官僚制：理性-效率与民主-奥斯特罗姆

官僚制 理性 效率与民主官僚制 理性 效率与民主 代凯 2010 08 25 20 52 14 摘摘 要要 官僚制作为传统公共行政模式的典范 对其研究是公共 行政学的重点 论文追溯了社会学家马克斯 韦伯的官僚制理论 认为 官僚制作为一种 理想类型 是现代社会理性化发展趋势的产物 其 核心是 理性 论文分析了公共选择理论 新公共管理理论和新公共 服务理论等批评官僚制的观点 认为公共行政学界所提出的一系列的 后官僚制范式 对韦伯理性官僚制所进行的效率和民主的质疑与否定 曲解了理性官僚制的本质 但是对官僚机构如何有效运行的改良 关键词关键词 官僚制 理性 效率 民主 一 问题的缘起一 问题的缘起 官僚制作为传统公共行政模式的典范 对其研究是公共行政学的重 点 社会学家马克斯 韦伯 Max Weber 最早阐释了现代官僚制理论 尽管 作为一种实践的官僚制 在韦伯把它阐释为一种理论之前 就已 经牢固确立了 1 P24 韦伯认为官僚制是现代社会所有领域内存在的组 织形式 毫无疑问这种组织形式在公共行政领域发挥到了极致 公共行政学界对官僚制的批评主要集中在对官僚制的效率和民主的 质疑与否定 代表理论包括尼斯坎南的 官僚预算最大化模型 奥斯 本和盖布勒的 企业家政府 理论 登哈特夫妇的 新公共服务 理论 等 随着以西方国家新公共管理运动的深入 后官僚制范式 成为政 府管理的新愿景 2 面对政府机构的改革实践和理论界对官僚制的质疑与否定 官僚制 真的要 终结 了吗 种种 后官僚制范式 对官僚制的批评是否合适 或者说韦伯所提出的官僚制的核心究竟是什么 回答这些问题需要我们 重新回归韦伯对官僚制的阐释 二 韦伯对官僚制的阐释二 韦伯对官僚制的阐释 一 一 理想类型理想类型 概念的提出概念的提出 作为一名社会学家 韦伯倡导 价值中立 value free 的社会 科学研究 但他认识到价值观念在社会科学中发挥着重要作用 这种观 念成为韦伯建立其社会理论的方法 韦伯认为 社会学应该称之为一 门想解释性地理解社会行为 并且通过过这种办法在社会行为的过程和 影响上说明其原因的科学 3 上册 P40 基于此 韦伯认为对一个历史情 境的解释和说明需要为这一目的勾画出某种概念结构 由此韦伯提出了 理想类型 ideal type 概念 吉登斯 Anthony Giddens 在分析韦伯的 理想类型 概念论述 道 理想类型是通过对不确定因素的抽象和组合后建构起来的 这些 因素存在于现实之中 但极少或根本未曾以这种特定的形式呈现过 这种理想类型既不是对现实中任何特定方面的 描述 也不是一种 假说 但对描述和解释却有帮助作用 理想类型的建立本身并不是 目的 某种理想类型的应用效果只有与一个或一系列具体问题联系在一 起时才能得到评估 而建构它的惟一目的是便于对经验问题作出分析 4 P162 二 三种类型的权威 二 三种类型的权威 韦伯是在探讨统治类型的背景下对官僚制展开论述的 韦伯认为 统治 是指 在一个可标明的人群里 让具体的命令得到服从的机会 3 上册 P238 而统治的维系除利用经济手段 物质利益 等因素外 不可 或缺的一个因素是 对合法性的信仰 3 上册 P239 韦伯认为根据所要求 的合法性种类的不同 实施统治的特点也是根本不同的 因此 根据它 们典型的合法性要求来区分统治的种类是恰当的 3 上册 P239 由此韦伯 提出了合法性权威的三种 纯粹的类型 5 P32 1 法理型权威 它 建立在对特定的法律形式和规范的认同的基础之上 并承认出于法定权 威地位的人的统治权力 2 传统性权威 这种权威基于对持续性传 统的重要意义的信仰 基于对按此传统进行统治的人的信任 3 超 凡魅力 克里斯玛 型权威 它源于对特定个人的情感依附和精神奉献 三 官僚制的特征 三 官僚制的特征 韦伯认为法理型权威是最理性的统治类型 基于此种权威的现代官 僚制的运作方式表现为 3 下册 P248 281 1 存在着固定和法定的管辖范 围原则 一般通过法律或行政规则加以规定 2 存在着职务等级制 和权力等级化原则 即有一个上下级安排固定有序的体系 上级监督下 级 3 现代职务的执行建立在保存书面文件 档案 的基础之上 职务工作是与个人生活分离的领域 职位上的财物同官员的私有财产分 开 4 职务工作 至少是一切专门化的职务工作以深入的专业培训 为前提 5 职位得到充分发展时 职务工作要求官员要投入他的整 个劳动力 6 官员职务的执行根据一般的规定 这些规定或多或少 是稳定的 全面的 并且是可以学习的 在韦伯的官僚制理论中 官员个人的地位是重要的一个方面 韦伯 3 下册 P282 286论述道 1 现代官员总是力争并且大多数享有一种特别 高对的 等级的 社会评价 2 官员是由上级权力机关任命的 3 职位终身制 至少公共官僚机构是如此 4 官员定期拿到货币 报酬 一般采用固定薪金和退休金这种形式 5 与机构的等级制度 相适应 官员的 仕途生涯 从层级较低 不太重要 薪酬较少的职位 向较高职位升迁 四 官僚制的本质 理性 四 官僚制的本质 理性 理性化概念出现在韦伯众多的著作中 从消极意义上来说 理性化 的蔓延表现为 世界的祛魅 韦伯区分了形式理性与实质理性之间的 区别 以此对西方世俗理性化进程特别是现代资本主义发展过程作了分 析和考察 在韦伯看来 形式理性是指 通过对外界事物的情况和其他 人的举止的期待 并利用这种期待最为 条件 或者作为 手段 以 期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的 实质理性是指 通过有意识地对一个特定的举止的 伦理的 美学的 宗教的或作 任何其他阐释的 无条件的固有价值的纯粹信仰 不管是否取得成就 3 上册 P56 根据形式理性 官僚制的理性类型可能是组织的最理性类型 韦伯 明确指出 官僚制是 理性 性质的 规则 目的 手段和 求实的 非人格性控制着它的行为 3 下册 P324 吉登斯认为现代资本主义社会官 僚制扩展 即使法律 政治和工业理性化的原因 又是其结果 官僚化 是行为理性化在行政管理上的具体表现 它渗透到了西方文化的所有领 域 西方理性化的总体趋势是众多因素相互作用的结果 而资本主义市 场的扩张是最主要的推动力 体现在官僚制组织形式中的理性化 将成 为限制人类激情和个人自由的 铁笼 4 P206 三 对官僚制批评三 对官僚制批评 事实上 对官僚制的批评历时已久 默顿 Robert Merton 对官 僚制批评道 对规则的忠诚导致规则的绝对化 妨碍了官僚根据具体情 况进行相应调试的可能性 会导致无效率的产生 固守规则原先只是一 种手段 后来却转化为目标本身 当一种工具性价值变成一种终极价值 时 官僚组织便发生了目标置换 表现为形式主义 非人格化造成了官 僚的冷漠和迟钝 等级制压制认得自由和首创精神 6 P110 111 公共行政学界对官僚制的批评主要集中在对官僚制的效率和民主的 质疑与否定 代表理论包括公共选择理论 新公共管理理论和新公共服 务理论等 这些理论提出了改进官僚制的措施 并对当代西方国家的行 政改革提供了理论指导 一 公共选择理论的批评 一 公共选择理论的批评 公共选择理论是将微观经济学应用于政治和社会领域而形成的一个 经济学分支 公共选择理论以理性经济人假设为基础 认为官僚与其他 人和人一样 并非受到公共利益的激励 而是受到其利己利益的激励 官僚机构居于垄断地位 不受制于利润驱动 造成其浪费成性 毫无效 率 不能满足消费者或公民的偏好 公共选择理论研究官僚制组织最富 有影响和争议的是尼斯坎南 William Niskanen 的官僚经济学理论 尼斯坎南 7 在 官僚制与代议制政府 一书中指出 官僚是理性自 利的 追求预期收益的最大化而非公共利益 官僚的效用函数意味着官 僚会扩张所在机构并增加预算 这是因为官僚机构扩张能够保障工作安 全 增加晋升机会 提高薪金 是上层官吏拥有更大权力和特权等 由 此 尼斯坎南建立了其 官僚预算最大化模型 尼斯坎南集中分析了 官僚机构和官僚与国会和国会中政治家之间的互动关系 认为官僚机构 作为 代理人 处于垄断代理和信息优势地位 官僚机构追求预算最大 化的努力在多数情况下会取得成功 当然 尼斯坎南的 官僚预算最大化模型 并非没有问题 敦利威 8 Patrick Dunleavy 认为尼斯坎南的 官僚预算最大化模型 难以 反映官僚机构的真实内在逻辑 对官僚来说 重要的并非官僚机构的规 模而是官僚机构的地位 尼斯坎南在 官僚制与公共经济学 一书中对 自己的 官僚预算最大化模型 进行了修正 认为 官僚力图使其自由 决定的预算最大化 9 P275 尼斯坎南的理论提出了具有重要实践价值的 市场化改革建议 对新公共管理运动产生了重要影响 二 新公共管理的批评 二 新公共管理的批评 20 世纪 80 年代以来 以英 美 新西兰 澳大利亚等西方国家开 展了大规模的政府再造运动 由此形成的新的公共部门管理模式被称之 为 新公共管理 以经济学理论 公共选择理论 委托 代理理论和 交易成本理论 和私营部门管理理论为理论基础的新公共管理 对公共 部门的抨击主要在三个方面 1 P11 1 公共部门规模过大 2 政府 管辖范围过宽 3 政府的方法 官僚制方法 效率低下 休斯 Owen Hughes 1 P41 42认为官僚制的技术性优势不再有效的原因主要 有 1 官僚制的僵化 形式主义较之韦伯所设想的有过之而无不及 但其精英主义的特征又远不能达到韦伯设想的程度 导致了其效率的降 低 2 新的组织行为理论认为 官僚制在效率和效能上不如更具弹 性的管理形式 奥斯本 David Osborne 和盖布勒 Ted Gaebler 在 改革政府 一书中提出了 企业家政府 理论 并对克林顿的政府改革产生了重要 影响 在此书中 奥斯本和盖布勒提出了改革政府的十条原则 10 1 起催化作用的政府 掌舵而不是划桨 2 社区拥有的政府 授 权而不是服务 3 竞争性政府 把竞争机制注入到提供服务中去 4 有使命感的政府 改变照章办事的组织 5 讲究效果的政府 按效果而不是按投入拨款 6 受顾客驱使的政府 满足顾客的需要 不是官僚政治的需要 7 有事业心的政府 有收益而不浪费 8 有预见的政府 预防而不是治疗 9 分权的政府 从等级制到参与 和协作 10 以市场为导向的政府 通过市场力量进行变革 三 民主行政理论的批评 三 民主行政理论的批评 20 世纪 70 年代以来 公共行政学界兴起的新公共行政学对传统行 政模式进行了批判 认为官僚制对效率追求是以牺牲社会公平为代价的 主张以社会公平 代表性 回应性 参与和社会责任感等概念工具改造 官僚制 实行更具公共性质的民主行政 登哈特夫妇 Janet Denhardt Robert Denhardt 的 新公共服 务 理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的 所谓 新公共服务 是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中 所扮演的角色的一套理念 从理论视角来看 新公共服务摈弃了新公共 管理理论特别是 企业家政府 理论的缺陷 提出了一种更加关注民主 价值和公共利益 更适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新 的理论 新公共服务的主要理念包括 11 1 服务于公民 而不是服 务于顾客 2 追求公共利益 3 重视公民权胜过重视企业家精神 4 思考要具有战略性 行动要具有民主性 5 承认责任并不简单 6 服务 而不是掌舵 7 重视人 而不只是重视生产率 四 结论和讨论四 结论和讨论 马骏 叶娟丽 12 在 官僚制度的悖论 哈默和古德赛尔的争论 一 文中对公共行政学界关于官僚制的持久争论作了介绍和分析 从公共行 政学诠释理论和批判理论的视角 哈默 Palph Hummel 在 官僚经验 一书中对官僚制在改变人类生活的社会 文化 心理 语言 认识和政 治方面进行了批判 需要指出的是 对现代性的批判构成了哈默对官 僚制度所有批判的基础 12 P81 与哈默的观点争锋相对 古德赛尔 Charles Goodsell 在 为官僚制正名 一书中为官僚制进行了辩护 古德赛尔 13 以美国公共管理体系为例 通过经验数据指出 公民从官僚 制中的感受并非很糟 之所以存在诸多的批评源于对官僚制的误解 官 僚机构处于两难的境地 解决分散的公共性的存在很多难题 但官僚体 制确实为民主政治做出了很大的贡献 针对这场争论 哈特维 Richard Hartwig 认为哈默和古德赛尔 争论 官僚制 并非同一件事情 12 P88 哈默谈论的是现代性和作为特定 组织形式官僚制 而古德赛尔讨论的是美国的公共行政机构 由于对官 僚制的概念不清 哈默 夸张地认为 多有根据现代性原则形成的现代 组织都是有害的 而古德赛尔只是看到了美国公共行政机构运行良好 哈默和古德赛尔关于官僚制的争论以及哈特维对这场争论的评价 启示我们对 官僚制 概念及其本质的重新认识 根据韦伯的观点 官 僚制是现代社会理性化的产物 其核心本质是 理性 作为一种 理 想类型 韦伯明确的指出法理性权威 官僚制 和其他两种权威类型 在历史上没有没有任何一个真正以 纯粹 的形式出现过 3 上册 P242 官僚制所带来的对 效率 和 民主 的影响只是 理性 本质的 附属物 笔者认为 公共行政学界所提出的一系列的 后官僚制范式 对韦伯理性官僚制所进行的效率和民主的质疑与否定 曲解了理性官僚 制的本质 从某种意义上 公共选择理论 新公共管理理论和新公共服 务理论等理论对官僚制的批评实际上是指对 作为现实存在的官僚机构 或政府 的批评 这种批评 从经验事实入手 以经验观察的结果来指 责概念建构对经验世界的偏离 这严重偏离了韦伯的 理想类型 方法 论 而官僚制研究正是在这一方法论之下展开的 因而在某种程度上批 评也是不负责任的 14 P52 韦伯认为官僚制组织广泛传播的决定性原因 是由于它的纯技术的 优势超过任何其他的形式 精确 迅速 明确 精通档案 持续性 保密 统一性 严格的服从 减少摩擦 节约物资费用和人力 再由训 练有素的具体官员进行严格官僚体制的 他别是集权体制的行政管理 时 能达到最佳的效果 3 下册 P296 批评官僚制的观点认为官僚制的形式与缺乏效率密切相关 韦伯对 这种观点是清楚地 韦伯指出 官僚体制的机构反过来也可能产生 而 且实际上也产生某些障碍 不能适应独特个案 具体的解决事务 但 官僚制 完成任务首先意味着解决事务 不看人办事 而是根据可预 计的规则 3 下册 P297 吉登斯认为 非人格化 和 可预测性 体现了 官僚制作为理性化结构的性质 4 P181 官僚制是能够应对现代资本主 义所必须协调的大量工作的惟一组织形式 韦伯认为在现代民主国家中 广大民众不间断地参与运用权力是不 可能的 直接 民主只有在小型的社区内才有可能施行 而当代西方 国家的 民主 只能是以选举为主要形式的代议制民主 韦伯认为 同 小的同类单位的民主自治管理相反 官僚体制组织是现代群众民主的不 可避免的伴随现象 3 下册 P305 法律面前人人平等的民主化要求必须有 复杂的行政和法律措施来防止特权的干预 民主权利的扩大离开官僚制 不可能实现 但民主与官僚制之间存在着根本的对立 在韦伯看来 这 种对立有可能是存在于社会行为的形式理性与实质理性之间的各种矛盾 中最为尖锐的一种 有助于消除其本身特权的抽象法律程序的发展 重又引入了一种受到保护的新的垄断形式 从某些方面来说 这种垄断 形式比原先存在的更加武断和自主 4 P204 韦伯认为官僚制是现代社会世俗理性化的产物 但民主与官僚制之 间存在着根本的对立 官僚制一旦建立就十分牢靠 并越来越将人们带 入某种 铁笼 可以看出 韦伯对官僚制的看法是矛盾的 莫非官 僚制度真的是一种 必不可少的罪恶 是人类在理性化过程中必须付 出的代价 12 P89 克罗齐埃 Michel Crozier 认为我们无法抛弃科层 制 官僚制 的原因在于 对于最高效率和最大自由的同时追求需要科 层体系为在严格等级制控制下的人们提供一种自由的保障和争夺权力的 空间