污染及防治与环境管理

污染及防治 与环境管理,水污染现状,案例一:水乡嘉兴污染性缺水严重 2005年3月中旬的嘉兴街头，各类节水宣传品指导居民们要用淘米水洗菜、用洗衣水擦地，或者在抽水马桶水箱里放砖头，以节约冲水量。相应的事实是，该市居民用水刚刚从每吨1.65元涨至1.9元。很难想象，“理发不洗头，旅店不洗澡”的事实会发生在这个河网密集的城市。表面上看，嘉兴似乎并不缺水，但事实上，达标的可用水却十分缺乏。在当地人看来，来自上游的过境水污染是造成嘉兴缺水的主因之一。在历史上，嘉兴渔区就多次遭受上游江苏吴江市盛泽镇工业污水的侵袭，渔业生产遭受重创，并由此引发了媒体所热炒的“吴越边界争水事件”。嘉兴水利局提供的一份关于水资源质量的数据表明，上世纪90年代初期二、三类水体（达标饮用水）占50%，四类（轻污染）以上的水只占18%.而在2000年，境内已无三类水体，四类水体占69.5%，五类（重污染）水体占30.5%，浅层地下水也遭到不同程度的污染。由于全市几乎找不到可用的地表水，嘉兴从上世纪90年代开始大规模开采地下水。这使嘉兴市中心区域沉降量超过800毫米，现在仍以每年20毫米30毫米的速度下降。,案例二：河南濮阳8年喝不上“放心水” 自年月以来，河南省濮阳市黄河取水口发生持续个多月的水污染事件，城区多万居民的饮水安全受到威胁，濮阳市被迫启用备用地下水源。据了解，自年以来，濮阳市黄河取水口已连续年遭污染，城市饮用水源每年约有个月受污染影响。濮阳市的干部群众说，濮阳多万居民年用水安全得不到保证，一个省之内“上游污染下游”的问题长期解决不了，表明控制污染办法不硬，处理污染机制不健全。濮阳市环保局局长魏巍星说，年以来，省政府多次对天然文岩渠污染事件进行协调处理，每次都说是最后一次协调，再发生污染事故就要处理人，但协调结果只能换来水质短暂好转。“越治越污”的重要原因就在于缺乏对排污区行政首长的责任追究机制，污染责任追究失之于宽、失之于软，在许多领导干部眼里，环保法是“软法”，没有约束力。据记者了解，为尽快改变污水“围城”的局面，濮阳市计划建造一个新的引黄取水口，以避开天然文岩渠的污水，工程造价约万元，预计今年月底完工。,淮河污染的情况“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代，90年代身心受害。”,三峡库区及其上游的水污染,三门峡水库南岸一条通往库区的地下排污管道,三门峡大坝出水口处的水质污染严重,从农田的侧面断层可以看到由于污水常年浸泡对土壤造成的破坏,三门峡水库上游的一条排污沟,三门峡水库上游南岸的一条排污沟旁，去年白天鹅留下的脚印清晰可见。,苏 锡 常 水 污 染,黄 河 兰 州 段,从以上的图片资料中，我们不难了解到中国的水污染状况已经达到非治理不可的地步。对于水污染我们要对症下药做到标本兼治。首先，我们对水污染形成的原因要有所了解。,水环境污染是指排入天然水体的污染物，在数量上超过了该物质在水体中的本底含量和水体环境容量，从而导致水体的物理特征和化学特征发生不良变化，破坏了水中固有的生态系统，破坏了水体的功能及其在经济发展和人民生活中的作用。,水环境污染的定义,造成水环境污染的因素是多方面的：1.向水体排放未经过妥善处理的城市生活污水和工业废水；2.施用的化肥、农药及城市地面的污染物，被雨水冲刷，随地面径流进入水体；3.随大气扩散的有毒物质通过重力沉降或降水过程而进入水体等。其中第一项是水体污染的主要因素。 20世纪70年代后，随着全球工业生产的发展和社会经济的繁荣，大量的工业废水和城市生活废水排入水体，水体污染日益严重。而造成水体污染所含的污染物主要有以下几类：,1.悬浮物2.耗氧有机物3.植物性营养物4.有毒的有机污染物5.重金属6.酸碱污染7.石油类8.放射性物质9.热污染10.病原微生物,水污染的危害,人类健康水生生物工农业生产,人类健康 水的质量将直接影响人们的身体健康，由于水是自然环境中化学物质迁移、循环的重要介质，人类活动产生的污染物很大一部分以水溶液的形式排放。所以化学物质容易进入水体，并产生以下危害：1.介水传染病 ，2.急慢性中毒 ，3.致突变、致癌和致畸作用 ，4. 全球化学性疾病。除上述之水体环境污染对人类的危害，还有重金属元素污染也引起人们的重视，重金属污染主要是指汞、镉、锌、铜、镍、钴等对环境的污染。以汞的毒性为最大，镉次之，铅、铬等也有相当的毒性。,饮用受到污染的水会造成哪些危害呢？,砷中毒,饮用水不洁：引起伤寒、霍乱、细菌性疾病、甲型肝炎等传染性疾病,在不洁水中活动：水中病原体也可经皮肤、黏膜侵入肌体，如血吸虫病、钩瑞螺旋体病,被污染的水中含有：丙烯脂会导致人体遗传物质突变；砷、镍、铬等有机污染物和亚硝胺诱发肿癌的形成；甲笨汞等污染物可通过母体影响胎儿正常发育而出现先天性畸形。,水生生物 随着中国工业迅速发展，未经处理的污水大多排入江河。近年来，养殖业在中国北方迅速发展，有些养鱼塘位于城市或乡镇近郊或工厂企业附近，有的地方甚至还用污水养鱼。由于使用含污染毒物，特别是含重金属和有机物的水养鱼，不仅影响以鱼类为主的水生生物生长发育，而且有致癌、致畸、致毒变作用。致使全国渔业水域生态环境进一步恶化。占全国淡水天然鱼类捕捞总量90%左右的七大江河水系中，超过渔业水质标准的河段总长度为6000公里。上述以鱼类为主的水生生物对污染毒物各有一定的富集、积累能力，并通过食物链直接危害人体健康。因此，受到人们的关注。,工农业生产 有数据表明，仅1993年，全国废水排放总量就达356亿吨，相当于13个密云水库的蓄水量。在这356亿吨废水中，有的直排江河湖库，有的直排入海，据对15个省的不完全统计，1993年发生渔业污染事故近500起，造成渔业经济损失42亿元。全国沿海对虾养殖相继暴发了大面积传染性流行病，病害面积约168万亩，减产对虾12万吨，直接经济损失35亿元。污水流进农田，侵入厂矿，也给工农业生产带来惨重损失。据统计，目前全国污水灌溉污染的农田面积已达400万公顷，造成大量农作物减产乃至绝收。,水污染如此严重该如何治理呢？,对策 废水处理由于环境污染对经济及人类生存的巨大影响，中国今后5年将投资7000亿用于生态建设和环境保护，根据可持续发展战略要求，“十五”期间中国环境保护的基本目标是：到2005年，全国主要污染物排放总量比2000年减少10，“两控区”二氧化硫排放量比2000年减少20，城市污水集中处理率达到45；大部分地区环境污染的状况有所减轻，重点城市和地区的环境质量得到改善；饮用水源得到有效保护，城市地下水超采和污染恶化的趋势初步得到控制，农村化肥和畜禽养殖等带俩的污染加重趋势有所减缓；生态恶化的趋势得到遏制。水体污染主要由任意排放的工业废水和城市污水造成。要控制和消除水体污染，必须从控制废水的排放入手，实行“防、治、管”三结合。,新政策,2015年4月16日国务院印发水污染防治行动计划（“水十条”，下称计划），计划提出到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。水污染防治行动计划从全面控制污染物排放、推动经济结构转型升级、着力节约保护水资源、强化科技支撑、充分发挥市场机制作用、严格环境执法监管、切实加强水环境管理、全力保障水生态环境安全、明确和落实各方责任、强化公众参与和社会监督十个方面开展防治行动主要指标：,到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良（达到或优于类）比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于类比例总体高于93%，全国地下水质量极差的比例控制在15%左右，近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70%左右。京津冀区域丧失使用功能（劣于V类）的水体断面比例下降15个百分点左右，长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的水体。到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除，城市集中式饮用水水源水质达到或优于类比例总体为95%左右。防止水体污染的途径主要有以下几个方面。,（1）减少污染物的排放,改革生产工艺。综合利用废水。,（2）废水无害化,（3）对水体及其污染源进行监测和管理,监测的主要指标有下面几个 ：pH值，反映水体或废水的酸碱度及酸碱性污染的含量；悬浮物质含量； 需氧有机物，主要测定BOD、COD等综合指标； 有毒物质，如重金属、氰化物、亚硝酸盐的含量； 其它特定指标，针对废水特点而定。例如核电站排水的放射性指标、医院和生物制品业废水的病原体指标等。,（4）废水处理技术,物理法 ：适用于分离悬浮于水的不溶物 a沉淀法 b过滤法 c离心分离法 d气浮法 e蒸发结晶 f反渗透法 化学方法 ：a混凝法 b中和法 c化学沉淀法d氧化还原法 e电渗析法 生物方法 ：a活性污泥法 b生物膜法和生物（氧化）塘法 c污水灌溉，对污水有综合性净化作用。,作为新世纪的大学生，我们有义务也有责任为治理水污染作出应有的贡献同学们，快加入环保的行列吧，为了我们蓝色而清净的地球！,第二节 大气污染及其防治,一、大气污染概述,1、什么是大气污染,气溶胶状污染物,气体状污染物,天然污染源,人为污染源,工业、生活、交通污染源,大气污染,大气污染物,大气污染源,排放,超过的正常含量,常见大气污染物: 二氧化硫、氮氧化物、粉尘、雾、降尘、飘尘等,相关问题： 光化学烟雾 温室效应 酸雨,主要成分、污染源、危害、防治措施、在我国和世界主要分布区。,2、主要的大气污染:,工业、家庭炉灶燃烧化石燃料,二氧化硫氮氧化物,酸化.,汽车尾气,氮氧化合物碳氢化合物,二氧化碳、甲烷等温室气体,燃烧化石燃料、毁林,海平面上升世界各地降水和干湿状况变化,二、大气污染防治,2.植树造林,植树造林不仅能绿化环境，还能净化大气、吸附粉尘、吸收大气中的污染物等。,1.控制污染源,防治：,主要来源：能源生产和消费,能吸收二氧化硫的植物：柳月美人喝菊丁嚼杏槐（柳杉、月季、美人蕉、菊花、丁香、银杏、洋槐）,改进能源消费结构，开发无污染和低污染能源,集中供暖供热，降低危害。,对燃料进行预处理，改进燃烧技术。,使用消烟除尘技术，减少污染物的排放。,（1）光化学烟雾,光化学烟雾是排入大气的氮氧化合物和碳氢化合物等受太阳紫外线作用产生的一种具有刺激性的浅蓝色的烟雾。,、大量排放氮氧化合物和碳氢化合物、强烈的太阳紫外线作用下、逆温和不利于扩散的气象条件。、地形：如河谷、盆地地形。,形成的条件:,洛杉矶光化学烟雾严重的原因： . 该市汽车数量多，排放大量氮氧化合物碳氢 化合物。 . 地处洛杉矶盆地，不利于污染物的扩散。 . 夏季太阳紫外线特别强烈(地中海气候)。,1、有人报道：“某年3月28日11时左右，N市出现光化学烟雾”，为此环保部门开展调查。资料1：“光化学烟雾”对人体健康有很大影响，其表现是对眼睛有明显刺激。产生“光化学烟雾”的重要条件：有较高浓度的一次污染物（如NO2等）；有强烈的太阳光和较长时间的日照。资料2：3月24日-28日空气污染物日平均值如表所示。,资料3：“霾”是一种类似于轻雾的天气现象,据气象资料统计，N市各个月份中，最低日照时数在3月。有关气象资料见表3。,资料4：对市民身体健康影响情况抽样调查结果见表4。,根据上述资料，完成下列问题： 3月24日28日N市空气污染物浓度均呈现 趋 势，最主要的污染物是 。 此次污染对人体影响主要表现在 （填字母）。 A、眼睛 B、上呼吸道 C、身体疲劳 D、没有影响 综合上述材料分析，是否可以确定这次污染就是光化学烟雾污染？请说明理由。, 日照时数短，不利于光化学烟雾的发生； 3月28日11时没有日照，光化学烟雾污染的可能性更小。,上升,总悬浮微粒（或TSP）,B,不可以, NOx浓度不高；,（2）温室效应,指由于空气中CO2等温室气体作用，使大气变暖的效应。,温室效应增强引起的全球气候变暖对人类生存环境产生什么影响？,煤烟型污染： 伦敦烟雾：18731962六次、1952年12月58日,烟雾发生的条件： a. 工业、居民大量燃烧煤 炭等燃料. b. 气候温暖湿润多云雾. c. 地处泰晤士河的河谷.,(3)酸雨: 概念：人们一般把pH值小于5.6的降水称为酸雨，酸雨不单指“雨”，也包括雪、雹、雾等各种酸性的降水形式。 形成的污染物：有硫氧化物和氮氧化物等。,对环境造成的危害：a水生生态：使河湖水酸化，影响鱼类生长繁殖，乃 至大量死亡；b土壤生态：使土壤酸化，土壤肥力降低，导致农作 物减产；c植物生长：腐蚀树叶，使光合作用受阻，影响森林 生长，林木成片死亡；d文物、建筑物：腐蚀石材、钢材，造成建筑物、铁 轨、桥梁和文物古迹的损坏。,我国的酸雨：（以硫酸型酸雨为主）,a特点：以煤炭为主要能源。,b. 分布范围变化：20世纪80年代:西南地区.90年代:扩大到长江以南、青藏高原以东,目前扩展到华北和东北地区.,空气质量日报采用空气污染指数(API)形式。,API与AQIAPI是空气污染指数的简称，是表征空气污染程度的一种方法,它能告诉您呼吸的空气是清洁的还是受到污染的，以及您应当注意的健康问题。根据空气环境质量标准（gb3095-1996）和各项污染物的生态环境效应及其对人体健康的影响来确定污染指数的分级数值及相应的空气污染物浓度限值。API划分为050、51100、101200、201300和大于300五档，对应于空气质量的五个级别，指数越大，级别越高，说明污染越严重，对人体健康的影响也越明显。目前，我国城市空气质量采用空气污染指数（API）形式进行评价。,AQI是空气质量指数的简称，是一种定量、客观地反映和评价空气质量状况的指标,。,AQI比较API主要作出了以下几个方面改进：一是评价因子在原SO2、NO2、PM10三项基础上增加了O3、CO和PM2.5，以更好地表征环境空气质量状况，反映我国当前复合型大气污染形势；二是调整了指数分级分类表述方式，与对应级别空气状况对人体健康影响的描述更匹配；三是完善空气质量指数发布方式，将日报周期从原来的前一日12时到当日12时修改为0点到24点。,15摘自国家1998年6月环境检测中心公布我国部分城市空气监测周报。,TSP总悬浮颗粒，NOx含氮氧化物，SOx硫氧化物 阅读上表，回答下列问题：（1）最容易出现酸雨的两个城市是 、 ，两城市 酸雨不同特点 。 酸雨对两城市非生物环境带来主要危 害 。 控制两城市酸雨应采取措施分别是什么? （2）污染最严重的城市是 ，主要原因是什么?,重庆,广州,重庆为硫酸型 ，广州为硝酸型,桥梁、建筑等人文景观的腐蚀,重庆改进能源消费结构，减少SOx排放，回收利用。广州减少汽车尾气的排放，改进汽车燃气的质量等,太原,太原是以钢铁、机械、煤炭化工为主的城市，大量排放烟尘等物质,垃圾在包围城市,第三节 固体废弃物污染及其危害,什么是固体废弃物？,在生产建设，日常生活和其他活动中产生的固态、半固态废弃物质，通常称为垃圾。,垃圾泛滥，并成为一种环境污染问题，是近代工业发展和城市化的结果。,一、城市垃圾的特点,1、数量大,城市垃圾的数量随生活水平提高而增加,全市日产1.15万吨,城市垃圾是废纸、厨房垃圾、废塑料、废电池、树叶、脏土、碎砖瓦、混凝土碎块、渣土等的混合物。,一、城市垃圾的特点,1、数量大,2、品种多,3、变化大,4、过程是长期的、缓慢的,二、当代垃圾产生的环境问题,1上述事件中的固体废弃物给人类带来了哪些危害?由于固体废弃物处理不当，当地空气、地下水、土壤遭受间接污染2固体废弃物对环境的污染途径有哪些?人们通过呼吸、饮用水、农业生产等活动，接触到这些有害物质，从而诱发了多种疾病的产生。在一定条件下，垃圾中的废弃物会发生化学的、物理的或生物的转化，并通过水、气、土壤、食物链等途径污染环境，危害人体健康。,固体废弃物的污染途径,二、当代垃圾产生的环境问题,1、垃圾的危害：,固体废弃物排放境容量（自净能力）,2、环境问题：,二、当代垃圾产生的环境问题,1、垃圾的危害：,固体废弃物排放境容量（自净能力）,2、环境问题：,3、垃圾转嫁污染：,发达国家向发展中国家输送垃圾并不是最近才发生或者出现的事情，我国一直都受到“洋垃圾”入侵的困挠。1993年9月，韩国7家公司以“其它燃料油”名义，将1228吨废旧物由韩国运抵南京港，经查船上装的全都是污水、醯性腐蚀性赦体等化工废弃物。1995年6月，从德国进口678吨货物抵运江西，名称为进口废塑料，经海关人员开箱检查，发现箱中全是食品袋、饭盒、饮料罐等生括废弃物。同年7月，上海宝山海关查获从日本进口的46吨名为回收塑料，实为废弃农用薄膜的洋垃圾。2005年3月，在荷兰鹿特丹港截获的一艘前往中国的英国货船上，54个集装箱内装满了食品垃圾、塑料废品、饮料罐、旧衣服、废电池以及废旧手提袋等生活垃圾。从2004年开始，欧洲大陆出口到中国的塑料垃圾高达20万吨，废纸和硬纸板多达50万吨，比三年前有了大幅度增加。,中国成为洋垃圾倾销地,垃圾的处理方式,回收垃圾中的有用成分实现垃圾的减量化和资源化 1、直接回收利用，如啤酒瓶等玻璃容器2、循环利用，如利用废纸、废塑料等3、综合利用，垃圾中的有机物进行垃圾堆肥、制沼气；垃圾中的可燃性物质，垃圾发电；无机物生产建筑材料垃圾的再生利用是垃圾减量和垃圾资源化的最佳途径。 剩余的：填埋,垃圾堆肥和制造沼气,深圳垃圾发电厂,中国环境管理制度与法律,环境管理的目标,协调环境与发展关系，使得： 环境政策有利于发展 发展方式有利于环境,环境管理要完成这个目标，需要有完善的管理制度，以及与这些制度相配套相适应的法律法规。,第一节 环境管理制度,一、我国现行的环境管理制度二、环境管理制度重新思考与改革完善三、市场经济下的环境管理体系,环境管理制度存在的基本条件,强制性规范性可操作性,环境管理制度的类型,按照制度的性质划分（1） 政策法规型环境管理制度例如：三同时制度（2）技术法规型的环境管理制度环境影响评价制度（3）经济法规性的环境管理制度（4）行政法规型的环境管理制度环境保护目标责任制,按照制度的功能划分（1）建设项目的管理制度例如：三同时（2）污染控制管理制度排污收费（3）区域行政管理制度环境保护目标责任制，城市综合整治定量考核制度,按照制度的层次划分（1）宏观管理制度环境保护目标责任制，（2）微观管理制度排污收费，环评制度等,广义地说，与环境和自然资源保护相关的政府部门很多，每一个部门都有自己的相对完整的制度体系。 这里仅介绍环境保护系统的环境管理制度。现行的环境管理制度共8项。,一、我国现行的环境管理制度,1.环境影响评价制度2. “三同时”制度3. 排污收费制度4. 环境保护目标责任制5. 城市环境综合整治定量考核6. 排污许可证制度7. 污染集中控制制度8. 污染限期治理制度,该项制度形成于1979年9月，属于项目决策过程中的环境管理。该项制度对新建项目实施环境评价管理，目的在于防止产生新污染源。,1. 环境影响评价制度,环境影响评价制度的关键: 在环保部门批准一个项目的环境评价报告后，计划部门才能批准该建设项目。很明显，如果该项制度执行的好，基本上可以避免那些对环境有重大负面影响的项目的进入。,环境影响评价制度执行过程的缺陷(1),环境评价已经成为经济上有利可图的生意，事实上存在着评价者对开发者的迎合，最主要的评价者是环保局系统的单位，因此对这种迎合缺乏遏制手段。加上环境评价本身往往带有模糊性，因此难以阻遏对环境有重大不利影响的项目上马。,环境影响评价制度执行过程的缺陷(2),政企不分的问题尚未从根本上得到解决，开发者往往有强大的政府背景，一些项目就是所谓的首长工程。当这种现象发生时，依靠环境评价否决某项工程是不现实的。,它指的是要求环保设施与工程主体同时设计、同时开工、同时投产。这项制度于1972年提出，是我国最早的环境管理制度，其目的也是防止新污染源的产生。从执行的情况看，最大的矛盾是地方政府对发展速度的要求与配套投资的矛盾，其结果是“三同时”让路。,2. “三同时” 制度,3. 排污收费制度,这是国际上普遍采用的环境管理制度，其目的不是为了增加财政收入，而是给排污者一种激励，使其将排放控制在一定的限度内。 我国于1982年开始实施。,排污费：为污染物排放超过规定浓度而支付的费用超标排污费：在到达规定期限之后继续超标排放的惩罚性收费排污水费：用水单位和个人按用水量一定比例支付的污水处理费用,排污费的三种形式,排污收费制度的效果,理论上讲，如果排污收费对企业产生的激励的力度适当，污染企业会自觉地转向治理。 但大量研究表明：我国目前的排污费没有起到这种激励作用。其中的原因很多，但较为直接的是两方面。,手续问题。排污费收缴水平需要由国家级环保部门的核准，并需要物价局的批准。由此造成提高收费标准的程序过多，时间过长，制约因素复杂的局面。从目前的情况看，这一规定是不适当的。较好的方式是国家局制定下限，而提高的权力放在地方人大。就业问题。由于企业境况不佳，近年来收缴难度加大。特别是我国城市就业问题凸现后，政府担心由此加重企业负担，并进而加剧就业问题。,排污费与超标排污费隐含的基本逻辑是：承认一定浓度范围内排放的合理性，对违规者收费，对违规不改者惩罚性收费。之所以要承认许可范围内排放的合理性，是因为企业为社会创造了就业机会和公共收入。 但目前在国家实施污染物总量控制的情况下，对此已有重新研究的必要。,排污收费的重新思考,4. 环境保护目标责任制,其核心是地方政府首长负责制，关键是纳入政绩评价体系，甚至实行环境“一票否决”。 我国此类制度最早出现在计划生育领域。20世纪80年代后期，中西部某些计划生育后进省份为了扭转工作的被动局面，创造并推行了该项制度，迫使地方党政首长重视计划生育工作。90年代中期，我国环境保护到了必须全力推进的时候，于是环境保护的目标责任制应运而生。,效果评价,环境保护目标责任制推行以来，确实取得了一定效果。 但该项制度的长期有效性是值得怀疑的。主要原因是我国转型期社会特点决定政府需要应对的挑战很多，继计划生育与环境保护之后，社会治安、城市卫生、再就业等许多领域也实施了该项制度或类似的首长负责制。随着其他领域目标责任制的泛滥，环境保护目标责任制的威慑力是有限的，并正进一步弱化。,5. 城市环境综合整治定量考核,这是国家环保部门用以考核各城市环境保护业绩的一项制度。考核的内容很多，包括社会经济、环境质量、环境建设和环境管理等20多项指标。应该说，由主管部门的这种考核能够对地方的环境保护工作起到一定的促进作用。,问题与挑战,当前的问题是，各种考核有泛滥成灾之趋势。就环境保护相关领域而言，就与国家卫生城市、精神文明、城市建设等方面的各种考核相互重叠。以卫生城市考核指标为例，其中包括了环境保护考核的所有重要指标。 这种情况使各级地方政府穷于应付，形式主义泛滥，“经常性工作突击做，突击性工作经常做”。这种自上而下的考核制度的前景如何，或考核应如何改进，至少应加以探讨。,6. 排污许可证制度,1996年我国正式实行对12种主要污染物的总量控制。 排污许可证制度的推行，意味着我国环境保护开始从浓度管理向总量管理转变。,从环境管理角度看，还面临一些重大问题。其中之一是，当一个地区确定了排污总量并将排污许可分发下去后，新企业的进入需要的排污许可如何得到满足。在行政管理架构下，大概有这样几种思路：,按年度重新分配将倒闭企业的配额分配给新企业如果有企业通过治理节余了配额，将节余分配给新企业。,以行政方式对排污许可实施再分配的主要问题是无法调动企业治理污染的积极性。很明显，如果企业通过大量投入减少了排污，从而节约了许可。在行政方式下，这意味着下一年其节余的部分会被无偿剥夺。这样的结局是任何正常的企业管理者无法接受的，于是其选择就是不进行治理。 所以，在实施总量控制后，许可证制度朝可交易方向发展，是必然的选择。,7. 污染集中控制制度,其实集中控制不能算是一种“制度”，因为制度一旦形成，被制度覆盖的所有企业必须参加集中治理，但这不是一种合理的做法。其理由是，是否应该实行集中治理，主要由治理成本决定，如果集中治理合算，才应该实行集中治理，企业排污和基础设施条件千差万别，显然应该根据具体情况决定。 另一方面，既然集中合理与否主要由治理成本决定，企业又是治理费用的承担者，市场经济条件下，企业是行为主体，是否参加集中治理，应该是自主决定的。,由于规模效益的作用，集中控制在成本上较分散控制低，但问题在于前期投入较大。所以，要推广集中治理，政府必须在前期建设融资上给予强有力的支持。分散条件下容易逃避治理责任。所以，只有当环境监测和管理变得有效后，集中治理才会成为企业的自觉行动。,集中治理面临的主要问题：,8. 污染限期治理制度,限期治理，就是被指定的单位必须无条件按期完成治理任务。但这种刚性仅仅体现在确定了限期治理单位之后。在更高的层面上，限期治理实际上是有条件的。如果某个治理项目技术难度较大，或资金难以落实，就不会列入限期治理项目。限期治理的两个条件：必要和可能,所以限期治理在实际操作中，政府的协调起着重大的甚至是决定性的作用。最主要的是解决资金问题。由此，限期治理会导出两种结果：,从成功的方面看，通过政府给予重大支持，一个城市可以通过该项制度治理一些重大污染源，使环境得到明显改善。而当治理面很广，政府财力又相对薄弱时，限期治理就变得很困难，或见效一时而难以长期维持。,二、环境管理制度重新思考与改革完善,三项基本制度的重新思考后五项制度的重新思考八项制度的改革与完善,1. 三项基本制度的重新思考（1）,政企不分，兴办污染企业和环境管理的都是政府部门，裁判自己上场，这是环境影响评价制度和“三同时”难以真正实施的基本原因。,环境影响评价普遍存在走过场的现象，评价机构成为企业的附属品。千篇一律讲好话的评价报告，是这一制度的真实写照。同时，环境评价水平普遍较低，没有环境因子货币化定价和环境影响的投入产出分析。,1. 三项基本制度的重新思考（2）,排污收费水平过低，收费标准的调整过程过于滞后，对企业排放的监督较为困难，这些因素以及一些更为复杂的因素，抑制了排污收费的作用。,1. 三项基本制度的重新思考（3）,排污许可和集中治理属于对前三项的补充，使管理制度作为一个体系显得更加完整。目标责任制、定量考核、限期治理实际上是由于己有制度的贯彻效果不理想而对下级政府施压的做法。换言之，如果环境管理体系真的很完善，这三项是可以不要的。,2. 后五项制度的重新思考（1）,即使出台了后五项制度，实施前三项制度遇到的一些基本问题依然存在。包括政府过度卷入经济事务、政企不分、低效益对环境治理的拖累、就业与环境保护之间的矛盾，都需要在更大的框架内予以解决。,2. 后五项制度的重新思考（2）,如果将八项制度看作完整的制度体系，实际上是将政府置于单打独斗、包揽环境事务的局面。而在市场经济体制下，环境保护的责任应该是由市场、社会和政府三方分担的。从这一立场看，现有的环境管理体制事实上是计划经济的产物，对市场经济严重不适应。,3. 八项制度的改革与完善（1）,从污染控制的目标范围看，八项制度构成的体系也是高度不完整的，最重大的问题是疏漏了面源污染，包括生活污染、化肥污染、秸秆污染、禽畜饲养业污染等。这些问题都是在市场经济发展过程中管理制度不能跟上的产物。,3. 八项制度的改革与完善（2）,当前我国环境管理面临的最大挑战就是建设和完善与社会主义市场经济相适应的环境管理体系。,3. 八项制度的改革与完善（3）,三、 市场经济下的环境管理体系,1. 市场经济下的环境管理体系应该解决的问题,如何实现政府、市场、社会三方面机制的结合？如何能够将这三方面力量有效整合？,三者的优先性：,市场能够做的，优先让市场承担，因为在资源配置上市场是最具效率的，不但能够解决问题，通常还能推动经济发展。在政府与社会之间，社会能够做的，让社会承担，因为社会机制通常成本较低，而且较为公平。如果市场和社会都不能承担的，政府必须承担。,政府在三者中是掌舵人，而不是划桨手。,2. 市场经济下环境管理制度的制定需要遵循一些基本原则,（1）环境政策的制定必须高度重视经济效率,这里的效率具有双重含义。环境是一种资源，排污行为实际上就是对资源的使用。讲究效率意味着将治理作为一种投入，去追求环境收益的最大化。防止一刀切，通过行政命令，以搞运动的方式搞环境保护，避免命令工程、首长工程。,（2）遵守谨慎原则,在涉及自然与文化遗产的延续和保护时，经济发展、国土整治和建设规划等应奉行谨慎原则。这一原则与生态价值和文化价值的无法测知性有关。,（3）环境政策的制定应遵循社会公平原则,环境管理者必须意识到，对于任何具体的环境保护措施，由于居住地和社会阶层的影响，人们的受益程度总是不一样的。,引发的问题：生态环境补偿,为什么补？谁给谁补？补多少？怎么补？不补怎办？补少了怎办？,第二节 环境保护法律法规体系,环境保护法律法规体系2.环境保护法律法规体系的效果与局限,1. 环境保护法律法规体系,已颁布了环境保护法等6部专门的环境法律和8部与环境相关的资源法律发布了20多项环境法规和364项环境标准地方政府也颁布了600多项环境法规,以上这些法律、法规和标准基本形成了具有中国特色的环境保护法规体系。, 宪法 综合性环境基本法 单行性专门环境立法 与环境有关的其他法律, 宪法,具有最高法律效力宪法中有关环境保护的条文是一切环保立法的根本依据，是我国环保法规体系内容的高度概括和集中反映。,规定保护环境和维护生态平衡 是国家的一项基本职责 规定公民享有在良好生活环境中 生活的权利和保护环境的义务 规定环境保护的基本政策和原则,各国宪法中有关环境保护的内容大致有这样一些方面:,综合性环境基本法 以宪法为依据，在环境法体系中其地位仅次于宪法。 环境基本法的基本内容分为以下部分：,规定环境法的目的和任务，确定环境保护在国家中的地位规定环境保护的对象规定国家的基本环境政策和原则规定环境管理机构规定环境法律关系主体的权利、义务和责任,是综合性环境基本法的具体化。我国已相继颁布了5部专门的污染治理法律，即：,单行性专门环境立法,水污染防治法大气污染防治法固体废物污染环境防治法环境噪声污染防治法海洋环境保护法,土地管理法野生动物保护法森林法草原法渔业法水法矿产资源法水土保持法,其他与环境立法相关的法律：,刑法: 刑法修正案具体规定了12种破坏环境资源保护罪，共分四种类型：, 与环境有关的其他法律,污染环境罪野生动物及其制品方面的犯罪有关植物方面的犯罪破坏资源方面的犯罪,行政法: 涉及环境管理方面的行政法律，如公共卫生法、食品卫生法、文物保护法等含有环境保护方面的条文，可成为环境执法的依据。, 与环境有关的其他法律,随着环境保护的法律法规体系的逐步完善，以及政府大力推进依法管理环境，我国的环境法制已经取得了明显成效。表现在以下两个方面：,2.环境法律法规体系的效果与局限,（1）效果,通过实施各项法律法规，环境滥用者处于非法境地，特别是刑法补充了环境犯罪的有关条文后，确实对污染者起到了威慑和遏制作用。,法律法规体系的完善使环境管理有法可依,值得注意的是，在经济发展取得长足进步和人民生活水平大幅度提高的情况下，近年来环境问题已成为群众和媒体关注的热点。在这种情况下，各级人大在环境问题上的介入，包括立法、执法检查、代表发表意见、甚至就环境个案对环保部门进行质询等不断升温。可以预期，这一趋势将会进一步扩展，人大在我国环境保护中将扮演越来越重要的角色。,环境立法的进展使人民代表大会常务委员会可以依法监督有关行政管理部门,有关法律法规的立法和执法过程中部门利益色彩过强。 在立法中，通常是由职能部门起草法规，由人大通过。由此产生的问题是多方面的，但基本的问题是法律通常有强烈的部门利益色彩。当每个部门都如此行事时，就会导致部门间利益冲突或不协调，成为法律缺乏权威性的重要根源。,（2）环境法律法规体系的局限,部门法导致的问题还表现在法律的解释权一般在部门而不是人大，这导致人大难以行使所谓监督权。 目前所能够做到的，只是有关部门对人大的议案和代表的意见给予“答复”，答复内容通常包括两个方面：,一般情况下，人大或其代表无法进行深入的追究。,政府当前正在采取或拟采取的措施解释,当人大与政府部门对话时，两者拥有的信息是严重不对称的。部门拥有对信息的垄断优势，前