国土资源信息化建设思考

1 / 15国土资源信息化建设思考改革开放以来，深圳市国土资源管理工作取得了巨大成绩，在深圳由一个边陲小镇发展成为国际化城市这一世界城市发展史上的奇迹的同时，在全国率先划定了“基本生态控制线” ，落实了国家下达的耕地和基本农田保护的责任目标；率先建成国内第一个基于 GIS 和 MIS 技术的大型国土资源管理系统，为国家土地管理体制机制创新发挥了先行先试的作用。近年来，地理信息系统（GIS） 、遥感、无线网络等新技术不断渗透到深圳国土资源管理的方方面面，国土资源管理的各个业务环节正向数字化、网络化、智能化方向快速发展。在取得辉煌成绩的同时，我们也清醒地看到，当前土地管理工作还存在很多问题。随着国家土地新政的推行和土地督察制度的设立，以及深圳市“创新型综合经济特区，全国性经济中心城市，与香港共同发展的国际性城市”这一城市性质的正式定位，对国土资源管理提出了更高的要求。新时期、新形势下信息化工作如何起到促进国土资源管理进步的作用是我们一直思考的问题，在这里将我们的一些思考与大家探讨，期待共同提高。一、深圳市国土资源信息化工作取得的成绩（一）以金土工程为契机，实现国土资源管理全面信息化、科学化2 / 15深圳市国土资源管理信息化工作起步较早，早在 1998 年就已率先建成国内第一个基于 GIS 和 MIS 技术的大型国土资源管理系统。2016 年根据国家金土工程建设要求，开始着手制定深圳市金土工程实施方案，并兼顾深圳创建“国家电子政务试点城市”要求，形成国土资源信息化总体框架，起到统筹规划、技术指引的作用。1、金土工程整体规划，全盘指引，稳步推进明确的目标定位、整体统一的规划和设计是实施金土工程的前提，技术标准和数据共享是核心。深圳市金土工程总体建设目标是：逐步形成国土资源管理电子政务模式，建立我市国土资源信息化网络、标准、安全等基础；建立和完善国土资源数据中心，全面、准确掌握国土资源管理的各类信息；逐步建立覆盖国土资源管理业务的、高度信息共享的政务信息系统。形成“天上看、地上查、网上管”的科学、规范、高效的国土资源管理运行体系，纵向为上级“金土工程”提供动态信息上传下达，横向为市政府各部门、社会机构、公众提供国土资源信息共享和便利服务。主要内容包括：“一个中心”即国土房产数据中心；“两大体系”即基础支撑体系和安全支撑体系；“三项工程”即国土资源数据工程、国土资源应用工程和公共服务信息工程。为顺利推进金土工程的实施，指导后续信息化3 / 15建设，我们相继开展金土工程总体设计和数据资源规划与设计工作，对金土工程总体框架、技术路线、系统建设、数据中心、基础平台建设、数据工程等关键建设内容进行分析研究，制定统一的标准规范、可操作性的实施计划，按照统一组织、统一部署原则对信息化建设进行全盘指导和控制。2、实现国土资源管理全面信息化、科学化，进一步提升国土资源管理水平在 1998 年建成规划国土管理信息系统后，深圳市国土资源管理已实现市局、分局、国土管理所（街道级）全体人员在同一网络中协同办公，并将审批事项的受理、办理、督办纳入系统管理，结合 GIS 功能，为业务审批提供了高效的信息管理和查询手段。之后深圳市国土资源管理一直紧密围绕透明化、规范化、科学化，与市电子监察系统联网，实现所有审批操作规范、透明；与市政府行政大厅联网，实现审批事项在政府部门间并联处理，方便市民，提高效率，多次受到国家、省、市的表彰。金土工程实施后，我们紧紧抓住这个契机，实现国土资源管理信息化全覆盖，加强业务管理科学化水平。建立以地籍为核心的土地管理模式，采用统一架构体系，基于电子政务基础平台，对现有土地管理相关系统进行整合、升级和开发，使土地管理系统覆盖全部土地管理业务，4 / 15实现以知识管理为特征的土地管理办公自动化。近年来重点完善了征（收）地拆迁管理系统、土地储备管理系统、用地管理系统、土地合同监管系统等业务系统。（二）大力开展土地监测监管，保护土地资源深圳在建设生态园林城市的过程中，在全国率先划定城市限制建设的“基本生态控制线”这一高压线，将接近全市总面积的二分之一的土地划入保护范围。另一方面作为全面城市化地区，深圳严格落实了国家基本农田保护指标，形成基本农田红线与基本生态控制线相协调的“双线”保护机制。1利用卫星遥感技术，实施土地全方位监测在完成部卫片执法的同时，深圳市自 2016 年开始利用高分辨率遥感卫星数据，结合实地调查及内部数据分析，每年 4 次对全市基本生态控制线范围内的土地变化情况实施监测，为土地监测监管提供了大量翔实数据。我们每个季度在获得卫星遥感数据后，利用专门的图象处理系统进行分析处理，并借助 GPS 导航系统和辅助数据采集系统，对所有可疑图斑逐个进行实地调查、核实及现场拍照，监测成果得到市政府的高度重视。通过遥感监测这种“天眼”手段，以直观的影像来“举证” ，对全市土地违法行为起到了很好的震慑作用，产生了良好的社会效应。近几年，我们将遥感监测的范围逐步扩大到全市范围，进一5 / 15步加强土地监测的效果。2开展日常移动巡查，实现科学化土地监管除遥感监测外，我们还加强土地监管的人工巡查，并建立移动巡查系统。人工巡查包括地质灾害巡查、储备土地管理、转地适当补偿地管理、非农建设用地管理、基本农田管理和已出让土地管理等现场巡查和信息上报。移动巡查系统综合利用 GPS、移动通讯、数据交换等技术，实现巡查定位、导航、记录、制图、查询、上报等功能，为动态更新、批后监管、市场管理提供高效的技术支持,具有能定位、能巡查、能取证、能查询、能跟踪、能考核等特点，实现了基层土地监管的信息化、科学化。（三）实现自然资源与地理空间信息服务社会化深圳市于 2016 年开展面向全社会的自然资源与地理空间数据的共享服务建设，并作为“数字深圳”的核心组成部分。目前已建成为我市的城市规划、建设、管理、应急指挥、公众服务等提供统一的空间基础信息服务的平台，并率先在政府机关内部推广应用。1、开展空间基础信息平台建设，提供自然资源与地理空间信息服务以“数字深圳空间基础平台”为平台，为政府机关、企业单位、普通市民提供自然资源与地理空间信息6 / 15服务。共享的空间数据资源包括基础地理、公共设施、城市仿真、部门专题四个层次的数据体系，可面向不同用户提供全方位数据服务。目前，现有数据量达 200G 以上。基础地理类，包括影像数据库、地貌数据库和电子地图数据库，数据存储量约 90G；公共设施类包括交通、文化、娱乐、商业、广场、体育、文化古迹、行政办公等信息，目前共划分为 15 大类，125 小类，约 22 万信息；城市仿真类包括三维地形、三维建筑、三维管线，目前数据存储量约120G；部门专题类数据由各政府部门通过空间平台“部门数据发布系统”提供，是各政府机关进行数据共享的核心。在提供信息共享服务的同时，我们制定了一系列空间基础数据标准，包括元数据、数字地形图、数字高程、数字正射影像、电子地图、公共设施、基础地理空间数据库核心要素、地下综合管线、建筑三维模型数据、数据资源目录、空间信息应用服务接口等，部分标准已上升为市级行业标准。2、推进空间基础信息平台应用，提升空间信息共享服务效果空间基础信息面向不同政府机关和社会公众的应用需求，按照空间信息“共享” 、 “整合” 、 “交换”三个层次，有针对性地提供了内容丰富的空间信息浏览查询网7 / 15站、简单易用的业务对象管理和自主搭建环境、功能强大的信息交换发布环境三种应用模式，基本满足了社会各界对空间信息的共享服务要求。随着深圳市空间信息网政务内网部分的开通，平台已经开始发挥全市空间信息共享服务作用。在提供空间基础信息共享服务的同时，我们着重提升空间基础信息平台的应用效果，走访了近 30 多个政府部门，主动推广平台成果。截至目前，已有 22 个政府部门接入平台网络，通过在线浏览、查询统计等方式使用平台信息资源。已有市应急指挥中心、市环保局、市工商局、市贸工局、市标准技术研究院等多个部门将平台环境整合到本地业务办理环境中，成为平台的首批高端用户。（四） 、行政审批公开、透明，公共服务效果显著发展电子政务公共服务是提升政府执政能力的重要举措，是创建“透明、服务、民主”政府的有效途径。国土资源电子政务公共服务系统主要包括信息公开、在线办事和公众参与三方面内容。1、拓宽信息公开范围，提高公众对国土资源信息的知情权从 2016 年开始，根据中华人民共和国政府信息公开条例和深圳市政府信息公开规定的框架，编8 / 15制了信息公开的一系列规章制度，明确了信息公开的内容范围、公开形式、公开时限，形成制度化的公开程序，建立了信息公开的监督管理制度，为信息公开提供有力的保障。以此为依据对业务信息进行全面的梳理，公开的信息包括机构职能、政策法规、人事信息、行政许可、行政审批、服务事项等近百项各类事项，涉及土地、地质矿产、测绘地籍、房地产和综合事务等，基本涵盖了规划国土委所有国土房产方面的政务信息。2、提倡在线办事模式，提高政府办事效率，降低公众办事成本在线办事业务覆盖了土地使用权出让、建设项目用地预审、土地招拍挂等业务，通过业务应用深化和建设网上申报与在线审批系统，进一步扩大门户网站的影响力，为社会公众提供更全面的信息和更便捷的服务，为政府部门的监督管理提供有效的平台，我委的网上办事系统已在全市产生很好的社会影响。如通过完善土地网上交易系统，形成覆盖土地交易全过程的网上交易电子平台，将经营性用地、工业用地、采矿权出让全部纳入网上交易范围，实现信息发布、挂牌、客户竞买申请、保证金缴纳、客户竞价、成交披露等各个环节的信息化管理。3、大力引导公众参与热情，提高公众参与权，9 / 15开创和谐执政新局面公众参与是为了加强网上政务公开力度，使公众可直接和行政管理部门进行对话交流，减少信息传送过程的信息失真。目前网站开通的公众参与栏目主要有电子信访、主任信箱、民意征集和在线访谈，并多次针对重要的政府决策活动开展网上直播和网上公众咨询，以技术手段促进公众参与政府决策管理。二、新时期、新形势下国土资源信息化工作面临的挑战和我们的工作设想在进入新的历史发展阶段，深圳作为全国大中城市中最先面临空间紧约束的地区，在国土资源管理方面面临着保障发展与保护资源两难的困境。为落实科学发展观，亟待构建高度城市化背景下、高速经济发展进程中的约束、转型土地管理模式，实现科学、高效、精细、协同的管理目标。我们逐步认识到，必须要充分发挥信息化的技术优势，将信息化技术作为推动和促进土地管理水平提升的重要手段，探索新形势下国土资源管理和信息化工作的新思路、新模式，为构建国土资源保障和促进科学发展新机制提供科学化、标准化、规范化的信息技术支撑。（一）继续推进金土工程建设，实现技术、机制创新，提升应用在金土工程实施过程中，以内网技术框架、图10 / 15形技术框架、移动技术框架三大技术框架为基础，先期开展电子政务基础平台、建设用地审批系统（含地籍管理） 、移动巡查系统三项开发，在此基础上丰富各种应用和数据库建设。通过重点技术框架和信息更新保障机制的确立，逐步推进管理制度的创新。在业务应用系统建设方面，建立以地籍为核心的土地管理模式，采用统一架构体系，基于电子政务基础平台，对现有土地管理相关系统进行整合、升级和开发，使土地管理系统覆盖全部土地管理业务，实现以知识管理为特征的土地管理办公自动化。近年来重点完善了征（收）地拆迁管理系统、土地储备管理系统、用地管理系统、土地合同监管系统等业务系统。（二）创新土地执法管理，构建“数字督察”新机制近几年，我市开展国土资源卫片执法和生态控制线内遥感监测工作，全面、准确地监测土地利用变化情况，特别是新增建设用地及耕地变化情况，基本生态控制线范围内用地变化情况，有效遏制土地违法违规行为的发生，维护了生态安全。下一步，我们将创新土地执法管理，构建“数字督察”的土地监管机制。数字督察包括数字监测、执法处置、网格化巡查管理、建立维护违法信息库等阶段。数字监测阶段主要11 / 15进行前期资料准备、内业数据处理、外业检查测量、确定变化图斑的合法性、统计分析核查结果等工作；执法处置是指将发现的违法用地和违法建设行为，及时移交区执法部门，根据有关法律、法规坚决严格处理；网格化巡查管理是指要运用科技手段建立完善日常巡查制度；建立维护违法信息库是指在数字监测、违法建筑信息普查、日常动态巡查的基础上，建立维护统一管理的信息系统。（三）建设统一数据中心，开创“整合 融合 协同”新局面2016 年深圳市规划、国土合并成立新的规划和国土资源委员会。根据规划国土合一管理的新形势，紧紧围绕“整合 融合 协同”的工作思路，加快资源整合步伐，推动规划国土基础信息整合，强化统一数据中心在管理中的作用，促进业务整合与发展。1立足数据资源积累，提供可靠基础信息经过多年的积累，已建立包含基础地理数据、业务数据在内的丰富的数据资源，为各项业务提供了良好的数据基础。在基础数据建设方面，建立多比例尺、覆盖全市的地形图数据、数字高程模型(DEM)、卫星遥感影像和航空摄影影像、全要素电子地图、空间基础网格、建筑物普查，地下管线、标准地址、空间兴趣点等，实现定期更新。在业务数据建设方面，建立土地利用规划、用地预审12 / 15和审查、储备用地、基本农田、土地供应、土地交易、地籍管理、征地拆迁等业务数据，以及土地利用变更调查等专题数据。建立贯穿国土资源管理全生命周期的数据入库及动态更新的长效机制，制定数据资源从开始生产到后续利用的每个环节的数据更新维护流程，并严格按流程进行控制。2面对新形势新要求，加快数据资源整合新形势下以整合思路破解规划国土业务发展难题，需要以规划国土基础数据资源整合为基础，推动规划与国土的业务融合。目前已着重开展以下几方面的建设和整合研究。第一，推进规划计划体系的整合。整合规划国土委成立前分头建设的城市规划与土地利用规划相关信息资源和标准，以技术手段支持土地对规划实施的保障作用，逐步在中长期、五年和年度实施层面整合城市规划与土地利用规划体系，在深圳范围内实现“两规合一”的空间资源调控模式。第二，优化基础信息的普查机制，构建统一的对内对外基础数据，在此基础上根据业务需求实现多样化输出。整合的内容包括：土地利用现状调查、建设用地清查、储备土地调查、建筑物普查、住房调查等，实行“一13 / 15次普查” 。全面构建各类服务于国土资源管理的基础信息数据，满足信息采集加工存储输出等多样化功能。第三，我委正在开展的城市规划“一张图”工作已取得阶段性进展。城市规划“一张图”紧紧围绕城市规划实施，充分利用现代信息技术，以现状信息为基础，以法定图则为核心，系统整合各类规划成果，为今后实现城市规划的精细化管理提供一个很好的工作平台。作为一项长期性工作， “一张图”结合管理新体制、新架构，认真研究在管理体制、机制上的整合创新。下一步将加强城市规划与土地管理对各类基础信息调查工作的整合，在新体制下，逐步实现城市规划与土地管理基础信息的统一，形成“规划国土一张图” 。从而以最简单的方式，最有效的手段，实现城市总体规划与土地利用总体规划的融合。第四，开展满足实际业务应用的数据清理整合工程，目前已在宝安分局开展土地数据整合