行政行为概述

第三章 行政行为概述,第一节 行政行为的概念、特征、分类 第二节 行政行为的内容和效力 第三节 行政行为的成立与合法要件 第四节 行政行为的无效、撤销与废止,第一节 行政行为的概念、特征、分类,一、行政行为的概念 行政行为是指行政主体行使行政职权对国家和社会公共事务进行管理和提供公共服务的法律行为。 行政行为有以下几层涵义：1、主体要素。是行政主体所为的行为。 2、职权职责要素。是行政主体运用行政职权所为的行为。 3、 目的要素。是管理社会公共事务和提供公共服务的行为。 4、法律要素。,下列行为是否属于行政行为？设置路灯、架设桥梁以及设立公立学校、公共水电设施、医院等；公布统计数字的行为；发布气象消息（因预报不准不能赔偿雨淋的后果）；派出所在马路上悬挂“天上不会掉馅饼，警惕陌生人上前搭讪”、“姑娘，请不要把手机挂在胸前”；上述行政主体所从事的行政活动，并不具有行政法律意义，这样的行为不能称为行政行为。是行政事实行为。,二、行政行为的特征,第一，从属法律性。我国的行政机关从属于法律，从属于国家权力机关。行政主体行使行政权的行为，就是行政执法行为，即执行国家法律的行为。第二，单方性（前提）。由于行政行为是行政主体根据法律或国家权力机关的意志来对国家和社会公共事务进行管理和提供公共服务的法律行为，故一般情况下，行政主体的单方意思表示就可以在行政机关与相对人之间形成权利义务关系，因此，行政行为具有单方性。但在现代社会中行政相对人越来越广泛地参政议政，而最终意志仍然是由行政主体表示出来，行政行为的作出仍然具有单方性。例如：（软行政行为）行政合同、行政指导具有双方性的特征，但仍然以单方性为前提。,第三，强制性（保障）。行政主体作出行政行为，行政相对人应当主动履行，即使认为该行政行为违法不当，在未经有权的国家机关依法撤销或变更之前，也应当主动履行该行政决定。如果行政相对人不主动履行或拒绝履行，将会导致强制执行。第四，裁量性。法律给行政主体行使职权时给予了一定的自由裁量余地，以适应行政事务的复杂性和变化性。行政行为虽然必须依法进行，必须有法律根据，但是这并不是说法律将行政行为的每一个步骤都予以严密地规定，而行政主体对行政行为的作出没有任何的自由选择与裁量。,第五，服务性。行政行为被认为是行政主体在行政相对人的合作下所作的公共服务行为。其思想基础源自于现代的强调社会的和谐、持续发展的人文精神。尤其是现代福利社会，衣食住行全由政府进行管理。第六，无偿性。行政行为尽管也是一种服务，但却是一种通过实施法律来实现的公共服务，是无偿的。因为，行政行为所需的经费，归根结底来源于社会（纳税），行政主体在实施行政行为时就应当不再收取费用。当然也有例外情况，那就是，如果特定行政相对人承担了比其他行政相对人更从的公共负担（如财产被征收），或分享了比其他行政相对人更多的公共利益（如获取国有土地使用权），就应当是有偿的。总之，无偿是原则，有偿是例外。,2002年10月初，西南某学院大二女生李静突感腹痛去校医院治疗，经诊断是宫外孕，于10月9日做了手术。学校依据原国家教委颁布的高等学校学生行为准则、普通高等学校学生管理规定及该校学生违纪处罚条例等相关规定，给予两名当事学生勒令退学的处分。两名学生不服学校的处分，以“定性错误、于法无据”为由，将母校西南某学院告上法庭，要求学校撤销作出的勒令退学的行政处分决定。,王洪杰于2000年9月考入牡丹江医学院临床医学专科学习，2002年6月升入本科，后转入2000级检验专业2班，于2004年7月12日到牡丹江医学院附属红旗医院检验科实习。在实习前，王洪杰通过做家教时认识了男友林晓功。2005年2月1日，原告持牡丹江医学院出具的集体户口卡和身份证到牡丹江市爱民区婚姻登记机关办理了结婚登记，领取了结婚证书。2005年2月6日王洪杰分娩生下一男孩并于2005年4月20日持相关证明到公安机关办理了落户手续。2005年3月24日，产后回到实习医院实习的王洪杰被学校召回并以其“非法同居并生育一子”为由对其做出开除学籍的处分决定。2005年9月6日，王洪杰不服，向牡丹江市爱民区法院提起了行政诉讼。,问：1、西南某学院和牡丹江医学院在各自的案件中是否具备行政主体资格？2、西南某学院勒令李静退学的行为和牡丹江医学院开除王洪杰的行为是否为行政行为？3、西南某学院勒令李静退学的行为和牡丹江医学院开除王洪杰的行为是否属于行政诉讼的受案范围？4、如何评价重庆市南岸区人民法院和牡丹江爱民法院的做法？,行政行为的分类,行政行为,抽象行政行为,具体行政行为,外部行政行为,内部行政行为,羁束行政行为,自由裁量行政行为,依申请的行政行为,依职权的行政行为,单方行政行为,双方行政行为,作为的行政行为,不作为的行政行为,行政行为的其他分类,抽象行政行为与具体行政行为,行政行为,抽象行政行为,具体行政行为,制定规范性文件,行政立法行为,制定行政规章行为,制定行政法规行为,许可,给付,征收,确认,处罚,奖励,裁决,强制,申诫罚,财产罚,能力罚,自由罚,行政强制执行,行政强制措施,代执行,执行罚,直接强制,四、行政行为的分类,（一）按行政相对人是否特定、具体为标准，行政行为可以分为抽象行政行为和具体行政行为（直接涉及受案范围问题）抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取的具体措施的行为，其行为的结果和内容将直接影响某一个人或组织的权益。,区分标准有四个：1、具体行政行为所针对的对象是特定的，而抽象行政行为所针对的对象是不特定的；2、是具体行政行为不具有普遍约束力，而抽象行政行为具有普遍约束力；3、是具体行政行为只能适用一次，而抽象行政行为可以重复适用；4、是具体行政行为的效力及于以前，抽象行政行为的效力及于以后。划分的意义是什么?救济方式不同：具体行政行为受到司法审查。而在我国，抽象行政行为则超越于司法审查。,市政府作出两个不同的规定：“在2002年前在本市已领取车牌的车主必须交城市扩容费1000元”“今后凡在本市申领个性化车牌的车主必须交城市扩容费1000元”第一个决定由于行为对象即车主是固定的，可以统计的，因而属于具体行政行为；第二个决定由于车主是不固定的，无法事先统计的，因而属于抽象行政行为,“对张三昨天在公共场所吸烟行为罚款100元”（针对业已发生的事项作出的，该决定施行后就失效了，不得再用该决定去约束李四的行为或张三后天的同类行为）“凡在公共场所抽烟的，罚款100元，该规定从颁布之日起施行。”（一个适用于将来事项的，可以反复适用的规则）,某市原有甲，乙，丙，丁4家定点屠宰场，营业执照，卫生许可证，屠宰许可证等证照齐全。1997年国务院发布生猪屠宰管理条例，该市政府根据其确认并颁发定点屠宰标志牌的规定发出通告，确定只给甲发放定点标志牌。据此，市工商局将乙，丙，丁三家屠宰场营业执照吊销，卫生局也将卫生许可证吊销。乙、丙、丁三家屠宰场对此不服，找到市政府，市政府称通告属于抽象行政行为，需遵守执行。三家提起行政诉讼。请回答： 市政府的通告属抽象行政行为还是具体行政行为？为什么？,（四）按行政行为的效力范围，即行政行为所针对的问题是属于对社会上的管理事务还是行政主体自身内部的管理事务为标准，行政行为可分为内部行政行为和外部行政行为。,外部行政行为，是指行政主体对社会实施行政管理过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为。（包括抽象和具体行政行为）例如，镇政府免除村委会主任的职务，并非是内部行政行为，而是其运用行政职权所对外实施的产生了法律意义的行政行为，根据法律规定，村委会并不是镇政府的下属行政机关。,内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作出的、只针对行政组织内部产生法律效力的行政行为。如行政处分行为，上级行政机关对下级行政机关下达的行政命令等。（包括抽象和具体行政行为）前者如行政主体对内部工作纪律、工作程序所作出的各种统一规定，后者如行政主体对某个公务人员实施的奖惩任免决定（降级降职）等。,（七） 按行政行为以其内容对行政相对人是否有利为标准，可以分为授益行政行为和负担行政行为。（有利行为和不利行为）,授益行政行为，是指行政主体为行政相对人设定权益或免除其义务的行政行为，如行政许可，行政奖励。负担行政行为，是指行政主体为行政相对人设定义务或剥夺、限制其权益的行政行为，如行政处罚。混合行政行为，当一个行政行为既设定了行政相对人的权益又设定了相对人的义务时，该行为既是授益行政行为，又是负担行政行为。例如，规划局批准房产商建一小区（许可），但同时附义务，建一幼儿园。划分的意义：对行为的变更、撤消和限制不同：信赖保护的问题。,练习:道路交通安全法第八条：国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证。第九条 ：申请机动车登记，应当提交证明、凭证。公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由 。公安交管部门的上述行为属于（ ）依申请行政行为授益行政行为,行政行为的功能和效力一、行政行为的功能 行政行为的功能是指行政行为所包含的意思表示以及行政行为所要达到的目的。(对相对人的权利与义务所产生的具体影响.)行政行为的核心在于行政权力的应用，而行政权如何发生作用，就表现在行政行为的内容上。行政行为虽然多种多样，但其功能却具有一定的共同特征，可以归纳为以下几个方面： （一）赋予权利或者免除义务。 （二）设定义务或者剥夺权益。 (三)变更法律地位 （四）确定法律事实或者法律地位。,二、行政行为的效力,（一）行政行为的效力的含义行政行为的效力是指行政行为所发生的法律效果。行政行为的效力有两个主要的特点：1效力先定。所谓效力先定是指行政行为一经作出，就具有法律约束力。2单方意志性。,（二）行政行为效力的内容行政行为效力的内容是指行政行为生效后，对有关各方主体所产生的法律约束力。这种约束力主要表现为以下几个方面：1、公定力。行政行为的公定力是指行政行为一经作出，一般都被推定为是合法有效的，任何个人和组织都应予以尊重和服从。,（1）有限公定力：行政行为一般具有公定力，但有重大切实明显瑕疵的无效行政行为除外。（无效行政行为，任何人都可以无视其存在）（2）完全公定力：只要是行政行为，不论存在着什么样的瑕疵，在被依法消灭前都具有公定力。（只能由有权的国家机关加以判断、否定）,2、确定力。行政行为的确定力也称不可变更力。指行政行为成立、生效后，其内容具有确定性，非法定主体不可随意变更和撤销。行政行为依法被改变的情况主要是：(1)由国家权力机关行使监督权予以撤销。(2)经行政复议机关作出复议决定予以变更和撤销。(3)由上级行政主体行使监督权予以变更和撤销。(4)经行政诉讼由人民法院判决予以撤销和变更。(5)因发现确有错误，由作出该行政行为的行政主体自己变更和撤销。,3、拘束力。行政行为的拘束力，是指行政行为成立、生效后，其内容对有关对象产生法律上的约束性，有关对象都必须遵守和服从，否则将要承担法律后果。行政行为的这种拘束力主要表现在以下两个方面：(1)对行政相对人的拘束力。(2)对行政主体自身的拘束力。,4、执行力，是指行政行为生效后，行政主体有权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现。执行力是针对行政主体与行政相对人双方的，不仅仅是针对行政相对人（1）自行履行力：行政行为所具有的要求权利人及时行使权利，义务人主动、自愿履行义务的法律效力。（ 2）强制实现力：行政行为所具有的强制义务人履行义务，保证权利主体实现权利的法律效力。,例题：1、有效成立的行政行为依法律规定，不得随意变更或撤消，这是行政行为的（） A、确定力 B、拘束力 C、执行力 D、公定力答案：A 2、行政主体的（ ）行为属于内部行政行为A、行政许可B、行政处分C、行政复议D、行政处罚答案：B,第三节 行政行为的构成与合法要件,一、行政行为的构成要件1、行为主体享有行政职权具有行政主体资格-主体要件2、行为主体有行使行政职权的行为-内容要件3、行为产生了法律效果-效果要件4、行为已经作出并为相对人知晓.-形式要件,二、生效规则当场生效（即时生效）送达生效（受领生效）公告生效附条件生效,厚厚一摞处罚决定书,直击杜宝良事件,人民日报海外版登载的强拆公告,杜宝良“事件”：安徽来京人员杜宝良从去年7月20日至今年6月，在同一地点闯禁行105起，被罚款10500元。这是一次他顺手查违法信息时才得知的。他说：“交通台广播的违法信息，我早出晚归根本听不到。我家里也没有办法上网。” “买菜版杜宝良”：6月底，某饭店采购员田华去银行交纳了1.82万元的违法罚款。半个月前，海淀交通支队中关村队认定其在9个月的时间内非现场交通违法87次。 田华说，他每日的工作是凌晨3点起床，开着他的金杯面包车去四环外的岳各庄买菜。他凌晨开得快，不知道三环限速，因此也一直不知道自己已经违法87次。,在2009年月日出版的人民日报海外版6、7版之间的中缝处，顶部一则400字的公告，公告称，在顺义区马坡镇政府北侧购买别墅的张先生，未经城市规划行政主管部门批准，建设框架结构浇顶房及亭子，顺义城管大队报经顺义区人民政府批准，决定对上述违法建设予以强制拆除。公告要求张先生自公告发布之日起六个月内到行政机关领取 强制拆除决定书，逾期即视为送达。,三、行政行为合法有效的条件1、行政行为主体合法 (1)行为主体具备行政主体资格.（2）实施行为的公职人员应具有合法的身份（合法的公务身份）（3）委托合法：委托的行政机关有合法的委托权限受委托者必须具有从事某项行政活动的能力受委托者必须在委托权限内实施行政行为,2、行政行为权限合法（1）必须在行政主体权限范围内所为的行为。行政事项管辖权的限制行政地域管辖权的限制时间管辖权的限制手段上的限制程度上的限制委托权限的限制（2）没有滥用职权的情形。,男子拍城管野蛮执法被打死 警方拘24人,湖北省天门市水利建筑工程公司总经理魏文华被天门市城管执法人员围攻，当场被暴打致死，这起性质恶劣的伤人致死案件在天门市引发一场“地震”。目前，天门市成立了由公安、检察、监察等多个部门组成的专案组，对此案进行调查。,西安市容人员野蛮执法 掀翻卖奶摊抢走千元,市容人员将西安市东郊交大市场内一售奶小店的摊子掀翻，袋装奶洒了一地，看摊的64岁老太太阻拦时，双方发生撕扯，老太太手臂受伤。据老太太讲，店里装有1000余元的钱包也被抢走。,3、行政行为内容合法（1）羁束的行政行为要符合法律、法规的规定（2）自由裁量的行政行为要符合法定的幅度、范围（3）行政行为的内容必须具体、明确（4）行政行为的内容必须适当（5）行政行为必须公正、合理4、行政行为程序合法(符合一般要求和特殊要求)5、行政行为形式合法还要求事实清楚、证据充分，适用法律正确。,案 例,个体工商户林某，经批准在某市C区滨江道旁摆摊经营烟酒、小食品及饮料，工商执照、占道许可证、税务登记证等证照齐全。公安机关发放的临时占用道路许可证期限为2006年1月1日至2006年12月31日。2006年10月8日，C区人民政府委托该区繁华地区治安办公室，对C区滨江道地段的个体摊位进行清理。林某摊位也属于清理对象，被要求撤摊易地经营。林某不同意。C区人民政府通过治安办公室以书面方式责令林某停止营业。林某不服C区人民政府决定，于2006年11月7日向某市中级人民法院起诉。（滨江道为市管道，清理占道的个体摊位应由某市市政管理部门和某市公安交通管理部门共同实施。）问题：被告责令原告停止营业的行为是否合法？用行政行为合法要件分析之。,分析要点：行政行为的合法要件包括：行为主体合法；行为内容合法；行为程序合法。一个具体行政行为只有同时具备上述三个要件，该行政行为才是合法的。林某在某市C区滨江道旁摆摊经营烟酒、小食品及饮料，工商执照、占道许可证、税务登记证等证照齐全。公安机关发放的临时占用道路许可证期限为2006年1月1日至2006年12月31日。显然，林某在某市C区滨江道旁的个体经营在整个2006年度是完全合法的。而且，滨江道为市管道，清理占道的个体摊位应由某市市政管理部门和某市公安交通管理部门共同实施。因此，不论是C区人民政府，还是受其委托的该区繁华地区治安办公室，都无权对C区滨江道地段的个体摊位进行清理；其责令林某停止营业、易地经营的具体行政行为，是明显超出其合法权限的违法行为。,2009年9月8日下午1点左右，张军的“长安福特”停在了闵行区元江路与华宁路红灯前50米处。每天上下班，这个30多岁的白领就会驾驶私家车来往于家与单位之间. 漫长的红灯等待时间，他右侧的副驾驶座窗前出现一名30多岁的男子，穿着一件白色T恤，“看上去不像是流浪汉，就是普通市民的样子”。该男子捂住腹部，声称“胃痛”，要求张军搭载一程。 7分钟后，该男子“完全没有了胃疼的样子”，并主动提出，“我给你10块钱”。张军称，他当时立刻表示，“我是私家车，你胃疼才载你的，不要你钱，就放你在前面”。两分钟后，“长安福特”应男子要求，转弯，停下。该男子试图伸手拔出该车钥匙，随即与张军扭成一团。车外，七八名身穿黄绿色制服的执法人员，开始从东西南北包抄上来,之后，上海市闵行区城市交通行政执法大队认定张军为“非法营运”，并处以1万元的行政罚款，交付罚款10天后可取回扣押车辆。而张军对执法大队提出质疑，那位身着白色T恤的男子是“钓钩”，而他正是“被钓的鱼”。让人震惊的是，在闵行区，“钓钩”每“钓”到一位私家车司机，便可获得300元人民币，“钓头”则提取200元。宝山区给“钓钩”开出的价格也是200元，南汇区250元，奉贤区则是600元。“钓钩”用这些钱准备录音笔等工具。一个成熟的“钓钩”，月收入少则两三千元，多则五六千元。而“钓头”每个月能净赚1万至2万元，一年可达十几万元。在闵行区交通行政执法大队20072008年度创建文明单位工作总结中提到，在两年时间里，该大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达到5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。,司机被指非法营运 为证清白刀砍手腕自杀 2009年10月14日在召泰路路口附近，一名年约20岁的年轻人站在路中央拦车。此时，上海庞源建筑机械工程有限公司的司机孙中界正驾驶一辆金杯面包车路过。看到这名年轻人无公交车、出租车可搭乘后，他顺道开车将其送到了1.5公里外的目的地。然而，就是这不到5分钟的善意之举，却被浦东新区城市管理行政执法局认定为“非法营运” .,孙中界将车停在了水泥搅拌厂区域。就在停车的瞬间，那名男青年突然从裤子右后侧口袋里拿出了一叠钱，抽出一张放在了副驾驶位置前的台面上，随后侧身伸手去拔车钥匙。孙中界看到如此怪异行为，以为遭遇了抢车，试图猛踩油门，与前方一辆机动车相撞，以避免自己的车被抢。然而，几乎就在他踩油门的同时，那名男青年用左脚死死踩住了刹车。路边一条胡同里冲出来好几个人，不由分说打开驾驶室的车门，将其手机夺走后，又将他强行拽下车，并将他随身携带的行驶证一起拿走 .,为了证明自己的清白，年仅18岁的孙中界竟然选择了自杀，用刀砍向了自己的手腕。所幸同事及时制止，才没有酿成惨剧。但其手指被割伤，需住院治疗。,人民网上海10月20日电 根据上海市人民政府要求，浦东新区责成城市管理行政执法局对“1014”孙中界涉嫌非法营运情况进行了全面的核查。经全面核查，原南汇区交通行政执法大队一中队于10月14日晚约8时，在浦东新区闸航路188号附近，当场查获的孙中界涉嫌非 法 营运行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，取证手段并无不当，不存在所谓的“倒钩”执法问题 .,上海市浦东新区政府26日就“钓鱼式执法”事件的调查向社会公众公开道歉，称城管部门之前所做的调查“简单草率”，结论与事实不符，“误导公众和舆论”。国家行政学院汪玉凯教授说：“钓鱼执法也可称为执法碰瓷，这从根本上违反了政府公共政策和管理规则，违反了行政管理法律规定。”他说：“本应是约束人们遵守公共秩序的政府，如果其自身行为发生了扭曲，会对社会的规则和秩序造成混乱，使政府的公信力遭受质疑。”,行政行为的无效、撤销、与废止一、行政行为的无效（一）行政行为无效的条件1、行政行为具有重大或明显的违法情形。2、行政主体不明确或明显超越职权的行政行为。3、行政主体受胁迫作出的行政行为。4、行政行为的实施将导致犯罪。5、没有可能实施的行政行为。,（二）行政行为无效的法律后果1、行政相对方可不受该行为约束。2、行政相对方可请求有权国家机关宣布该行政行为无效。3、有权国家机关可宣布该行政行为无效。4、该行政行为被宣布无效后，行政主体从相对方获得的一切均应该返还给相对方；所加予相对方的一切义务均应该取消；给相对方造成的损失，均应该赔偿；给相对方的权益应该收回（对善意相对方赔偿）。,二、行政行为的撤销（一）行政行为的撤销的条件1、行政行为合法要件的缺失。2、行政行为不适当。（二）行政行为撤销的法律后果1、行政行为的撤销使行政行为自始无效或自撤销时无效。2、行政主体过错造成行政行为撤销的，给相对人造成的损失，需赔偿。3、相对人过错造成行政行为撤销的，其因此获得的利益应该收回。双方过错的，均承担责任,行政行为效力瑕疵的补救行政行为效力的瑕疵，是指行政行为产生法律效力所应具备的要件有欠缺。行政行为效力上的瑕疵并不一定必然导致行政行为被撤销，有些行政行为效力上的瑕疵是可以采取一定的补救措施加以消除的。,三、行政行为的无效与撤销区别（一）违法的程度不同。无效具体行政行为的违法程度高于可撤销具体行政行为，通常违法具体行政行为有重大明显瑕疵的，属无效；如果只具有一般违法情形，则为可撤销的具体行政行为。（二）效力的公定性不同。无效具体行政行为不具有公定力，不能被推定有效，不须经事后的撤销自始就完全不具有效力；可撤销具体行政行为根据公定力，在撤销前被推定有效。（三）遵从的程度不同。无效具体行政行为在任何时候对任何人和任何机关都没有约束力，行政相对人可拒绝履行；可撤销具体行政行为在被撤销前对相对人有拘束力、执行力，行政机关可强制执行，第三人必须尊重其效力。,（四）时效制度不同。确认违法具体行政行为无效不受时效的限制,有权机关可在任何时候确认其无效,利害关系人也可在任何时候请求有权机关确认其无效；可撤销具体行政行为相对人要否认其效力