突发事件应急管理概述与案例分析

突发事件应急管理概述与案例分析 第一节 突发事件应急管理概述 人类文明发展的历史 从一定意义上讲 也是一部 不断遭遇挑战 战胜挑战的历史 预防和应对各种类型 大大小小的突发性灾难事件 贯穿于人类历史发展的全过 程 当今世界 伴随着经济发展 社会变迁和科技进步 突发事件的诱因更加复杂 形态更加多样 各种传统和非 传统 自然和社会 国际和国内的风险和矛盾交织并存 错综复杂 公共安全形势更加严峻 一 突发事件的定义和分类分级 从历史早期的灾荒饥馑 瘟疫兵祸 到现代工业革命 后的技术事故 环境灾难 再到现代全球化背景下的金融 危机 恐怖袭击 突发事件的种类和形态日趋多样 20 世 纪以来 各国政府 科研人员及众多学者进一步加强了对 突发事件的研究 在突发事件的概念 分类 分级 预防 应对方面都进行了有益的探索 并取得了丰富的成果 一 突发事件的定义 国内外学者对 突发事件 这一概念提出了很多定义 至今已有 100 多种 这些定义都从考察角度和研究目的不 同各有侧重 在我国目前对 突发事件 概念是这样规定 的 2007 年 8 月 30 日第十届全国人民代表大会常务委员会 第二十九次会议通过的 中华人民共和国突发事件应对法 2 第一章第三条规定 突发事件 是指突然发生 造成或者可能造成严重社 会危害 需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害 事 故灾难 公共卫生事件和社会安全事件 按照社会危害程度 影响范围等因素 自然灾害 事 故灾难 公共卫生事件分为特别重大 重大 较大和一般 四级 法律 行政法规或者国务院另有规定的 从其规定 突发事件分级标准由国务院或者国务院确定的部门制 定 从突发事件这一定义来看 明确界定了 4 个要件 1 突发性 事件发生的准确时间 地点及危害难以预料 往往超 乎人们的心里惯性和社会的常态秩序 2 破坏性 事件给公众的生命财产或者给国家 社会带来严重危 害 这种危害往往是社会性的 受害对象也往往是群体性 的 3 紧迫性 事件发展迅速 需要及时拿出对策 采取非常态措施 以避免事态恶化 4 不确定性 3 事件的发展和可能影响往往根据已有经验和措施难以 判断掌控 处理不当就可能导致事态进一步扩大 二 突发事件的分类 对突发事件进行合理的种类划分 是有针对性地制定 和实施防范应对措施的前提 目前 世界各国对突发事件 的种类划分并不统一 因为 突发事件的类型纷繁复杂 在不同时期 不同地域 常见或多发突发事件也会有所不 同 例如 在农耕社会 应该没有环境事故之害 在内陆 国家 也极少有海啸 台风之虞 根据我国现阶段的实际 情况 应对法对突发事件归纳为四种类型 1 自然灾害 其本质特征主要是自然因素直接所致 主要包括水旱 灾害 气象灾害 地震灾害 地质灾害 海洋灾害 生物 灾害和森林草原火灾等 2 事故灾难 其本质特征是人们无视规则的行为所致 主要包括工 矿商贸等企业的各类安全事故 公共设施和设备事故 核 与辐射事故 环境污染和生态破坏事件等 3 公共卫生事件 其本质特征是由自然因素和人为因素共同所致 主要 包括传染病疫情 群体性不明原因疾病 食品安全和职业 危害 动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的 4 事件 5 社会安全事件 其本质特征主要是由一定的社会问题诱发 主要包括 恐怖袭击事件 民族宗教事件 经济安全事件 涉外突发 事件和群体性事件等 三 突发事件的分级 突发事件究竟如何分级比较合适 需要按照 既要有 效控制事态 又要应急措施适当 的原则 根据突发事件 的严重程度 可控性 影响范围等因素 突发事件应对法 对突发事件分为 4 级 级 特别重大 级 重大 级 较大 一般 究竟哪些突发事件属于特别重大 重大 哪些属于较 大 一般级别 这方面考虑的因素十分复杂 应对法规定 突发事件的分级标准由国务院和国务院确定的部门制定 国家突发公共事件总体应急预案 对特别重大 重大突 发事件分级标准作了详细的规定 并同时明确 较大和一 般突发事件的分级标准由国务院主管部门确定 例如 特 别重大和重大安全事故关于人员伤亡和经济损失的分级标 准是 特别重大安全事故 造成 30 人以上死亡 含失踪 或危及 30 人以上生命安全 或直接经济损失 1 亿元以上的 事故 5 重大安全事故 造成 10 人以上 30 人以下死亡 含失 踪 或危及 10 人以上 30 人以下生命安全 或直接经济 损失 5000 万元以上 1 亿元以下的事故 二 突发事件应急管理 在形形色色的突发事件面前 人类并不总是被动的承 受者 突发事件不仅可以被识别 而且只要把握规律 应 对得当 突发事件的发生是可以防止的 突发事件的损失 是可以有效控制的 应急管理工作从总体上看 大多遵循一些普遍性 规 律性的原则 1 生命至上原则 将抢救生命和保障人们的基本生存条件 作为突发事 件预防应对的首要任务 2 第一时间原则 事发后立即采取紧急处理手段 力争在最短时间内平 息事件影响 3 预防为主原则 将监测 预警 预防作为应急管理的中心环节 力争 将事件控制在萌芽状态 4 协调一致原则 统一调度各方面的应急力量 优化整合政府 民间资 源 协同应对突发事件 6 6 分级管理原则 根据突发事件危害和影响程度的不同 分别由中央政 府和地方政府组织应对 7 合法适度原则 依法行使突发事件处置权力 审慎适度采取预防应对 措施 最大限度地避免或减轻措施本身可能造成的损失或 影响 我国深刻总结总结突发事件应对工作的实践 充分借 鉴其他国家的有益经验 明确了我国突发事件应对的理念 原则 组织体系和应对程序 一 突发事件应急管理的原则 1 以人为本 减少危害 切实履行政府的社会管理和公共服务职能 把保障公 众健康和生命财产安全作为首要任务 最大地减少突发公 共事件及其造成的人员伤亡和危害 2 居安思危 预防为主 高度重视公共安全工作 常抓不懈 防范未然 增强 忧患意识 坚持预防与应急相结合 常态与非常态相结合 做好预订突发事件的各项准备工作 3 统一领导 分级负责 在党中央 国务院的统一领导下 建立健全分类管理 分级负责 条块结合 属地管理为主的应急管理体制 在 7 各级党委领导下 实行行政领导责任制 充分发挥专业应 急指挥机构的作用 4 依法规范 加强管理 依据有关法律和行政法规 加强应急管理 维护公众 的合法权益 使应对突发事件的工作规范化 制度化 法 制化 5 快速反应 协同应对 加强以属地管理为主应急处置队伍建设 建立协调联 动制度 充分动员和发挥乡镇 社区 企事业单位 社会 团体和志愿者队伍的作用 依靠公众力量 形成统一指挥 反应灵敏 功能齐全 协调有序 运转高效的应急管理机 制 6 依靠科技 提高素质 加强公共安全科学研究和技术开发 采用先进的监测 预测 预警 预防和应急处置技术及设施 充分发挥专家 队伍和专业人员的作用 提高应对突发事件的科技水平和 指挥能力 避免发生次生 衍生事件 加强宣传和培训教 育工作 提高公众防范应对突发事件的综合素质 二 突发事件应急管理的组织体系 1 领导机构 国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机 构 在国务院总理领导下 由国务院常委会议和国家相关 8 突发事件应急指挥机构负责突发事件应急管理工作 必要 时 派出国务院工作组指导有关工作 2 办事机构 国务院办公厅是突发事件应急管理的办事机构 内设 国务院应急管理办公室 履行应急值守 信息汇总和综合 协调职责 发挥运转枢纽作用 3 工作机构 国务院有关部门依据有关法律 行政法规和各自的 职责 负责相关类别突发事件的应急管理工作 具体负责 负责相关类别的突发事件专项和部门应急预案的起草与实 施 贯彻落实国务院有关决定事项 4 地方机构 地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理 工作的行政领导机构 负责本行政区域各类突发事件的应 对工作 5 专家组 国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库 可 以根据实际需要聘请有关专家组成专家组 为应急管理工 作提供决策建议 必要时可直接参与突发事件的应急处置 工作 三 突发事件应急管理的主要环节 1 预测预警 9 针对各种可能发生的突发公共事件 完善预测预警机 制 开展风险分析 做到早发现 早报告 早处置 根据 预测分析结果 对可能发生和可以预警的突发事件进行预 警 2 应急处置 主要包括 信息报告 先期处置 应急响应 指挥协调 已经结束等环节 3 恢复重建 主要包括 善后处置 调查与评估 制订恢复重建计划 并组织实施等环节 4 信息发布 事件发生的第一时间向社会发布简要信息 随后发布 初步核实情况 政府应对措施等 并根据事件处置情况做 好后续发布工作 及时澄清不实传言和谣言 确保不因虚 假信息造成社会公众恐慌 形式主要包括授权发布 新闻 稿 组织报道 接受记者采访 举行新闻发布会等 第二节 国外突发事件应急管理的主要做法 一 强化应急管理机构 总体上看 各国不断完善应对危机的强力机构 应急 机构由分到合 由弱到强 由虚到实的趋势明显 如 英 国政府负责应对全国性的重大突发事件 首相是应急管理 的最高行政首长 建立内阁紧急应变小组机制和国民紧急 10 事务委员会 发挥应急管理决策和协调作用 并成立内阁 办公室紧急事务秘书处 承担应急管理办事机构的职能 美国于 9 11 事件后新组建了国土安全部 并将原有的内阁 级防灾部门联邦应急管理署并入其中 在 2005 年 卡特里 娜 飓风应对中 联邦应急管理署暴露出重反恐 轻防灾 的弊端 因此 美国政府重新打造联邦应急管理署 规定 其在紧急状态下可以提升为内阁部门 直接对总统负责 并强化了其作为全国性应急管理机构的职能 二 完善应急管理法规 日本有 灾害对策基本法 等各专项应急法律 澳大 利亚有 紧急救援法 危机管理法 等法律 三 制订应急准备计划 英国 国内紧急法 规定 制定应急管理规划和预案 是地方各级政府和应急服务部门的核心职责之一 美国联 邦应急管理署发布了 突发事件应急计划制订导向 明确 了制定各级各类预案的程序 并对预案演练和修订作出规 定 四 重视早起监测预警 德国拥有先进的监测预警技术系统 重大灾害预防委 员会专门负责灾害发生的时间 地点 频率的分析和防灾 计划的制订 每年向政府提出防灾减灾的对策建议 位于 波茨坦市的地理研究中心通过分布在全球的监测点和先进 11 的技术手段 及时向政府提供各种自然灾害预警信息 曾 多次在第一时间成功预测了全球范围内的灾难 五 加强救援力量建设 日本政府将消防部队作为应急救援的中坚力量 不断 扩充强化 2005 年消防部队达 94 万人 数量是警察的四倍 危险品生产企业按 消防法 均设立了专职消防队伍 形 成了较为完善的专业救援体系 六 借重新闻媒体作用 及时 公开 客观的信息发布和新闻报道是突发事件 应急处置工作的重要组成部分 完全的新闻自由和保守的 信息封锁 都会引起不必要的社会恐慌 导致事态升级恶 化 比如 在俄罗斯的应急运行程序中 对媒体进行规范 和引导是其中重要的环节 一旦进入紧急状态 政府的指 令即通过广播 电视等大众媒体传播给社会民众 及时发 布相关信息 并依法加强对社会媒体的管理 防止有害 虚假信息传播 七 加强社会资源动员 近年来 在构建和完善应急管理体系实践中 一些 国家和国际组织逐渐认识到 有效应对突发事件仅靠政府 的力量是不够的 只有广泛动员社会力量参与应急管理 才能全面提升社会危机应对能力 最大限度降低危害影响 在提高社会公众自救互救意识和能力方面 有些国家在法 12 律中强调了政府应急管理责任的有限性原则 明确基层居 民的自救互就义务 如日本的 东京都震灾对策条例 强 调两个理念 一是 自己的生命自己保护 二是 我们的 城市我们保护 许多国家对应急技能培训极为重视 德国 日本等国都是从娃娃抓起 幼儿园 中小学普遍设有相关 教学内容 英国注重在在日常生活中通过知识普及和情景 训练增强公众应急能力 第三节我国的突发事件应急管理 一 面临的形势 我国是一个幅员辽阔 人口众多 自然地理环境复杂的 发展中国家 随着经济发展 体制转轨 社会转型进程的 加快 公共安全形势日益严峻复杂 突发公共事件应急管 理任务艰巨 一 自然灾害多发频发 由于特有的地质构造和自然地理环境 我国是世界上 自然灾害最为严重的国家之一 灾害种类多 分布地域广 发生频率高 造成损失重 洪涝 干旱 台风 风暴潮 滑坡 泥石流 风雹 低温冰冻 地震 森林草原火灾 鼠害和病虫害造成的损失都位居世界各国前列 特别是近 年来受全球变化影响 极端天气气候事件多发频发 自然 灾害及其衍生 次生灾害的突发性 复杂性和危害性都进 一步加重 防灾抗灾减灾救灾面临的形势更加严峻 13 二 安全生产基础薄弱 我国各类生产安全事故总量大 损失重 重大 特大 安全事故时有发生 由于正处于工业化快速发展阶段 影 响我国的安全生产和环境安全的诸多深层次矛盾尚未根本 解决 企业安全生产投入明显不足 安全生产基础薄弱 事故隐患大量存在 违章指挥 违章作业现象严重 机动 车数量增长迅速 能源紧缺和供需紧张的局面将长期存在 这些都决定了我国生产安全事故高发的态势很难在短期内 得到根本改变 三 公共卫生形势严峻 我国传染性疾病形势相当严峻 全球新发现的 30 多种 传染病已有半数在我国发现 重特大疫情和群体性不明原 因疾病时有发生 传播速度快 波及范围广 防控难度大 非典 高致病性禽流感 甲型 H1N1 流感等疫情 对我国经 济发展 社会稳定 对外开放都造成严重影响 食品药品 安全问题愈加突出 一些特别重大公共卫生事件 如 2008 年发生的劣质婴幼儿奶粉事件 严重威胁人民群众身体健 康和生命安全 在国内外造成了十分恶劣的影响 二 进展与成效 党中央 国务院历来高度重视突发事件的防范应对工 作 积极预防和努力减少各类突发事件及其造成的损失 特别是近年来 党中央 国务院在深刻总结历史经验 科 14 学分析公共安全形势的基础上 审时度势 作出了全面加 强应急管理工作的重大决策 一 完善政策预案 几年来 国务院先后制定印发了国家突发事件应急体 系建设规划和关于加强基层应急管理 改进突发事件信息 报告 加强应急队伍和装备建设 以及落实安全生产治本 之策 应对气候变暖引发极端天气气候事件 提高自然灾 害救助标准 源头防范化解信访突出问题和群体性事件等 一系列重要政策性文件 进一步健全了应急管理政策体系 目前 我国已建成包括国家总体应急预案 国家专项预案 部门预案 地方预案 企事业单位预案以及重大活动专门 预案在内的较为完善的应急预案体系 全国各级各类应急 预案总数已达 240 万件 涵盖了常见的各类突发事件 各 地区 各部门定期组织开展预案演练 不断提高协同应对 突发事件的能力 二 健全体制机制 2005 年 11 月 国务院设立应急管理办公室 并开始着 手推动各地区 各部门应急管理机构建设工作 经过各方 面的共同努力 现已初步建成统一领导 综合协调 分类 管理 分级负责 属地管理为主的应急管理体制 全国 31 个省 区 市 98 以上的市 县政府都成立了应急管理 领导机构 成立或者明确了办事机构 防汛抗旱 防灾减 15 灾 森林草原防火 灾害救助 安全生产 核应急 公共 卫生 反恐怖 反劫机等专项应急机构的指挥协调职能进 一步强化 三 建立法规体系 我国于 2007 年 8 月 30 日正式公布 中华人民共和国 突发事件应对法 并于当年 11 月 1 日实施 目前 国家 已相继制定了 70 多部应对自然灾害 事故灾难 突发公共 卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规 如防震 减灾法 安全生产法 动物防疫法 防汛条例等 使我国 突发事件应对工作进入了制度化 规范化 法制化的轨道 四 强化保障能力 近几年 中央和地方各级财政进一步加大应急管理资 金支持力度 目前 我国已建成 10 个国家级救灾物资储备 库和 20 个国家级防汛物资储备库 物资装备存储管理和紧 急调运能力得到显著提高 初步形成了以公安 武警 军 队为骨干和主体力量 以防汛抗旱 抗震救灾 森林草原消防 海上搜救 铁路事故救援 矿山救护和应急医疗救护 动物疫情处置 等专业队伍为基本力量 以企事业单位专兼职队伍 应急 志愿者为辅助力量的应急队伍体系 三峡水利枢纽建设和 淮河治理等防灾工程建设取得重大进展 沿海地区防风暴 16 潮工程建设成效显著 铁路 公路 民航 通信 电力 输油气管道等各类基础设施防灾抗灾能力明显提高 重点 城市防洪 抗震等防灾减灾工程以及农业防汛抗旱 森林 草原防火基础建设得到加强 国家中长期科学技术发展规 划把公共安全技术作为重点进行安排 应急管理科技保障 能力得到提高 三 发展方向 面对突发事件应急管理的新形势 新要求 必须站在 提高党的执政能力 建设人民满意政府的高度 坚持把常 态管理与非常态管理统一与各方面工作 坚持把应急管理 作为实现科学发展 安全发展 和谐发展的重要抓手 为 全面建设小康社会 加快推进社会主义现代化创造良好的 环境和条件 一 继续加健全应急管理体制机制 我国应急管理组织体系的重要特点是防范应对职责分 属于若干不同部门 这有利于较好地发挥各方面积极性 但也存在应急资源分散 协调联动不够的弊端 完善我国 的应急管理体制 要立足国情 借鉴国际有益经验 按照 统一领导 综合协调 分类管理 分级负责 属地管理为 主总体要求 进一步理顺中央 地方 职能部门及专业应 急指挥机构相互之间的职责关系 建立健全科学高效的应 急管理组织体系 全面加强各级应急管理领导管理机构 17 办事机构和专项机构建设 强化统一指挥和综合协调 提 高快速反应能力 按照 统一指挥 反应灵敏 协调有序 运转高效 的原则 完善突发事件预防处置各个环节的运 行机制 重点加强协同联动机制建设 建立相互协调的应 急响应级别标准 细化明确各方面的职责分工 形成上下 贯通 军地协调 全民动员 区域协作的工作机制 按照 及时准确 公开透明 有序开放 有效管理 正确引导 的 20 字方针 加强信息发布和舆论引导机制建设 提高各 级政府舆情应对和不良信息管控能力 为突发事件处置创 造良好的舆论环境 加强社会动员机制建设 切实发挥我 们的政治优势和组织优势 动员群众 组织群众 团结群 众 积极支持和引导群众团体 社会组织 自治组织和公 民参与突发事件防范和处置工作 二 加快完善应急法律法规 越是情况复杂 事情紧急 越要坚持依法办事 越要 通过法律制度引导 规范 保障 促进应急管理工作 应 急管理的效能来源于科学完备的制度保障 具体的经验做 法和规律性认识 需要通过制度建设予以规范和升华 更 好地指导实际工作 2007 年公布施行的突发事件应对法 为应对各类突发公共事件提供了共同性规范 但是应对突 发事件是一项纷繁复杂 工作 就靠一部基本法律是不能完 全涵盖的 当前 应根据突发事件应对法有关规定 抓紧 18 制定应急管理各个环节的配套规定 完善突发事件分级 预防 应急准备 监测预警 信息发布等具体制度 抓紧 清理现行有关应急管理的单行法律法规 及时修改与突发 事件应对法不一致的规定 同时 抓紧组织起草修订各类 专项应急法律法规 努力构建完整的应急管理法制体系 三 全面修订完善应急预案 各类突发事件应急预案制定完成后 不是一成不变的 而是应该建立动态管理制度 针对应急管理工作实践暴露 出的问题进行不断修订完善 目前我国已有的许多预案 还不同程度地存在操作性 针对性不强 衔接不畅 相互 脱节等问题 必须针对突发事件防范应对中发现的问题和 薄弱环节 抓紧评估修订现有各项预案 进一步明确具体 工作程序和有关方面的具体职责 抓紧完善突发事件分级 标准 强化预案之间的衔接 确保各方面行动协调有序 经常性地开展预案演练 充分发挥其在检验预案 发现隐 患 锻炼队伍 磨合机制和宣传教育等方面的作用 有重 点地组织跨部门 跨行业 跨地区的综合性演练 提高综 合应急能力和实战能力 同时继续深入推进应急预案编制 工作 进一步健全预案种类 提高基层预案覆盖面 四 努力提高应急保障能力 目前 应急保障能力不足仍是我国应急管理工作的薄 弱环节 应急通信装备技术发展滞后 专业应急队伍规模 19 小 装备不足 国家应急实物储备品种少 规模小 布局 不合理等问题尤为突出 因此 应重点抓好以下几项工作 完善应急通信标准规范 建立公共通信覆盖不到或瘫痪情 况下的应急通信保障系统 强化应急通信保障能力建设 加强应急队伍建设 健全