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第二章公共政策与政策工具 第一节公共政策的含义 类型与功能第二节公共政策的本质与基本特征第三节政策工具 考核知识点和考核要求 一 公共政策的含义 类型与功能1 识记 1 公共政策的概念 2 公共政策的类型划分 3 公共政策的功能 2 领会 1 公共政策的产生与发展 2 公共政策与法的异同 二 公共政策的本质与基本特征1 识记 公共政策的认识论本质 公共政策的社会本质 2 领会 公共政策的基本特征 三 政策工具1 识记 政策工具的概念 政策工具的类型 2 简单应用 政策工具的类型划分 第一节公共政策的含义 类型与功能 一 什么是公共政策公共政策 英文作PublicPolicy 是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题 达成公共目标 以实现公共利益的方案 公共政策的内涵 1 公共政策是决定 决策的一种特殊形态 它具有决定 决策的一般特征 2 公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程 是公共权力机关的权力意志的表现 3 公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟 优化和择定的结果 主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系 4 公共问题 公共目标和公共利益是公共政策的三大要素 5 公共政策是一种权威性的价值分配方案 6 公共政策在形式上可以是积极的 也可以是消极的 二 公共政策的产生与发展 一 公共政策的产生公共政策的产生必须具备的三个初始条件或者说三个核心要素 1 公共问题的形成 2 公共决策机关的产生 3 公共强制机构的出现 二 公共政策的发展近代公共政策的转型或发展在四个方面的表现 1 公共政策问题形成中的公民参与2 现代国家和政府制度的基本理念是 主权在民 3 公共政策领域向社会管理方面的大规模扩展 4 以政策过程的民主化和科学化来保证政策质量 三 政策类型 从内容特征上划分从内容特征上划分 公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的 相互作用的政策体系 一 元政策 基本政策 部门政策以同一政策体系中各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系划分 元政策 基本政策 部门政策 元政策 基本政策 部门政策及其相互关系 存在着涵盖与被涵盖 衍生与被衍生 统摄与被统摄的关系 1 元政策 或者叫做总政策 总路线 总方针 是政策体系中管总的或具有统摄性的政策 对其他各项政策起指导和规范的作用 是其他各项政策的出发点和基本依据 是政策主体用以指导一定历史时期全局性行政的高度原则性的指针 基本功用在于保障其他各项政策遵循同一套政策理念 谋求实现统一的政策目标 2 基本政策 针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的 在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策 就是基本政策 又被称作基本国策 方针性政策 纲领性政策 根本政策 功用 基本政策是总政策的具体化 是具体政策的原则化 是联结总政策和具体政策的中间环节 3 部门政策 是实现基本政策目标的手段 或者说是基本政策的具体规定 是为了落实基本政策而制定的具体实施细则 它是针对特定而具体的政策问题做出的政策规定 由元政策和基本政策所决定 体现和服务于元政策和基本政策 二 战略 策略 战术将同一政策体系中各项政策从时间和空间相结合的角度划分 战略 策略 战术 相互关系 战略是全局的 策略是战略的一部分 是服从服务于战略 战术是微观的 针对一个一个的具体问题 1 战略 在公共政策里 所谓战略就是政策主体在一个较长的时间阶段上所要达到的主导全局的根本目标以及为目标的实现所作的资源配置和行动步骤的设想 也就是邓小平经常讲到的 大政策 2 策略 是政策主体对某一特定形势制定的具体的行动路线 3 战术 为达到一定的战略目的 在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案 三 依政策内容的社会领域的不同进行的分类依政策的社会内容进行划分 政治政策 经济政策 社会政策 教育 科技 文化政策 政治政策 是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则和规范 包括外交政策 国防政策 国家安全政策 公共安全政策 人力资源政策 阶级政策 民族政策 政党政策 等等 经济政策 政策主体在经济领域里为达到一定的经济 政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系 经济活动的准则与规范 被称做经济政策 包括产权与经营权政策 农业政策 工业政策 金融政策 财政政策 贸易政策 环境政策 房地产政策 区域发展政策 等等 社会政策 是指政府为了解决社会问题所制定的公共政策 主要包括劳动政策 医疗卫生政策 社会保障政策 公共救助 社会救济 政策 人口政策 宗教政策 等等 教育 科技 文化政策政策主体在教育 科技 文化领域里为达到一定的目标而制定的发展规划 指导原则和行为规范 教育政策包括义务教育政策 高等教育政策 职业教育政策 继续教育政策等等 文化政策包括大众传播 新闻 出版 广播 电视 政策 文学艺术政策 体育政策 等等 科技政策包括科技管理政策 高新技术开发政策 科技成果转化政策等等 四 政策内容特征的其他分类方法 1 以一项政策谋求达到的目标数量为标准划分 单目标政策 多目标政策 2 以政策主体决策时有无现行规范可遵循进行划分 程序性政策 非程序性政策 3 以政策是否改变客观对象为标准划分 实质性政策 程序性政策 由美 安德森提出 4 以政策效果为标准划分 物质性 或实质性 政策 符号性 或象征性 政策 由美 安德森提出 5 以政策协调社会生活的方式为标准划分 分配性政策 调节性政策 自我调节性政策 再分配政策 由美 安德森提出 6 由美国学者洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分 分配性政策 限制性政策 再分配性政策 7 以政策的结果是双赢还是一方所得为他方所失为标准划分 零和博弈政策 非零和博弈政策 8 以同一政策的始创或调整为标准划分 初始政策 反馈政策 9 内容构成以政策结果的可预测性为标准划分 确定型政策 如全国统考制度 不确定型政策 风险型政策 建立股票市场 竞争型政策 10 以政策主体希望的行为选择的范围为标准划分 鼓励性 扩大性 政策 限制性政策 11 以政策主体是否行为为标准划分 积极性政策 消极性政策 改革初期对私企发展的不行动的政策 12 以面向未来还是面向现实为标准划分 能动型政策 被动型政策 四 政策类型 从形式特征上划分 一 从形式特征上对公共政策进行类型划分的必要性所谓公共政策的形式特征 指的是一项政策由谁制定 它的合法化经过什么样的程序 它的目标群体是谁 它的适用范围和生效时间怎样 它的执行者是谁 主要的执行手段是什么等在政策文本上有正式规定的特征 公共政策的形式特征是由公共权力机关的权利划分和权利配置决定的 现代国家的政府在横向结构上的构成由立法 行政 司法三个子系统构成 在纵向结构上由中央 全国 政府 地方政府 基层政府三个层级构成 公共政策在横向结构上是由立法决策 行政决策 司法决策构成的 在纵向结构上是由中央 国家 政策 地方政策 基层政策构成的 二 依横向形式特征划分的政策类型依横向的形式特征进行划分 1 立法决策 中国的人大决策和美国的国会决策 1 中国人大决策的主要形式 宪法 基本法律 其他法律 人大决定2 人大的四大职权 立法权 决定权 任免权 监督权 3 美国国会的权利分为 立法权 非立法权 立法权是美国国会的首要权利 非立法权主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权 2 国家元首决策 总统制 模糊 半总统半议会制 超级总统制这三类国家 才存在总统决策 1 美国的总统决策通过如下途径做出 他在内阁决策中的独断权 总统在行政系统的末端建立起制定政策的总统直辖机构 2 总统决策的类型 总统向国会提出的国情咨文 预算咨文和经济咨文 立法否决 委托立法 外交决策 防务政策 3 行政决策 六种类型的政治体制中 只有美国联邦政府的行政决策与国家元首决策的界限含糊不清 1 中国的行政决策 所谓行政决策 是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内 按一定程序和方法做出的决定 主要形式 行政法规 以总理令的形式发布 行政措施 决定和命令 以国务院文件形式或国务院办公厅文件的形式发布 部门规章 大都以部长令的形式发布 须报国务院备案 2 美国的行政决策 总统决策大多是行政决策 行政机构分为四类 内阁部 独立管制机构 其他独立机构 政府公司 3 美国联邦行政机构的决策有以下几种 对国会立法和总统决策的解释 制定规章条例 行政裁决 4 司法决策1 中国的司法决策 我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体 而作为政策制定的主体 其作用不大显著的 2 美国的司法决策 最高法院是公共政策的直接制定者 主要形式 司法审查 推翻先前的判决 司法命令 5 执政党政策 除了中国为代表的政治体制外 其他体制中的执政党的政策 不能直接成为公共政策 当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制 横向结构特点 全国人民代表大会是国家的最高权力机关 中国共产党是中国政府系统的领导核心 主导着政府工程的运行 党的政策转变为公共政策的形式 直接形式 党的会议文件和党的领导人讲话 间接形式 党的领导是政治的领导 即政治原则 政治方向 重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部 党对国家事务实行政治领导的主要方式 使党的主张通过法定程序 变为国家意志 将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型 中共中央与国家机构联名发布政策方案 提出政策创议 政府决策以党的政策原则为依据 三 依纵向形式特征划分的政策类型公共政策的类型取决于国家结构 所谓国家结构 是国家的整体与部分 中央政权机关与地方政权机关之间的关系 1 国家机构划分为两个基本类型 单一制 邦联制2 以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准 公共政策类型可划分为 中央政策 国家政策 地方政策 基层政策 五 公共政策与法 一 政策与法之同具有同一文本和共同的形式特征在法治国家 公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的准则 标准 在法治国家 法和政策的制定可以具有相同的程序 二 政策与法之异 略 三 政策与法的相互关系政策是法的来源和动力 并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用 法为政策提供保障 定型化为法律的政策具有更强的稳定性 六 公共政策的基本功能公共政策的基本功能 管制功能 引导功能 调控功能 分配功能 第二节公共政策的本质与基本特征 一 政策的认识论本质 理论与实践的中间环节政策兼具理论与实践的二重特征 1 政策与理论的基本关系 理论是政策的理念依据 政策是理论的具体化2 政策与实践的基本关系 政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展 实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程3 理论是政策的理念依据或指导思想有两方面的含义 理论的内容影响和决定政策的内容 理论依据的不同造成政策的基本差别 理论的正确与否 决定政策的成败 4 理论和政策同属观念形态 其存在和发展都依赖社会实践 政策只有通过实践才能实现其目标和功能 二 政策的社会本质 公共性与偏好性的对立统一现代公共政策起决定作用的规定性 公共政策是公共权力机关为了一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配 公共政策的社会本质在于它是公共性与偏好性的矛盾体 这一本质蕴含于公共权力机关为着具有公共性 阶级性或自利性的政策目标而进行社会资源的配置和社会价值的分配的行为中 三 公共政策的基本特征 一 政治性 权威性与强制性 公共政策是由政治性组织制定的 是国家 政府 政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则 因此 公共政策具有鲜明的政治性 公共政策是社会关系的调节器 公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的 公共政策的权威性是由它的强制性决定的 二 公共性与偏好性的对立统一 三 应然与实然的统一 四 回应性与普遍性的统一 第三节政策工具 一 什么是政策工具政策工具 指的是被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施 策略 方法 技术 机制 行动 作为以及配置的人力 资金 设备 资源等手段 二 政策工具的类型 一 两分法 规制性工具与非规制性工具 政府部门直接提供与非政府部门提供 诱导性工具与规制性工具 二 三分法 法律工具 经济工具 交流工具 管制型工具 财政激励工具 信息传播工具 市场化工具 工商管理技术工具和社会化手段 自愿性工具 混合性工具 强制性工具 三 四分法1 哈内孔把政策工具划分成立法 委托服务 征税 说服四类形态 2 艾尔莫尔把政策工具划分成命令性 激励性 能力构建 系统变迁四类 3 休斯认为政府干预大多采用经济手段 从经济方面把政策工具区分为供应 补贴 生产 管制四类 4 丘昌泰把政策工具分为 管制类工具 财务类工具 沟通类工具 组织类工具 四 五分法对中国学者影响较大的五分法 1 史耐德和英格拉姆 权威式 刺激式 包括激励 收费 制裁 强制 能力构建式 符号和劝告式 学习式2 韦默和维宁 市场自由化 使用财政补贴和课税的方式改变诱因 建立规章制度 经由市场机制提供物资 提供保险与社会保障 五 七分法林德和彼得斯 命令条款 财政补助 管制 课税 劝告 权威 契约 六 八分法胡德使用信息 财政 权威 组织四种基本资源达到监督社会和改变行为两项目的 奥哈雷从政府介入方式和政府行动的类别