刍议欧共体对外关系中的混合协定问题

刍议欧共体对外关系中的混合协定问题张华2013-2-16 21:36:06来源：国际论坛(京)2007 年 3 期作者简介：张华，武汉大学国际法研究所 2006 级博士生。（武汉，430072）内容提要：欧共体型协定和混合协定是欧共体缔约实践中两大基本条约类型。与欧共体型协定相比，混合协定占数量上的绝对优势，且在欧共体对外关系中的重要性日益上升。文章首先就混合协定的概念，在欧盟体系内的法律依据以及产生的具体原因问题作初步阐释，在此基础上，以欧共体型协定为参照系，重点剖析混合协定在欧盟体系内的法律困境，及其对欧洲一体化的双重影响。文章最后得出结论：混合协定法律上的不确定性根源于欧盟体系内权能划分的模糊性，在可预见的未来，这一类型条约仍将在欧共体对外关系中发挥重要作用。关 键 词：混合协定 欧共体型协定 权能划分 欧共体对外关系欧共体的国际法律人格具有独立性和混合性的特征。这种独特的法律人格也就决定了欧共体对外关系实践中的两大基本条约类型：欧共体型协定和混合协定。作为欧共体对外关系实践中最为频繁、也是最为重要的条约类型，混合协定(mixed agreement)占数量上的绝对优势，且在共同体对外关系中的重要性日益上升，成为欧盟法律体系中一道独特的风景线。自 1964 年 12 月欧洲煤钢共同体同英国签订联系协定(association agreement)以来，混合协定在共同体缔约实践中一直扮演主要角色。究竟何种条约构成混合协定？其在联盟体系内法律依据及产生原因为何？对欧盟法律制度及欧洲一体化又有何影响？文章拟就此作一初步探究。一、混合协定的概念界定及法律依据“混合协定”一词主要由欧洲法院在判决实践中提出并广为运用，其定义素有争议。因为混合协定产生的原因复杂，且欧盟体系内部的权能划分问题一直未能得到很好的解决，加上国际形势中多种因素的纠葛，很难以一个精确的定义涵盖所有混合协定类型。另外，该条约类型在欧盟法律体系中的法律依据也是倍受争议。荷兰著名国际法学者亨利谢尔莫斯(Henry Schermers)从实质和程序意义上综合考量，将混合协定界定为，“由国际组织、部分或全体成员国以及一个或更多的第三国作为缔约方，并且国际组织与成员国均不享有其全部实施权能的一种条约类型。”其他欧盟法学者在对混合协定定义时也基本上遵循了他的思想。例如，多米尼克马克格德里克(Dominic McGoldrick)认为，“欧共体与一个或若干成员国一道作为缔约方参加的条约；欧共体与成员国共享权能的条约；与财政问题相关，或牵涉投票权条款的条约都具有混合性，从而构成混合协定。”结合欧共体缔约实践，笔者将混合协定定义为：广义上是欧共体和成员国共同作为缔约方而产生的一种条约类型；狭义上是一个或多个欧共体和成员国作为或可能成为其缔约方，且条款内容部分属于共同体权能范围，部分属于成员国权能范围的条约类型。需要指出的是，欧盟基础条约体系中并无“混合协定”一词。该条约类型事实上是伴随着欧共体缔约实践的发展、欧洲法院在相关判例中的阐发以及学者的著述而在欧共体对外关系中享有重要地位的。即便如此，并不等于说该协定缺乏法律基础。欧洲原子能共同体条约第 1()2 条中即明确承认该条约类型的存在尽管未使用“混合协定”一词，而是假设“缔约参加者除共同体以外还包括一个或几个成员国”。这一条款后来被欧共体接受为一种较为适宜的缔约模式。也有学者直截了当地指出，第 102 条是混合协定存在的依据，该条“明文承认了一种混合协定的模式，并且是共同体与一个或若干成员国缔结条约的明确条款”。此外，欧洲法院的司法实践，如裁决或咨询意见，虽不构成严格法律意义上的判例法，但在实际运作中，法官们一般均遵照既有判决或意见，所以法院的裁决或意见事实上发挥着判例法的作用。在混合协定问题上，法院在一系列案件中明确承认某些协定需要欧共体与成员国的共同参与。例如，1978 年“核物质物理保护公约草案”的裁决，1991 年“国际劳工组织第 170 号公约”的咨询意见，1994 年“WTO 协定”的咨询意见等。“德米里尔案”(Dcmirel Case)中，法院在界定以欧共体与成员国为一方，土耳其为另一方而签署的联系协定时，就使用了“混合协定”一词。再者，欧盟机构的日常工作实践也倾向于将混合协定接受为欧盟法律体系的部分。二、混合协定产生的原因：法律因素及其他通过对混合协定的界定，我们可以认为，混合性是该条约类型的核心要素，而其关键点在于欧共体与成员国之间的共享权能(shared competence)。正是由于条约事项部分地属于欧共体权能领域，部分地又属于成员国管辖范畴，双方在缔约时难以开展法律意义上的独立行动，从而使共同参与成为必要。但从广义概念来看，混合协定产生的原因较为复杂，似乎共享权能难以解释其全部。如果将共享权能视为欧共体内部的法律因素的话，那么相当数量的混合协定则是各种政治、经济和历史因素的产物。情形一。当条约适用的领土范围是成员国在加入共同体时附有保留的区域，例如海外自治领土或事实上的联系国，成员国的参与成为欧共体顺利履行条约义务的必要条件，否则极有可能引起欧盟体系内的“宪法性危机”。情形二。若条约是成立某一国际组织的宪章性文件，或相关条款涉及投票表决权问题时，成员国的参与可以避免由欧共体作为单独缔约方造成的投票权的损失。相反，混合协定可以使欧共体获得和参与缔约的成员国数目相等的票数，从而增强共同体在国际层面的话语权。情形三。在欧共体缔约实践中，出于种种考虑，作为其他缔约方的第三国或国际组织往往坚持欧共体成员国的参与。在历史上，经互会国家长期拒绝承认欧共体的国际法主体地位，但在实践中又不得不与之进行交往，此种矛盾态度促使其与欧共体及成员国一道缔结了大量混合协定，从而在事实上逐步承认了欧共体，并促使双边关系得以正常进行。此外，混合协定可以确保条约的有效履行，这是其他缔约方较为现实的考虑。一方面，由于欧盟体系内的权能划分问题复杂多变，其他缔约方对共同体和成员国的缔约权能不甚了解，为使条约在共同体内得到有效实施，成员国与欧共体一道参与缔约可以确保条约的实际履行；另一方面，其他缔约方也不希望未参加缔约的共同体成员国通过欧共体获得条约的利益，为避免出现“搭便车”现象，倾向于成员国的参与。(11)通过考察混合协定产生的复杂原因，我们发现，欧共体内部权能划分的状态并不必然反映在其对外权能中。换言之，内部权能的专属性并不必然导致对外参与谈判缔约的排他性，成员国在欧共体享有专属权能的领域仍旧有参与混合协定的可能。当然，在一定条件下，欧共体理事会完全可以采取相应措施以避免这种混合性：或者对欧共体的专属权能采取较为宽松的解释，或者鼓励欧共体行使事实上的隐含权能。然而，理事会毕竟较大程度地代表成员国利益，对共同体权能的扩张持谨慎甚至恐惧态度，既限制解释共同体的专属权能，又严格按照“ERTA 原则”（ERTA 是“the European Road Transport Agreement”即欧洲道路运输协议的缩写）约束欧共体条约第 235 条（现第 308 条）在扩大欧共体的对外缔约权能方面的作用。(12)如此一来，混合协定成为欧共体对外关系实践中几近无法回避的现象。理事会的此种态度，归根结底是成员国对一体化的反应，毕竟混合协定总体上为成员国保留了部分缔约权能。从政治角度考虑，成员国参加欧洲一体化建设是有限度的，它们当然希望能够作为条约的正式缔约方，以在国际舞台上显示其有形的存在和主体身份，况且这种积极参与的姿态也是维护和提高其国际地位和声望的有效渠道之一。其次，实质利益的冲突也是成员国坚持参加缔约谈判的原因。具体而言，欧共体若在整部条约中行使专属性的缔约权能而排除成员国的参与，相应地就会导致后者权能的损失，成员国既希望排除欧共体的干扰，又不愿出现因其他成员国的抵制而阻碍欧共体决策机制运行的现象，所以更加要求在缔约时保持一定程度的自由和独立性。三、混合协定在欧盟体系中的法律困境与纯粹的欧共体型协定相比，混合协定不仅产生原因复杂，而且在欧盟体系内部引发了一系列法律争议。这种法律上的不确定性突出表现在以下四个方面：其一，混合协定的直接效力问题。由欧共体缔结的条约是欧盟法律制度的组成部分，对欧共体机构和成员国具有约束力，并且在一定条件下具有直接效力。(13)混合协定从定义来看自然属于“由欧共体缔结的条约”，因此法院关于由欧共体单独作为缔约方缔结的一般国际条约的意见原则上似乎应同样适用于混合协定至少是协定中属于欧共体权能领域的那部分条款。在欧洲法院早期的判例中，牵涉混合协定地位问题的条约大多属于根据欧共体条约第 238 条（现第 310 条）缔结的联系协定，法院判决倾向于认为其具有直接效力。(14)但是，随着混合协定缔约实践的增多，这种由联系协定的判例所形成的一般原则能否适用于其他类型的混合协定呢？以 GATT 和 WTO 协定为例。从“国际水果公司案”开始，欧洲法院一直以GATT 条文缺乏明确性、可执行性为由，否认个人在国内法院可以凭借其条款挑战欧共体和成员国措施的合法性，也即 GATT 条款不具有直接效力。即便在 WTO成立后，WTO 协定由于争端解决机制的有效运作，条约义务的可执行性，从而一定程度地克服了 GATT 的“灵活性”问题，但欧洲法院要么以直接效力问题与案件无关为由而回避争议，要么明确在判决中拒绝承认 WTO 协定的直接效力。尽管 WTO 协定的某些条款在极为罕见的情形下可能被视为具有直接效力，(15)例如欧共体履行 WTO 框架下的某一项具体义务，或者欧共体行为明确涉及 WTO的具体条款，而且相当多的学者包括欧洲法院的总法律顾问官(Advocate General)也以一种发展的眼光看待 WTO，但在欧盟体系内，WTO 协定不具有直接效力仍是一项难以撼动的基本原则。所以，混合协定在欧盟法律制度中有无直接效力的问题并未得到彻底解决。虽然我们可以较为乐观地将其视为共同体法律的一部分，而且专属于欧共体权能领域的条款也一般具有直接效力，但是具体到某一条约还是应作具体分析，不可一概视之，有关 WTO 协定直接效力问题的争议即为佐证。其二，混合协定的初步裁决问题。欧洲法院的初步裁决管辖权问题与混合协定的直接效力密切相关。根据欧共体条约第 234 条（原第 177 条），成员国法院或法庭可以就某一具体案件中有关欧共体机构行为的有效性和解释问题请求欧洲法院作出初步裁决。由欧洲法院的判例可以得知，理事会代表共同体利益在第 300 条（原第 228 条）下缔结的国际条约亦属于“欧共体机构行为”，并且构成共同体法律的有机部分，因此欧洲法院对一般国际条约自然拥有无可置疑的初步裁决权。混合协定的直接效力问题存在争议，个人能否在成员国法院直接以此提起诉讼并进而产生欧洲法院初步裁决管辖的可能，也就具有不确定性了。当然，欧洲法院在司法实践中经常就混合协定行使初步裁决权，一定程度上也隐含了承认其直接效力的意思。混合协定的条款中包括共享权能，这一点毋庸置疑，但诚如上文分析混合协定产生的具体原因时所言，共同体的专属权能也有混合协定生存的空间。按照对待一般国际条约的态度，欧洲法院可以对混合协定中属于欧共体权能的条款行使初步裁决权，而对于属于成员国权能领域的条款是否也可以行使管辖权呢？长期以来，欧洲法院的判例并没有像对待纯粹欧共体型条约那样，就此问题有所定论，并且在司法实践中大多采取一种相对保守和回避争论的态度，(16)也就使得争议迭起。例如，“德米里尔案”中，法院认为工人自由迁徙的条款属于欧共体在欧共体条约第 310 条下的专属性权能，从而回避了实质性的争论；“赫尔莫斯案” (Herms case)中法院认为欧共体在商标领域现实地通过第 40/94 号条例实施了共享权能，使得这一问题没有争论的必要。(17)这些判决并不意味着问题得到了很好地解决，法院在将来的案件中也终将“避无可避”地正面就混合协定的解释权问题作出更加详尽、令人信服的裁决。其三，混合协定与紧密合作义务。混合协定中的紧密合作义务，严格意义上是在欧洲法院的司法实践中逐步确立的。在有关 WTO 协定的第 1/94 号咨询意见中，法院认为，“首先，在 WTO协定及其附件实施中，关于必要地进行协调以确保欧共体和成员国共同参与条约时行动的一致性问题，不能改变（本案）对权能问题的前提裁决其次，当协定或公约的主题事项部分属于共同体，部分属于成员国权能领域时，在谈判、缔约和履行承诺的过程中，确保紧密合作实属必要之举。该义务源自欧共体在国际层面一致性的原则要求合作义务对于 WTO 协定的那些附件更具必要性，尤其是从争端解决规则与程序谅解(Understanding on Rulcs and Procedures Governing the Settlement of Disputes, DSU)下设立的交叉报复措施来看，这些协定条款之间的联系极为复杂。”(18)由此得知，在混合协定的谈判、缔结和实施方面，成员国与欧共体有义务进行紧密合作并在行动时保持密切联系。该义务既适用于各共同体的缔约实践，也对其机构和成员国具有法律约束力。紧密合作义务在实践中是通过共同体协调(19) (Community co-ordination)实现的。但严格说来，在混合协定中成员国与共同体很少会有完全相同的利益或关注点，因此在共同体协调过程中试图就共同立场达成一致是相当困难的，争议大多贯穿于整个协定的始终。例如，某一成员国出于个别原因可能希望在协定谈判过程中采取不同于欧共体或其他成员国的立场，而另一成员国可能选择拒绝签署或批准该协定，又或者在欧共体签署和批准时宣布该协定无效。另外，该协定与不同成员国之间的关联度可能有别，某一成员国可能提出保留，或者提出一项与欧共体和其他成员国立场不同的声明。所以紧密合作义务在欧共体缔结混合协定时的实际效力如何，值得质疑。该义务是否意味着所有成员国都应就会谈中的事项达成共同立场，抑或成员国仅须为此共同立场尽最大努力，而最终仍由各成员国维护其所认为的与己相关的最大利益？对此问题，欧共体的对外关系实践并未提供很好的答案。四、混合协定对欧洲一体化的双重影响从纯理论逻辑来看，混合协定有阻碍欧洲一体化发展的可能，部分学者因此将该协定视为一体化进程的倒退。混合协定的这种负面效应表现为：首先，由于权能划分的模糊性，该协定易为成员国滥用以扩大其权能范围，从而扭曲了欧共体作为国际单一行为体的统一理念；(20)其次，可能损害欧盟委员会代表欧共体法律人格的作用；另外，结合其产生原因的复杂性，混合协定并不必然反映欧共体与成员国之间的权能分配情况，相反，导致了大量法律与实践问题，并进而在欧盟法律制度内引起了极大程度的不确定性。(21)就法律角度而言，欧共体与成员国两者不可能在没有其中之一参与的情况下成为该类协定的当事方，同样也不可能单独履行条约下的义务；在实践中，欧共体一般只有在成员国之后完成其批准程序，而成员国内的批准程序往往会因此推迟条约生效时间，从而影响条约的预期实施效果。值得注意的是，虽然混合协定有上述种种缺陷，欧洲法院的判例却鲜有提及，更多的讨论集中于学者的著述之中。因此，理论逻辑上的缺陷并未妨碍混合协定在欧洲一体化进程中的实际价值，即尽管法律上的不确定性是其致命性弱点，欧共体与成员国在对外关系的实践中仍能够有效和成功地缔结大量的国际协定。混合协定在欧洲一体化进程中同样发挥了促进作用。一方面，混合协定的诸多实践通过欧洲法院的司法能动性的发挥使欧共体的内部权能呈扩张趋势。与传统联邦制国家不同，欧共体的缔约能力由于受到授权性原则、平行主义原则、辅助性和相称性等在一体化过程中逐渐形成的欧盟体系内基本原则的限制，而小于其内部权能。尤其是欧共体与成员国之间的权能长期以来一直缺乏明确划分，从而极大地限制了欧共体本应发挥的在国际层面上的统一代表职能。即便在欧共体享有专属权能的领域，出于成员国或其他缔约方的特殊考虑，混合协定也是大行其道。但一体化进程中扮演着“宪法法院”角色的欧洲法院，通过突破性的司法解释和裁决，一定意义上扩大了共同体的管辖权能，并事实上得到成员国的遵守，成为后来基础条约在此方面修改条款内容的有力凭证。例如，欧洲法院在“橡胶协定案”中发表的咨询意见认为，“该协定可能包括诸如技术援助、研究计划、工作条件就与国内税收政策相关的问题进行协商等，但这一事实并不能改变协定的类型，必须根据协定的基本目标而不是根据那些完全是辅助性的个别条款对其进行评价。”(22)这意味着，欧共体在本案中可就部分内容缔结超出其内部权能共同商业政策的协定。另外，就环境协定而言，最初罗马条约中将环境保护条款付之阙如，欧共体自然没有管辖权能。但自 20 世纪 70 年代起，欧共体和成员国一道与其他国际法主体缔结了一系列涉及环境问题的混合协定，如防止莱茵河免受化学污染的公约、关于远距离越境空气污染的公约、关于保护臭氧层的公约等，(23)加上欧共体发布的大量相关法规，欧洲环境法现已成为欧盟法律体系内发展最为完备的部门法之一，欧共体在环境领域的权能问题现已无争议。除此之外，欧共体在农业、内部市场、技术开发，社会政策等一体化领域的纵深发展，都不能否定混合协定的积极意义。另一方面，混合协定确保联盟扩大进程的顺利进行。无论是早期英国、丹麦、爱尔兰的入盟，还是新近的东扩，混合协定都发挥了“先决条件”的作用。具体而言，由于申请入盟的国家在政治、经济、文化和社会政策等方面与欧盟设置的入盟标准相差悬殊，欧共体都会与这些国家签订联系协定使之成为“联系国”，以促使其发展。例如，在第五次扩大以前，欧共体分三批与中东欧国家签订了联系协定：1991 年 12 月与波兰、匈牙利和捷克斯洛伐克；1993 年 4月与保加利亚、罗马尼亚；1994 年之后与波罗的海三国及斯洛文尼亚。根据这些协定，欧盟将逐步向中东欧国家大部分工业品开放市场，并最终实现商品、人员、资本和劳务的自由流通。(24)联系协定以法律形式确定了欧盟与联系国的政治经济关系，目的是使联系国逐步融入共同体中，其目标是在入盟谈判结束以前，实现工业品的自由贸易并为其他部门经济合作奠定基础。可见，以联系协定为代表的混合协定为欧洲一体化的横向扩大起到了重要的作用。另外，在约瑟夫威勒(Joseph Weiler)看来，“欧共体与成员国共同缔结协定，并不一定会面临对外关系的多样化以及对联合行动中内在力量的削弱。相反，这种混合制为寻求统一和尊重成员的利益和自主权提供了一种不同的方法”。的确，“紧密合作义务”使得欧共体与成员国在对外关系实践中尽可能地合作，并在国际社会中以“一个声音”的形式出现，有利于欧盟向真正的共同外交政策方向发展，并最终有利于建立真正意义上的“欧洲联邦”。混合协定虽然没有进一步推动欧共体专属权能的建设，但由于“其具有消除矛盾的能力，并且能够建构一个不断扩展的网络，从而能够使共同体与成员国的国际力量同时得到增长，并使二者的联系愈来愈密切，可以认为，混合协定对加强欧洲一体化的整体框架是一个贡献。”(25)实际上，混合协定产生的根源在于成员国主权与共同体权能之间的平衡问题。一体化是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，成员国向共同体转让主权不仅是有限的，也是缓慢的，毕竟西欧大陆最早孕育了现代民族国家、主权观念，(26)短短的几年甚或数十年与之相比又何足称道。正因为如此，成员国一直以来不能也不愿清晰地划定成员国与欧共体之间的具体权能。现阶段混合协定的大量存在是欧洲一体化程度在对外关系领域的一种真实写照，也一定意义上保证了一体化渐进模式的顺利运行，因而具有合理性。五、结语：几点规律性认识混合协定是在欧共体对外关系的理论和实践中获得生命力的，与欧洲一体化的进程更是如影随形，其特殊性无论如何强调都不过分。通过上文分析我们可以发现，无论是其概念、法律依据、产生原因，还是其对欧盟法律制度及欧洲一体化事业的影响，该类条约都有别于纯粹的欧共体型协定，表现出更多程度的不确定性。虽然文章仅仅是对混合协定的基本法律问题进行初步探究，但我们至少可以得出以下几点结论：1.混合协定与权能划分问题的关联性。一般而言，共享权能的存在是混合协定产生的本原。而即便是欧共体享有专属权能的领域，由于政治、经济等种种缘由，成员国在获得欧共体授权之后，亦可名正言顺地与其一道参与混合协定的实践。所以，混合协定与欧盟体系内部的权能划分状况并不存在完全的对应关系，但其相互关联性不容否认。2.混合协定对欧盟法律制度和欧洲一体化的双重影响。权能划分问题的“茫然”注定混合协定的影响也具有“双重性”。一方面，该协定在丰富欧盟法律制度的同时，亦带来了一定程度的不确定性，产生了协定的直接效力、初步裁决管辖、紧密合作义务等法律困境。另一方面，该类协定对欧洲一体化的影响在学界也是众说纷纭，但通过实证主义的考证，该协定对欧洲一体化总体上起着促进作用。3.权能划分问题解决与否关乎混合协定的未来。围绕混合协定的种种争论，缘于欧盟体系内权能划分问题的纠葛，乃至成员国在欧洲一体化建设事业中仍坚持保有一定主权权能的“私心”。理论上，权能划分问题一旦厘清，混合协定将逐步让位于欧共体型协定。然而事实是，成员国与其说是不能，毋宁说是不愿就此问题有所定论。欧洲宪法条约在批准程序中受挫鲜明地体现了这一点。因此，在可预见的将来，混合协定的数量非但不会明显下降，相反，依然是欧共体缔约实践中最为常见的条约类型。注释：一般说来，如果拟定中的协定排他地属于欧共体管辖的事项，欧共体就单独地与有关非成员国缔结，这种协定就称之为“欧共体型协定”。参见曾令良：欧洲共同体与现代国际法M，武汉大学出版社，1992 年版，第 154-158 页。宋英：欧洲经济共同体的缔约权，载中国国际法年刊（1992 年卷）M，中国对外翻译出版公司，1993 年版，第 223 页。H. G. Schermers, A Typology of Mixed Agreements, in OKeefe and Schermers (eds.), Mixed Agreements, Nijhoff,1983, pp. 23-27.Dominic Mcgoldrick, International Relations Law of the European Union, Longman Limited, 1997, pp. 78-80.L. Granvik, Incomplete Mixed Agreements of the Community and the Principle of Bindingness, in International Law Aspects of the European Union, Martti Koskenniemi(ed.), Kluwer Law International, 1998, p. 256I. Macleod, I. Hendry & S. Hyett, The External Relations of the European Communities, Clarendon Press, Oxford, 1996,pp. 143-144.英弗兰西斯斯奈德：欧洲联盟法概论M，宋英编译，北京大学出版社，1996年版，第 38 页。Case 12/86 Demirel v. Stadt SchwD7R807.JPGbisch Gmund1987ECR 3719, para. 6.Rafael Leal-Arcas, The European Court of Justice and the EC External Trade Relations: A Analysis of the Courts Problems with regard to International Agreements, Nordic Journal of International Law, Vol. 72, 2003, pp. 225-227.曾令良：欧共体与现代国际法M，第 150-160 页。(11)同注释，第 226-227 页。(12)C. -D. Ehlermann, Mixed Agreements: A List of Problems, in OKeefe and Schermers(eds.), Mixed Agreements, pp. 5-6.(13)欧共体法，包括国际条约，在满足以下条件时可以产生直接效力：含有成员国的明确义务；其内容必须是法院可适用的；必须无