我国非煤矿山安全生产的差距和原因分析

我国非煤矿山安全生产的差距和原我国非煤矿山安全生产的差距和原 因分析因分析 2 非煤矿山安全管理体制方面的问题与差距 2 1 非煤矿山安全生产管理体制不完善 我国非煤矿山分布于冶金 有色 建材 化工 轻工 核 工业 石油天然气等行业 从新中国成立初到现在 我国非煤 矿山安全管理体制变化大 在从高度的计划经济向市场经济过 渡的过程中 管理体制经历了从计划经济管理体制向市场经济 管理体制的转变 从新中国成立初到 1981 年底以各产业部门的 行业行政管理为主 到 1982 年的各产业部门的行业管理和劳动 部门的国家监察并行 直至现在的国家监督的演变过程 企业 负责 行业管理 国家监察 群众监督 的安全生产管理机制已 不适应当前矿业安全生产的实际情况 非煤矿山原有的 行业管 理 随着 1998 年各产业部门的撤销已不复存在 群众监督 实 际上不存在 新的国家监察机制还不完善 与市场经济发达国 家的三方制衡的安全工作机制相比 我国现行安全生产管理体 制还有待完善 我国机构改革解决了以前行业管理与国家监察之间的矛盾 问题 可又出现了安全管理体制不顺 多头管理等新问题 将 安全生产监督机构置于经济管理部门之下 客观上容易造成重 生产 重效益 轻安全的情况 也不符合国际惯例 通过对 76 个市场经济国家的分析表明 大多数市场经济国家 75 主管职 业安全卫生监察的权力机关都设在劳动部或由主管劳动事务的 部长负责 在劳动部门的统一领导下把综合安全生产管理与矿 山安全监察分开进行 其中约 16 的矿业生产比重较大的国家 分设两个相对独立的机构分别对综合安全生产和矿山安全生产 进行管理 在一些市场经济国家 有把劳动安全卫生管理职能 逐渐由政府转交给社会的倾向 我国非煤矿山的安全卫生综合管理职能分散到了安全监察 卫生 质量技术监督和劳动和社会保障等部门 市场准入关则 由矿产资源部门负责 客观上造成各部门协同管理困难 各国 基本上都是把安全与卫生统一结合管理 德国 墨西哥等 12 个 国家将安全 卫生与工伤保险由政府或政府授权的组织共同管 理 在多数市场经济国家 工伤和职业病保险也是由劳动安全 卫生主管部门负责 这样有利于安全生产工作的协调统一 而 且 近年来市场经济国家越来越倾向于把各类各行业的监察工 作统一管理 以保证监察工作的协调性 2 2 非煤矿山安全管理机构不合理 安全监察属于国家行政执法性质 要求有比较严密的组织 机构和权威性的工作制度 我国非煤矿山安全监察实行分级管 理 虽然有利于与地方政府协调关系 统一行动 但也受地方 政府对安全生产重视与否的制约 有时会与中央政府的步调不 一致 各地或多或少存在着机构不健全 政令不通畅的情况 国外无论是政府部门直接监察还是法律依法授权的单位依法监 察 多数是垂直管理的体系 2 3 非煤矿山安全监察模式较落后 我国矿山安全监察项目不完善 方式和手段较落后 监察 方式主要还是行政方式 美国的安全监察方式已转到行政监察 咨询服务和人员培训相结合的方式 较好地做到了安全法规 安全技术 安全监管的统一 实施法规的行政方式已由起诉改 变为预防和劝告 依法设有科研 教育和技术支援中心等支撑 机构 负责进行事故和职业病方面的研究 免费对矿山进行检 测检验和技术咨询 人员的培训 我国矿山安全监察部门没有完全独立的执法权 一些行政 处罚必须提请当地人民政府 来决定 行政复议 仲裁由作出 处罚决定的机关的上一级机关或人民法院来进行 市场经济国 家普遍都建立了权威性很强的矿山安全监察部门 并赋予了矿 山安全监察机构和监察人员相当的权利 在美国 矿山安全卫 生监察机构拥有比职业安全卫生监察部门更大的独立的执法权 还成立了一个完全独立的联邦矿山安全卫生复审委员会 其成 员由总统直接任命 委员不必对劳工部长负责 直接作为政府 的判决机构执法 对各种矿山安全卫生诉讼作出裁决 对该裁 决不服的还可进一步向法院申诉 这样保证了执法的公正性 2 4 矿山安全监察员业务素质较低 我国非煤矿山安全监察员有的没有接受过系统的矿山安全 技术教育和培训 有的缺乏矿山实际工作经验 特别是 1998 年 国家机构改革 长期在矿山安全监察岗位上工作的 经验丰富 的人员大量流失 而新补充上来的人员又来不及培训 一时难 以胜任矿山安全监察工作 国外监察人员的素质较高 国家任 命的监察员一般具有较高的文化层次 又受过专门培训 有丰 富的矿山现场经验 具有良好的业务素质和处理危险情况的决 断能力 非煤矿山安全监察人员数量严重不足 不适应矿山安全监 察的需要 全国监察人员仅有 2000 多人 我国矿山安全监察员的权威性有限 下达的指令往往不能 完全执行 在一些乡镇民采矿山 监察指令执行起来就更难 美国矿山安全监察员的权威性很强 监察员到矿山去监察 不 得预先通知企业 不得在矿山吃饭 在进入矿山开展监察活动 时 可由警察陪同进行 作出的各种监察指令矿山必须无条件 执行 对拒不执行安全监察指令的矿主 执法机关可向联邦法 院提出起诉 在日本 劳动基准监察官可行使司法警察的权力 3 非煤矿山安全健康监察执法方面的问题与差距 3 1 矿山安全健康监察执法制度不健全 不完善 工业发达国家监察程序和方式具体明确 美国为加强监察 工作制定的 安全卫生监察工作手册 对监察员的职责 监 察程序 违章类型及鉴别标准 限期治理的期限和措施 紧急 状态的处置 处罚形式 起诉和抗拆的程序等都有详细规定 现场监督检查很严 井下矿山每年至少检查 4 次 露天矿 2 次 矿山安全监察人员一年有 80 的时间在矿山 去矿山检查 的时间保密 能较真实地反映矿山的实际情况 3 2 政府各部门协同管理不够 由于采矿活动的准入把关不严 使得大量不具备安全生产 条件的采矿点一涌而上 一些矿山无爆炸物品使用许可证 照样 可搞到炸药放炮 无工商营业执照照样可以生产经营 3 3 不同规模 不同所有制形式的矿山发展不平衡 多年来 普遍存在重大中型矿山 轻小型矿山 重国有矿 山 轻非国有矿山的现象 致使不同规模 不同所有制形式的 矿山的装备水平 管理水平 员工素质 劳动生产率 经济效 益等方面差别大 发展极不平衡 特别是对数量上占绝对优势 的非国有小矿山的管理不力 基本上没有投入 致使其开采技 术落后 安全生产条件差 死亡率高 重大事故频繁发生 3 4 矿山安全监察经费不足 有的地区因经费短缺以至无力正常履行监察职责 另一方 面 管理部门千方百计增加收费项目 提高收费标准 造成利 益部门化 制度化 还容易滋生腐败 一些矿山安全卫生检测 机构由于经费不足 接受委托检测项目实行收费制度 往往为 了经济利益而忽视检测质量 工业发达国家矿山安全监察经费有保障 拥有较先进的检 测检验和分析手段 在美国 只有为采矿用品生产厂家的产品 进行安全检测并发放生产许可证可按国家标准收取一定费用 其他为矿山安全卫生监察服务的检测检验分析工作一律不准收 费 保证了代表国家监察的公正性 3 5 非煤矿山安全法制化进展缓慢 1 有法不依主要有两种形式 一是重立法 轻宣传贯彻 有的法规标准发布以后宣传贯彻不够 致使这些法规标准得不 到很好的实施 二是有些矿山企业的经营者 地方和部门的领 导者受经济利益的驱使 安全生产法制观念淡薄 重生产 重 效益 轻安全 不依法办矿 治矿 部分矿山的从业人员安全 意识差 违法违规行为相当普遍 地方 乡镇矿山的情况更严 重 特别是在经济落后的地区 矿业是地方经济 财政支柱 是当地农民脱贫致富的主要途径 地方政府及矿山所有者置法 律于不顾 要钱不要命 忽视对乡镇矿山的安全管理与投入 使得重大事故一再发生 部分地区党政干部参与乡镇矿山的经 营 入干股 包庇纵容乡镇矿山业主的违规 违法行为 使其 得不到有效打击和整治 对事故责任人查处不力 对乡镇矿山 向国有矿山抢夺资源 乱采的行为管理不力 甚至是偏袒 默 许 纵容 致使部分乡镇矿山的不法行为有恃无恐 变本加厉 2 执法不严的原因有多方面 有的由于矿山安全监察人员 对矿山安全法规不甚明了 或缺乏矿山安全技术知识和经验 有的是由于监察人员玩忽职守 或惧怕地方恶势力 或碍于情 面 或收受贿赂 以至造成执法不严 违法不究 3 事故查处不力 处罚太轻 事故责任追究不力 在事故 调查过程中 往往片面强调自然因素 回避人为因素 处理事 故直接责任者易 处理负有领导责任者难 有时候由于负有领 导责任者相互推诿 使事故不能按时结案 我国矿山安全法规对违规 违法人员的处罚形式分为行政 处分 行政处罚 刑事处罚 3 种 在法规中规定得比较原则 各地在实际执行过程中灵活性太大 行政处罚往往执行起来力度不够 该责令改正的不下达改 正通知 该并处罚款的不处以罚款或少罚款 该提请政府停产 整顿的 不提请政府决定 而且 由于地方政府存在地方保护 主义思想 连很轻的处罚都难以执行 刑事和经济处罚太轻 失去了法律的威慑作用 违法经营 所得的收益远大于伤亡事故造成的全部损失 也是业主不惜铤 而走险的重要原因 国外矿山安全监察执法严格 处罚严厉 违规处罚的特点 是采用经济和法律惩罚相结合 如美国对造成死亡事故的责任 者从重处理 若造成死亡事故的主要责任在矿主 则要对矿主 处以高额罚款和刑事起拆 死者家属还可获得高额的赔偿 这 样 使得矿主和矿工慑于法律的威严 都十分重视安全生产 能自觉遵守安全法规和制度 4 监督方面的问题与差距 工会组织作为 群众监督 的重要力量在安全生产工作中占 有重要作用 但由于矿工整