大庆市关于加强国有资源类非税收入管理的调研报告

1 关于加强和规范国有资源类关于加强和规范国有资源类 非税收入管理的政策建议非税收入管理的政策建议 2010 年 7 月 对国有资源征收非税收入 是国家行使自然资源所有权 加 强自然资源经济性管理的重要方式 按照省里关于 加强和规范 国有资源类非税收入管理 的调研要求 我们成立调研组 积极 协调土地等相关部门展开了专题调研 一 大庆市国有资源及相关非税收入征管现状 国有资源 一般来说 包括土地资源 海域资源 矿产资 源及国家和政府特许的相关权益等 大庆地处内陆 没有海域资 源 也没有与之相关的 海域出让金 等非税收入 现有的国有 资源类非税收入主要是国有土地有偿出让收入 矿产资源补偿费 探矿权采矿权使用费和价款收入 出租车经营权有偿出让收入以 及部分来自资源类企业流转正税的教育费附加 价格调节基金等 附加收入 2 一 土地资源及其相关非税收入 大庆地处黑龙江省西部 松嫩平原中部 现辖萨尔图 让胡 路 龙凤 红岗 大同五个行政区 一个国家级高新技术产业开 发区和肇州 肇源 林甸 杜尔伯特四个县 总面积 2 1 万平方 公里 人口 280 万人 其中市区面积 5107 平方公里 城市人口 131 万人 全市现有耕地面积 62 75 万公顷 草原 84 07 万公顷 水面 26 9 万公顷 湿地 120 万公顷 地热 183 平方公里 草原 面积全省第一 湿地景观类型丰富 与土地资源有关的非税收入 具体有土地有偿出让收入 土 地登记费 土地证书年度确认登记费 测绘费 耕地开垦费 新 菜田开发建设基金等 我市 2008 年实现 13 53 亿元 其中土地 有偿出让收入实现 13 47 亿元 占此类收入的 99 56 占全市非 税收入 含地方教育附加 的 41 每年主要用于征地拆迁补偿 土地收储整理和城市基础设施建设等方面 二 矿产资源极其相关非税收入 我市矿产资源主要是石油和天然气 其次还有地热资源及粘 土 砂石等矿藏 大庆油田自开发以来 累计探明石油地质储量 58 8 亿吨 探明可采储量 24 3 亿吨 探明天然气含伴生气储量 574 43 亿立方米 截至 2008 年底 大庆油田已累计生产原油 20 多亿吨 占全国同期原油总产量的 40 2008 年 石油企业生产 3 原油 4020 万吨 天然气 27 亿立方米 地热资源主要分布在林甸 杜蒙及市区偏北一带 经过几年的勘探开发 林甸等地已经实现 了供热 供暖 洗浴 疗养 种植 养植和矿泉饮品的综合开发 利用 粘土资源分布分散 各区县几乎都有一部分 砂石矿则主 要分布在林甸和肇源一带 与矿藏有关的非税收入 我市主要是矿产资源补偿费和探矿 权采矿权使用费及价款收入 由于石油 天然气等主体资源实现 的这部分收入全部上缴中央和省里 2008 年我市地方仅在其他矿 种方面实现 117 95 万元 三 出租汽车经营权有偿出让收入 出租汽车经营权出让一般都规定有一定的期限 出租车数年 投放一次 其经营权也随之出让一次 由此决定出租汽车经营权 有偿出让收入并非年度固定收入 而只在政府根据社会需要面向 市场投放出租汽车及其经营权时实现 我市最近一次出让出租汽 车经营权是在 2007 年 根据省政府 关于大庆市继续实行城市 出租汽车经营权有偿出让的批复 黑政函 2007 81 号 精神 当年投放出租汽车 2000 台 实现出让收入 12000 万元 主要用 于城市交通基础设施建设 出租汽车行业规范管理以及组织竞拍 活动所需费用等方面 四 相关附加收入 4 一是教育费附加收入 我市 2008 年实现 71000 万元 占全 市非税收入的 21 基于我市资源类大企业流转税 企业所得税 等主税收入全额上缴的特殊财政体制 这部分收入对我市来讲已 经超出其本身意义 成为地方财力的重要组成部分 大部分用于 维持地方政府的正常运转和日常办公需要 二是价格调节基金 我市 2008 年实现 3000 万元 有力支持了政府对肉 菜 液化气 等和居民生活密切相关产品的价格调控 目前主要来自非资源类 企业 二 国有资源类非税收入存在的问题 一 土地有偿出让收入进项不易预测 支出政策繁杂 一 是收入方面没有完整 统一的标准 同一时间不同地块或者同一 地块不同时间的地价往往相差很大 不易统一把握 不便准确预 测 二是一些大的专项支出计提标准有嫌烦杂 如财建 2004 74 号文件规定农业土地开发支出 不低于土地出让平均纯收益的 15 财综 2006 25 号文件规定城镇廉租住房保障支出 不低 于土地出让净收益的 10 这里的 平均纯收益 和 土地出让 净收益 易混淆 关于计提国有土地收益基金支出 黑政办发 2001 75 号 黑政发 2003 48 号文件均规定 从本级当年土地 有偿使用收益中划出不低于 20 比例 而黑财综 2007 85 号 黑财综 2007 115 号文件却规定 从 出让国有土地使用权所 5 取得的总成交价款中划出一定比例 计提基础不尽一致 再如 财综 2004 49 号文件按 平均纯收益 把全国土地划分为十五个 等级 财综 2006 48 号文件又按 新增建设用地有偿使用费 缴 纳标准把全国土地划分为另外不同的十五个等级 也易混淆 三 是个别专项基金使用方向规定不够灵活 如财综 2006 25 号文件 规定从土地出让净收益中安排 10 的资金只能用于廉租住房保障 支出 不能用于其它方面 四是收支匹配困难 就某一时期而言 由于一边不断地组织收入 一边又不断地从收入中提取国有土地 收益基金直接用于收储和整理土地 土地和价款收支都始终处于 流动状态 很难将同一时期同批土地的收入和支出直接进行匹配 从而准确判断一定时期某批土地的准确收益 五是土地出让信息 共享制度尚未很好建立 对于土地规划 整理和出让的相关信息 财政部门还无法及时 准确把握 二 矿产资源补偿费收入仍然全部留在省级以上 大庆作 为资源型城市没有参与分成 从 1994 年开征油田矿产资源补偿 费以来 大庆油田的矿产资源补偿费一直由省国土资源厅直接征 收 其依据是国务院 1994 150 号令第七条 矿区范围跨县级以 上行政区域的 矿产资源补偿费由所涉及行政区域的共同上一级 人民政府负责地质矿产管理工作的部门负责征收 1995 年 我 市成立地质矿产局后 省地矿厅主要领导多次答应将油田矿产资 6 源补偿费收费权交给大庆 但一直没有落实 根据省政府 1994 14 号令 矿产资源补偿费征收管理规定 第 22 条 矿产资源补 偿费 中央与省按 5 5 比例分成 省所得部分 省与市按 6 4 比例分成 第 23 条 省 市 县所得矿产资源补偿费 分别纳 入本级财政预算 实行专项管理 专款专用 主要用于矿产资源 勘查 以及补充矿产开发及保护 监督管理经费 1994 1997 年 省地矿厅共从我市征缴补偿费 5 亿元 返还我市 9990 万元 1998 年 省政府出台了 11 号令 修改了原 1994 年 14 号令 其 中 将原 14 号令第 22 条修改为省 市 县谁收费谁与中央 5 5 分成 因油田的矿产资源补偿费征收权在省国土资源厅 我 市不能得到分成 此后 我市多次向省争取收费权 一直未果 三 探矿权采矿权使用费和价款收入征收对象比较单一 目前我市在矿权管理方面仅对粘土资源具有开采办证权 探矿权 采矿权使用费和价款收入仅限于粘土资源实现的采矿权使用费和 出让价款 按黑财建 2007 53 号文件规定按省市 2 8 分成 而 对于我市石油 天然气等主体矿藏和地热 砂石等资源 我市受 国家现有政策限制 均不具有探矿采矿审批权 也就没有任何使 用费和价款的收入分成 而且 以林甸为代表的大庆许多地方地 热储水层分布范围广 面积大 地层压力高 温度高 产水层自 7 喷能力强 产量大 是开发地热田的有利地区 具有良好的开发 利用前景 但由于目前大庆油田有限责任公司已在我市大面积登 记了探矿权采矿权 由于矿权登记的排它性 若想勘探开发地热 资源 还必须征得矿权人 即大庆油田有限责任公司同意 这就 在客观上造成现已开发利用的试验井难以办理采矿许可证 无法 履行招 拍 挂程序 无法进行合法登记和正常开发 四 价格调节基金征收范围没有普及主要资源类企业 为 完善政府运用经济手段平抑价格的调控机制 我市 2005 年底出 台了 大庆市价格调节基金征收使用管理办法 庆政发 2005 29 号 从 2006 年开始按照流转三税的 2 征收价格调节基金 2006 年实现 1995 万元 2007 年实现 3102 万元 2008 年实现 3550 万元 征收形势总体较好 但由于中省直石油 石化 炼化 等资源类企业坚持必须由财政部正式发文认可 我市价格调节基 金征收范围始终没有涵盖征收基数较大的中省直企业 三 政策建议 一 协调推进土地有偿出让收支政策科学简明灵活 一是 明确国有土地收益基金的计提基础 究竟是 从本级当年土地有 偿使用收益中划出不低于 20 比例 黑政办发 2001 75 号 黑 政发 2003 48 号 还是 从 出让国有土地使用权所取得的 总成交价款中划出一定比例 黑财综 2007 85 号 黑财综 2007 8 115 号 应尽早予以明确 二是调整城镇廉租住房保障基金的计 提基数 财综 2007 64 号文件规定 作为城镇廉租住房保障支出 计提基数的 土地出让净收益 是指每年实际收取的土地出让总 价款扣除征地和拆迁补偿支出 土地开发支出 农业土地开发支 出和土地出让业务费支出四项 实际上土地成本中还有补助被征 地农民社会保障支出 保持被征地农民原有生活水平补贴支出和 缴纳新增建设用地有偿使用费支出等 建议重新予以调整 或者 干脆和农业土地开发支出的计提基数合二为一 三是扩大计提的 廉租住房保障支出 使用范围 按照财综 2006 25 号文件规定 每年从土地出让净收益中提取的 10 的专项资金 不能仅限于投 入廉租住房建设 也应该允许投入经济适用住房建设和棚户区改 造 小区环境配套设施建设以及目前我省大力倡导的农村泥草房 改造等方面 以从根本上解决我省各地困难群体的住房问题 二 将矿产资源补偿费收入向资源型城市倾斜 据悉 国 家将对矿产资源补偿费政策进行改革 征收比率将由资源型企业 销售收入的 1 提高到 3 中央和地方分成也将由 5 5 改为 2 8 建议省里参照国家让利于地方的思路 对地方给予支持 总体上将该项收费的 50 留给资源型城市 按照国家 省 石油 资源型城市 2 3 5 比例进行分成 由资源型城市进行相关配套 建设 按照我市 2008 年矿产资源补偿费全口径实现收入约 13 亿 9 元计算 则我市每年可筹集 6 5 亿元 专项用于大庆矿产资源的 保护 开发和可持续发展建设需要 三 帮助建立大庆探矿权采矿权使用费和价款收入体系 大庆油田累计开采 50 年 可采储量采出程度已高达 79 综合含 水高达 89 8 进入了 双高 开采阶段 开产难度进一步加大 后备资源严重不足 建议一是加大石油和天然气资源的矿产资源 补偿费 探矿权采矿权使用费和价款的返还力度 支持大庆进一 步增加勘探投入 提高风险投入比例 在大庆控制区域深度勘探 甩开勘探 尽快增加石油后备储量 支持加大天然气等非油资源 的勘探开发力度 发现更多中高储量气田 实现 以气补油 二是协调解决地热试验井采矿许可证办理问题 赋予大庆地热资 源开采审批权 支持大庆组织征收地热资源的探矿权采矿权使用 费和价款收入 推动大庆加快地热资源的民用 工业开发步伐 四 启动矿山地质环境保证金制度 为加强矿山地质环境 保护与管理 财政部 国土资源部 环保总局提出了 关于逐步 建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见 财建 2006 215 号 我省财政厅 国土资源厅和环境保护局等单位 联合发布了 黑龙江省矿山地质环境保证金管理暂行办法 黑 财建 2007 85 号 都要求有关矿山企业分年预提并缴纳矿山地 质环境保证金 专项用于矿山地质环境的恢复治理 这一政策囿 10 于多种原因迄今仍一直没有施行 建议重新启动这一办法 如按 4300 平方公里矿区面积 每平方米 5 元的标准征收 则将收取 215 亿元 如征收 20 年 每年可筹集 10 75 亿元 五 建立企业可持续发展准备金制度 国务院 关于促进 资源型城市可持续发展的若干意见 国发 2007 38 号 明确要 求 各地要结合建立矿山环境治理恢复保证金制度试点 根据本 地实际 研究建立企业可持续发展准备金制度 根据财政部办公 厅 关于征求资源型企业可持续发展准备金财务管理试行办法修 改意见的函 财办企 2008 106 号 拟定的征收标准 按开采资 源规模从量计提一定额度 如原油每