管护投入,不利于集约经营,同时由于进入林地的人多,容易引起偷砍盗伐、森林火灾、有害生物侵入等危害,给森林管理带来一定难度。加强森林资源监管、健全和优化森林资源保护管理模式便成为当务之急。 林木采伐利用问题 两权彻底分离后,林地上的林木和林产品归农民个人所有,成为农民的私有财产,相当于农户自己的绿色银行,需用钱时,可以采伐木材变现,也可以折价转让和贷款抵押透支。但是森林是一种特殊的资源,既能提供木材和林产品满足社会对林业多样化需要,又有保护国土生态安全的重要作6 / 14用,具有双重性。如何处理好森林资源的保护与利用的关系,规范林木的合理利用和有序流转,是林权制度配套改革中最需要解决的关键问题。 森林防火、有害生物防治问题 林地、林木承包到户后,从事经营的人员增多,林地内活动人员相对频繁,加大了森林火灾隐患,增加了有害生物的入侵渠道,给森林防火、有害生物防治带来不利影响,一旦发生森林火灾和森林病虫害,仅靠一家一户难以扑救和防治,使森林防火和森林病虫害防治形势更为严峻。如何有效地防治森林火灾和有害生物、减小灾害损失等都还有待于认真思考。 科技推广问题 林地承包到户后,由于经营分散,点多面广,给林业科技推广带来一定难度,加上仍有不少农户还存在“坐收山利”的思想,对林业科学技术重视不够,不愿意投入,管理粗放,林业生产还停留在任其发展的观念上,良种良法难以推广,营林生产水平不高。如何加大科技宣传,转变林农观念、提高科技意识、完善科技队伍建设、加大科技推广力度、促7 / 14进科技成果转化,是建立现代林业需要思考的问题。 林业服务体系问题 林改后,由过去统得过死变为放活经营,林业由计划经济转为市场经济,原有的林业管理方式已不能完全适应改革后的管理需要,如何转变政府和林业部门职能,增强服务意识,建立社会化服务体系,为林业改革发展提供全方位服务,是配套改革需要深思的问题。 4 集体林权制度配套改革的对策 建立林业经济合作组织,促进森林资源增长 林地和农地都是农民重要的生产资料,但又有所不同,农地主要是生产粮食,直接关系农民的生存问题,承包到户小规模经营克服了“吃大锅饭”和“平均主义”的弊病,有利于调动广大农户的积极性,提高生产率,而林地除了生产木材和林产品外,还有维护生态平衡的重要功能,加上林业生产周期长、投入大、见效慢,农户小规模经营,不能保证林地的资金和技术投入,也就不能提高林地的经营绩效,发挥不出林地的内在潜力。为了有效加快森林资源培育和促进森林资源增长,解决承包到户后千家万户小生产与千变万化大市场的矛8 / 14盾,促进林地增效、农民增收,必须采取合作经营形式。可以根据自然条件、地理位置,充分利用亲情、友情、邻里等关系采取联户经营,自己投劳,统一规划,统一实施,集中管理,收益自享;也可以成立村办林场,把确权到户的林地集中起来统一经营,由村委会组织本村村民植树造林,提取一定的管护经费,集中管护,收益归农户;还可以采取以林木、林地入股方式成立股份制林场,集中经营,收益按股份分成;或由大户、专业公司承包农户的林地造林,利益按比例分成4。有效解决单户分散经营存在的一些问题,提高集约化、规范化经营水平,提升整体竞争力和增强森林防火、有害生物防治、抗拒自然灾害等风险的能力,达到森林资源增长、农民增收、社会和谐的目的。 完善管护机制,加强森林资源保护 产权明晰后,森林资源和林木属于农民的私有财产,农户成为直接管理者,但是单家独户管理分散,不利于森林资源的保护,加上林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权,就更加大了森林资源管护难度,原有的管护体制不适应现行森林资源管护的要求,必须建立新型的管理机制。一是进一步加大宣传,提高林农森林资源保9 / 14护意识,增强农户自身管护的自觉性;二是稳定和加强林业管理队伍建设,林业部门保护管理森林资源的职责只能加强,不能削弱,同时要建立健全管理目标责任制和责任追究制;三是成立村级森林资源保护协会,制定村规民约和护林公约,加强协作,加大管护;四是加快政策性森林资源保险制度建设,减少林农投资风险,增强林农管护森林资源的主动性;五是组建林业要素市场,建立健全森林资源资产评估师制度,尽快出台林地、林木流转管理办法和制定林地、林木评估细则,由有森林资源调查设计资质工程师以上技术人员经林地、林木评估培训后担任评估师,提供流转评估服务,规范流转,促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置;六是建立和完善森林生态效益补偿基金制度,对公益林实行补偿,提高林农管护公益林的积极性。只有建立起与集体林权体制改革相适应的森林资源管护制度,放活商品林,严管公益林,才能促进森林资源健康成长,达到保护森林资源的目的。 加强木材采伐监管,规范木材有序流转 林业实行商品林、公益林分类经营后,对商品林,农民可依法自主决定经营方向和经营模式,生产的木材自主销售,农民享有林地经营的收益权。但是,农民销售自己经营10 / 14的林木决不意味着放任采伐,集体林权制度改革的两大重要基本目标是确保森林资源增长和促进农民增收,所以木材采伐必须是在森林资源保护基础上合理利用,即对木材实行限额采伐,采伐量不能超过生长量。林改后的商品林涉及千家万户,点多面广,这给限额采伐管理带来一定难度。为了解决保护与利用这一矛盾,一是要以村为单位编制和实施森林经营方案,按经营方案有计划地采伐。二是要按林改到户的商品林小班立木生长量核定木材采伐量,同时县资源管理站和乡林业站要建立森林资源和木材采伐信息库,农户凭林权证申请采伐,简化审批程序,对木材采伐指标实行 5 年总量控制,允许采伐指标结转使用,基层林业站设立采伐台帐,并张榜公示,接受群众监督。为了方便木材流转,政府部门要划分片区搭建木材交易平台,成立林业服务中心,发布交易信息,提供方便、快捷服务,使木材流转有序,资源配置合理。建立森林保护体系,防止森林灾害 火灾和病虫害是森林的大敌,加强森林病虫害防治、预防森林灾害是实现森林资源增长的重要保证5。林权制度改革后,经营分散,进山人员较多,火源管控难,一旦发生森林火灾和森林病虫害,靠林农单家独户难以扑救和防治,11 / 14必须依靠各级政府和广大群众的力量并建立相应的群防群治机构,才能达到防治效果。可以采取以行政村为单位组建森林灾害预防应急分队,应急分队由 18 周岁以上 50 周岁以下本村中、青年人组成,主要责任是扑救森林火灾和防治森林病虫害。同时要加大宣传,认真落实和完善森林防火行政责任制和防火责任追究制度,将森林防火纳入全社会治安体系管理,林业部门在作业设计时,要充分规划好生物防火林带的营造,各地方政府要加大对森林防火和有害生物防治资金投入,建立多层次、多渠道、多主体的森林灾害防护体系,完善森林病虫害预测及预警机制。通过造林技术进行生物病虫害防治,通过化学、物理、生物等措施进行病虫害综合防治,从而保证森林资源增长和林农增收的顺利实现。 加大科技推广,强化科技服务 林地承包到户后,农民生产经营的范围得到延伸和拓展,但由于过去责、权、利不清,林农林业生产积极性不高,科学意识不强,加上林改后经营分散、形式多样,这就给新形式下的林业科技推广提出了新的要求。一是加大科技宣传力度,转变林农观念,增强科技意识,树立靠科技致富的信心。二是加强林业科技队伍建设,建立和完善县、乡、村三级林业科技推广服务队伍,首先要完善县、乡两级林业科技12 / 14推广机构,落实编制,充实人员,配置设施,加大科技推广,加强科技服务;其次是村级推广队伍由林业带头人、承包大户和外出打工掌握一定林业生产技能的能人组成,形成推广网络,为林业生产提供科技服务。三是发挥典型引路和基地示范带动作用,积极组织林农就近参观学习靠林业科技致富的先进典型经验和基地规范化经营效果,增强林农学科学、爱科学、靠科学致富的意识。四是加强科技人才培训,采取请进来、走出去的办法培养林业技术人才,聘请林业大专院校、科研院所的专家、教授到基层举办各种形式的培训班传授林业科学技术知识,或选派林业能人、技术骨干到大专院校学习,把科技知识带回来传授给千家万户,使之转化为林业生产力,提高经营水平。五是积极开展科技创新,通过优良品种选择、无性繁殖、容器育苗等技术培育当地群众喜闻乐见的乡土树种,满足群众适地适树造林需要,同时大胆引进先进技术,大力宣传林业最新科技成果,积极引导农民科学经营,促进林业可持续发展,确保林业产权制度改革取得丰硕成果。 转变政府职能,加强林业服务体系建设 林权制度改革后,农民拥有了山