关于保密工作的立法讨论

1 / 7关于保密工作的立法讨论早在 2016 年，我国通过了中华人民共和国公务员法 ，这是我国第一部全面规定国家公务员制度的法律。该法律的第十二条规定了公务员应当履行的义务，其中第六项是：“保守国家秘密和工作秘密” ；第五十三条规定了公务员必须遵守的纪律，其中之一是不得“泄露国家秘密或者工作秘密” 。早在 1993 年 4 月，国务院公布的国家公务员暂行条例也曾作了这些规定。2016 年 4 月，国务院公布的行政机关公务员处分条例第二十六条规定：“泄露国家秘密、工作秘密，或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私，造成不良后果的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 ”但是，有关工作秘密的立法，似乎还是不能满足现实社会生活的需要。社会各界在政府信息公开的大背景下，对于国家秘密的认识正在逐渐趋于一致，而对于工作秘密的认识还存有争议。对工作秘密的有关问题进行若干探讨，包括立法方面的探讨，将会有利于落实公务员法规定的相关内容，促进工作秘密的规范与保护。一、从政府信息公开条例说起2016 年 5 月 1 日，正式施行的政府信息公开条例对于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，2 / 7提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务保障，具有重大的作用。该条例要求， “行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。 ”条例的第十四条明确规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照中华人民共和国保守国家秘密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。 ”鉴于 2016 年 4 月公布的政府信息公开条例没有提到工作秘密，社会上广泛流传着一种说法，即，认为由于某些学者强烈力主，工作秘密“通常被政府部门用于拒绝公开政府信息的一个理由，这成了政府部门不向公众提供信息的一个大口袋。学者们以为，在政府信息公开条例中有必要将这个大口袋取消。 ”本文开头已经说明，人大常委会通过的公务员法已经明确规定了应当保守工作秘密、不得泄露工作秘密，为什么把工作秘密看成是妨碍信息公开的大口袋呢？一个可以推论出的理由便是，有关工作秘密的立法尚有空缺，诸如工作秘密的定义、范围、确定程序等等，还缺乏应有的规范，在实践中形成了3 / 7工作秘密过多过滥的现象。这从一个侧面反映了工作秘密的立法步骤需要加快，需要更多的关注和探讨。二、保守工作秘密需要一个指导意见目前的做法是，工作秘密由各个机关单位自行确定范围、程序和保护措施。究其原因，是没有一个通行全国的指导性规范，机关单位对于工作秘密的确定、保护无法可依、无据可查、各行其是。因此，处于这样一种尴尬局面的工作秘密，便无从登上政府信息公开的“大雅之堂” 。从我国的国家机构体制分析，即使没有确定工作秘密的主管部门，也应该由相关的中央机关牵头负责起草一个指导性的意见，报国务院审查批准后公布施行，以便推进保守工作秘密走上法制统一的轨道上来。在这方面，国家保密行政管理部门责无旁贷。首要的原因是，工作秘密在相当长的一段时间里，是当做与秘密级相类似的国家秘密加以保护的，近年来，在我国制定的 80 多个关于国家秘密具体范围的规定里，有 1/3 提到工作秘密的保护。由富有保密工作经验的国家保密行政管理部门承担工作秘密的指导，是可行的。国家公务员主管部门，在全面管理公务员队伍建设中，将公务员的义务与纪律之一的保守工作秘密问题，列入主管范畴，更是合情合理的。因此，笔者不揣冒昧，建议国家保密行政管理部门会同公务员主管部门在调查研究的基础上着手起草保4 / 7守工作秘密的指导性意见，按照立法程序报请国务院审查决定。三、指导意见首先要明确工作秘密的定义国家秘密的定义，在中华人民共和国保守国家秘密法里有明文规定；商业秘密的定义，在中华人民共和国反不正当竞争法里有明文规定。工作秘密的法律定义，当前还是一个比较模糊的问题。在国家公务员法里，没有予以规定，那是因为该法不是专门规范保守工作秘密的法律。目前，关于工作秘密的表述，较为常见的是“在各级政府及其行政管理部门的公务活动和内部管理中，不属于国家秘密而又不宜对外公开的，在一定时间内只限于一定范围人员知悉的事项” 。这类定义强调的三个方面的内容，均有其积极可取的方面，也有其值得商榷和完善的方面。第一，工作秘密应当限于行政机关履行职责过程中所产生和拥有的信息，公务活动的提法稍显宽泛。例如机关与机关之间的非职责性的交往，也可以算作公务活动，但不一定全属于工作秘密。内部管理的信息，也不一定全属于工作秘密，例如某些行政后勤事务。第二，工作秘密属性的表述似乎不必使用否定语句。 “不属于国家秘密” ，是自然的；如果属于国家秘密，反而难以解释了。工作秘密涉及的是机关履行法定职责的5 / 7效能和秩序。当然，决定效能和秩序的不仅仅是工作秘密，还有能力与管理等诸多因素。第三，工作秘密是在一定时间内只限于一定范围的人员知悉的信息，原则上如此。但是工作秘密的知悉范围，一种是按职务或级别的固定知悉范围，一种是按履行职责需要、一事一定的知悉范围。这些是与国家秘密保护既有联系又有区别的地方。综上所述，可以将工作秘密的定义表述为：行政机关和按照公务员制度管理的机关，在履行法定职责过程中所产生和拥有的、一旦泄露会危害机关的效能和秩序、在一定时间内只限于一定人员知悉的信息。本处关于工作秘密的定义，没有采纳“依照法定程序”的传统表述，并非认为程序不重要，而是从定义的客观内容考虑，有以上三点已经必要、充分；程序是保障这三点内容的微观操作层面的规范，可以不在定义中罗列。四、保守工作秘密指导意见的基本框架出台保守工作秘密指导意见，应当按照立法法的要求，由相关部门通过立项、调研、论证、征求意见等程序进行起草，指导意见的框架也大体按照行政法规的格式：总则部分，表述立法目的、立法依据、适用范6 / 7围、基本原则；工作秘密的定义，基本范围，具体范围，机关单位的责任制；工作秘密确定程序，标志，知悉范围，监督和异议程序，解密程序，公开程序；工作秘密的保护，工作秘密的使用；奖惩，包括泄露工作秘密的法律责任；附则，若干词语的解释，实施日期等。借鉴国外的若干经验，适当加快工作秘密的立法步骤国外关于政府机关工作秘密的立法，形式多样，其称谓也不尽一致。在加拿大，按照信息使用和隐私立法，由于某些信息可能会给特定的公共利益造成损害，因而不能被泄露，这一类信息包括：法律执行调查，政府的竞争地位，政府的其他层次的信息这些信息被称为“敏感信息” 。例如，因为国民利益而没有定密的内阁机密，包括：提交给财政部的文件和备忘录及其摘要，财政部的会议纪要摘录。在日本，按照关于公开行政机关掌握信息的法律的规定 ，行政文件是指行政机关在履行职务中制作或获得的、由该行政机关的职员有组织地使用，并且在该行政机关掌握之中的文件、图画及电磁记录。包括下列情况7 / 7的信息不予公开：如行政机关的首长有正当理由认为公开后可能对犯罪的预防及其他维护公共安全和秩序起妨碍作用的信息；关于国家机关相互间的审议、研究或协商的信息，公开后可能影响坦率地交换意见或决策的中立性，可能在国民之间引起混乱，或者使某些特定的人取得非法利益或遭受损失的信息。敏感信息和不公开的信息，有一部分就类似于我国的工作秘密，只是各国根据自己的实际情况有区别地予以保护。其共同点，都是区别于国家秘密，都是行政机关自行确定，但是，也都有国家级的法律法规予以规范。在我国法制建设日趋完善的今天，总结自己的经验，借鉴国外的若干经验，适当加快工作秘密的立法步骤，着