PPP模式的优点和缺点

PPP 模式的优点和缺点模式的优点和缺点 一 一 PPP 模式的优点模式的优点 近年来 在全球各个地区 通过多种多样的 PPP 方式 私营部门在基础设 施领域的投资总体上持续快速增加 结合全球范围内的 PPP 项目实践 PPP 模 式的优点主要体现在 更高的经济效率 物有所值 Value for Money 更 高的时间效率 增加基础设施项目的投资 提高公共部门和私营机构的财务稳 健性 基础设施 公共服务的品质得到改善 实现长远规划 树立公共部门的新 形象 私营机构得到稳定发展等 1 PPP1 PPP 模式可以实现更高的经济效率 实现物有所值模式可以实现更高的经济效率 实现物有所值 PPP 项目依靠利益共享 风险共担的伙伴关系 可以有效降低项目的整体 成本 图 1 1 显示了公共部门独立开展项目与 PPP 模式下的成本比较 在公共 部门独立开展项目时 项目的整体成本由以下几个部分构成 项目建设成本 运营成本 维修和翻新成本 管理成本以及留存的风险 在 PPP 模式下 项目 建设成本 运营成本 维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为 PPP 合 同约定成本 由于私营机构在建设施工 技术 运营管理等方面的相对优势得 以充分发挥 PPP 合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本 另外 由于 PPP 项目需要协调更多参与方的利益 项目管理成本 包括公共部 门对项目监管 为项目提供准备工作和支持等产生的成本 会略高于公共部门 独立开展项目的成本 在风险留存方面 由于不同的风险分配给管理该类风险 具有相对优势的参与方 因此项目的总体风险状况得到明显改善 各项成本的 变化以及风险状况的降低 形成了 PPP 项目的优势 即所谓的 物有所值 部 分 艾伦咨询集团 Allen Consulting Group 曾对澳洲的 21 个 PPP 项目和 33 个传统模式项目进行过比较 结果显示 PPP 模式在成本效率方面显著优于 传统模式 从项目立项到项目全部结束 PPP 模式的成本效率比传统模式提高 了 30 8 从绝对金额看 所考察的 21 个 PPP 项目的总合同成本为 49 亿美元 项目生命周期的成本超支为 5 800 万美元 相比之下 33 个传统模式项目的总 合同成本为 45 亿美元 项目生命周期的成本超支达 6 73 亿美元 2 PPP2 PPP 模式的效率优势不仅体现在经济效率上 还体现在时间效率上模式的效率优势不仅体现在经济效率上 还体现在时间效率上 艾伦咨询集团在同一篇调查报告中指出 PPP 项目的完工进度平均比计划 提前 3 4 而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟 23 5 另外 传统模 式下 项目完工的超时程度受项目大小影响较为严重 项目越大 工程进度延 期的程度越高 但在 PPP 模式下 没有发现项目大小对工程进度的显著影响 其他机构或研究者大多得出相似的结果 例如 英国审计署对 PFI 模式 英国 PPP 的主要模式 和传统模式的效率进行了统计 结果表明 在 PFI 模 式下 76 的项目按进度计划完成 78 的项目支出在预算之内 而在传统模式 下 只有 30 的项目按进度计划完成 27 的项目支出在预算之内 在另外一篇 报道中 英国审计署相信现有的 PFI 项目将节省至少 15 亿英镑的支出 是否能够提高项目总体效率 是判断 PPP 模式是否适用的关键 财政部在 2014 年 11 月 29 日发布的 政府和社会资本合作模式操作指南 中明确提出 财政部门 政府和社会资本合作中心 会同行业主管部门 从定性和定量两方 面开展物有所值评价工作 本书其他章节也对物有所值评价进行了详细论述 3 PPP3 PPP 模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源 PPP 模式下 项目融资更多地由私营机构完成 从而缓解了公共部门增加 预算 扩张债务的压力 因此公共部门可以开展更多 更大规模的基础设施建 设 在政府因财政紧缩 或信用降低而无法进行大规模融资时 PPP 模式可以 为政府提供表外融资 传统政府模式和 PPP 模式下 政府的支出情况对比见图 1 2 PPP 模式下 政府不仅可以节省基础设施的初期建设投资支出 还可以锁定项目运行费用支 出 一方面降低短期筹集大量资金的财务压力 另一方面提高预算的可控性 这两个方面都有利于政府进一步扩大对基础设施的投入 PPP 的这一优势对现阶段的国内地方政府意义重大 通过推广 PPP 模式 可以化解地方政府性债务风险 运用转让 运营 移交 TOT 改建 运营 移交 ROT 等方式 将融资平台公司存量基础设施与公共服务项目转型为政府 和社会资本合作项目 引入社会资本参与改造和运营 将政府性债务转换为非 政府性债务 可以减轻地方政府的债务压力 4 PPP4 PPP 模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性 一方面 由于政府将部分项目责任和风险转移给了私营机构 项目超预算 延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离 另一方面 由于 PPP 模式下的项目融资在整个项目合同期间是有保障的 且不 受周期性的政府预算调整的影响 这种确定性可以提高整个项目生命周期 资计 划的确定性和效率 提高公共部门的财务稳健性 此外 PPP 项目的性质决定 了项目需求所产生的风险相对较低 项目的未来收入比较确定 提高了社会资 本的财务稳健性 5 PPP5 PPP 模式可使基础设施模式可使基础设施 公共服务的品质得到改善公共服务的品质得到改善 一方面 参与 PPP 项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富经验和技术 私营机构在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量 另一方面 PPP 模式 下 私营机构的收入和项目质量挂钩 政府付费的项目中 政府会根据项目不 可用的程度 或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款 付款金额在项目 开始时约定 在使用者付费的项目中 使用者的需求和项目的质量正相关 这 就使私营机构有足够的动力不断提高服务质量 如果设施或服务由公共部门单 独提供 由于其缺乏相关的项目经验 且由于其在服务提供和监督过程中既当 运动员 又当 裁判员 绩效监控难以落到实处 在传统政府模式下 地 方政府通常为某项重大工程临时组织指挥部之类的专门工作团队 负责组织项 目设计与建设 建设完成后移交给政府下属事业单位或国有企业日常运营 由 于工作团队缺乏相关项目运作经验 所以难以保证项目建设质量 无力控制项 目建设成本 甚至会因经验不足导致项目失败 并且 工作团队付出大量学费 积累的经验和教训 在当地可能再无用武之地 因为当地不会经常有同类重大 项目需要新建 资源浪费与效率较低问题突出 6 PPP6 PPP 模式有助于公共部门模式有助于公共部门 私营机构实现长远规划私营机构实现长远规划 在传统政府模式下 一个项目会被分包成很多子合同 由不同的参与者执 行 这些参与者之间通常并没有紧密的合作 在 PPP 模式下 由于项目的设计 建设和运营通常都由同一个联合体执行 虽然联合体也由不同的参与者构成 但由于各个参与者需要为同一个目标和利益工作 项目的不同参与者之间可以 得到充分整合 实现良好的协同 此外 由于项目的收益涉及整个生命周期 whole of life cycle 在利益驱动下 私营机构将基于更长远的考虑 选择 最合适的技术 实现设施长期价值的最大化和成本的最小化 而在传统政府模 式下 则更多是基于短期的财政压力 政策导向和预算限制来考虑 7 PPP7 PPP 模式有助于树立公共部门的新形象模式有助于树立公共部门的新形象 在 PPP 模式得到良好推广和执行的情况下 所有项目都能按时 按预算完 成 而且基础设施 公共服务的品质得到有效提高 可以使公众对政府的美誉度 增加 对政府的财政管理能力信心倍增 8 8 通过推广通过推广 PPPPPP 模式 可以使私营机构得到稳定发展模式 可以使私营机构得到稳定发展 PPP 模式为私营机构提供了风险较低 现金流稳定 由政府合同背书的长 期投资机会 可以有效刺激当地产业 增加就业机会 二 二 PPP 模式的缺点模式的缺点 虽然 PPP 模式的上述优势得到市场的一致认可 并且大部分都有实证数据 支持 但任何事情都不可能十全十美 PPP 模式在运作过程中也存在以下缺点 私营机构融资成本较高 特许经营导致的垄断性 复杂的交易结构带来的低效 率 长期合同缺乏灵活性 成本和服务之间的两难选择等 1 PPP1 PPP 模式导致私营机构融资成本较高模式导致私营机构融资成本较高 与公共部门相比 金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低 导致 私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本 当然 在评价社会资本 的融资成本时 除了考虑利率之外 还需要考虑项目所转移的风险 社会资本 的创新能力 以及项目总体绩效的提升等 从社会整体的功效考虑项目价值 此外 社会资本和公共机构的融资成本也在进一步接近 虽然融资成本的差异 不可能完全消除 但这方面的影响在逐渐降低 图 1 3 显示了 10 年期的企业债和相同年限国债 地方政府债 城投债的到 期收益率 其中 企业债可以近似为大型社会资本的融资成本 国债为无风险 利率 地方政府债可以视为地方政府信用担保的融资成本 由于融资平台在基 础设施建设方面的特殊地位 城投债的收益率可视为目前部分在建基础设施的 融资成本 可以看到 大型社会资本的融资成本高于国债和地方政府债 低于 城投债 社会资本的融资成本和国债 地方政府债的差距在逐渐缩小 尤其是 2015 年年初以来 社会资本的融资成本无论是绝对值 还是与国债 地方政府 债的差距 都在逐渐降低 2 PPP2 PPP 模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断 一方面 在 PPP 模式下 居高的投标成本和交易费用以及复杂的长期合同 导致很多规模较小的私营机构对 PPP 项目望而却步 因此减少了政府部门对社 会资本的选择空间 也使招投标过程不能实现良好的竞争性 另一方面 PPP 模式普遍采用的特许经营制度 实际上使中标的投资运营商获得了一定程度的 垄断性 利益基本上能得到合同保障 这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减 弱私营机构降低成本 提高服务品质的动力 当然 PPP 模式并不是产生垄断 性的必要条件 在单纯的政府模式下 政府实际上也表现出垄断性 3 PPP3 PPP 项目复杂的交易结构可能降低效率项目复杂的交易结构可能降低效率 首先 在 PPP 项目中 通常需要多个独立参与者通力合作 而多个参与者 会导致整个项目的约束条件增加 其次 由于每个参与项目的商业机构都会在 咨询 会计和法律等方面产生支出 这部分支出会包括在投标价格中 从而传 导给公共部门 国外的经验显示 PPP 市场越成熟 这部分成本就越低 例如 如果公共部门采用标准化的合同体系 可以为参与商业机构节省在项目尽职调 查和评估过程中所产生的成本 同时 在评估增加的这部分交易成本时 也需 要考虑 PPP 模式下通过风险分担带来的额外好处 再次 复杂的交易结构需要 公共部门和私营机构建立与 PPP 模式相匹配的专业能力 现阶段 国内相关方 面的能力欠缺较为明显 现状的改善还需要较长时间 在这种情况下 政府部 门过度依赖外部咨询机构 会导致在项目开展过程中所积累的知识和经验并没 有沉淀在公共部门内部 这又减缓了公共部门提升建设相关能力的进度 目前 各个国家都成立了类似 PPP 中心的组织 包括中国的财政部 PPP 中心 英国的 Infrastructure UK 加拿大的 PPP Canada 美国的 NCPPP 欧盟的 EPEC 等 这些组织在沉淀 PPP 项目经验和知识的过程中起着非常重要的作用 最后 交 易结构的复杂性和众多的参与方可能使项目沟通存在一定的障碍 特别是在未 来发生一些不可预料的事件时 可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间 而且 即便在项目启动的过程中 也可能存在公共部门内部意见不一致 或民 众和公共部门意见不一致的情况 这在一定程度上会降低效率 4 PPP4 PPP 的长期合同缺乏足够的灵活性的长期合同缺乏足够的灵活性 为了项目长期运行稳定 PPP 合同可能会比较严格 灵活性不够 公共部 门或私营机构在起草合同的时候 很难将未来的变化充分地考虑进来 合同条 款通常只考虑当前时点的情况 导致项目后期管理不能因时制宜 而只能遵照 合同条款执行 哪怕这些条款已经不再能使项目生命周期的综合成本最优化 解决合同灵活性和合理性的途径有两个方面 一是在项目前期就尽最大努力做 好整个生命周期的规划 通常 公共部门需要聘请具有丰富 PPP 项目经验的咨 询机构对项目进行前期调查分析 确保参与方对项目需求有充分的理解 对项 目的费用有可靠的预算 对风险有全面的评估并可以在公共部门和私营机构间 实现最优分担 同时 还要确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价 当然 这些前期工作势必产生不菲的成本 二是在起草合同时保留适当的灵活性 这 也必将增加成本 一方面是来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价 另一 方面是来自将来需要改变对私营机构的激励机制而产生的或有支出 解决合同 灵活性和合理性的成本 有可能降低项目投资者的投资回报率 防止出现过高 的投资回报率 5 5 公众使用公共产品