公共部门战略管理

公共部门战略管理 公共部门战略管理是一个过程 具有鲜明特征 包括战略规划 战略实施 和战略评价三个功能环节 分析中国公共战略管理的特质和建立框架 并提 出构建中国特色战略管理模式战略管理 在加快我国全面发展的进程中发挥 着极为重要的功能 作为一种新模式 公共部门战略管理途经尚未成熟 在实 践应用中出现一些难题 但它对于我国政府管理方式的转变具有重要借鉴作 用 对于我国公共管理知识体系的创新也具有重要参考价值 在过去二十多 年 企业战略管理学发展迅速 新的理论 实践模式不断出现 相对而言国 外公共管理领域的战略管理研究则停滞不前 我国在这方面的研究工作也做 得不够 战略管理是一门应用性很强的学科 在加快我国全面发展的进程中 发挥着极为重要的功能 如何更有效益地实践 三个代表 强化党的执政 能力 构建社会主义和谐社会及实现全面建设小康社会目标等重要战略 都 需要战略管理理论的支撑和引领 因此 我国公共战略管理学亟需在学科建 设上取得新的突破和进展 本文目的是整合国内外相关论述 建立一个战略 管理框架 带动讨论 刺激研究 使我国公共管理领域的战略管理研究与实 践得到跨越式发展 一 难以借鉴国外的理论与方法 有学者认为 中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴 吸收 学习 与创新的道路即包括西方公共理论的借鉴 就发展现状来看 借鉴国外公 共部门战略管理的理论及方法的确不失为我国战略管理研究发展的有效路径 之一 文献分析却显示 国外公共管理领域的战略管理研究停滞不前 在实 践方面也存在重大问题 我国难以借鉴其理论与方法 首先 国外公共部门的战略管理本质上并非战略管理 而是战略规划 战略规划是一个狭隘概念 焦点在分析既定目标和编制执行方案 是自上而 下及工具理性的程序 战略规划涉及分析工作 理性形思考模式与实践 逻 辑性及理性形工序 是工具理性管理的一部分 相对而言 战略管理的焦点 在于如何创造有利条件 从而保证组织得到持续生存 发展 乃至实现组织 的宏大公共目标 战略管理可分为 战略的管理 与 管理的战略 战 略的管理 是一种综合的过程 涉及动态了解 抽象分析 智能运用等综合 性及直觉性等战略思维运作的工作 包括基于全局的 前瞻性分析 拟订 实现宏大目标的手段 进行动态资源调动 改变组织内外部条件与内部运作 提高组织对转变中的外部环境的适应性 这便是企业战略管理的定义 而如 何达到科教兴国或人才强国等便是 战略的管理 的命题 管理的战略 则涉及既定方针与策略应用 焦点在于创造有利条件 目标是完成任务 与传统的工具理性管理分别不大 也因为战略管理可分为 战略的管理 与 管理的战略 不少学者便指鹿为马 把理性管理误认 为战略管理 或以偏盖全地把战略规划等同战略管理 也有学者掌握不足 把战略等同于政策选择 或混淆战略分析与策略分析 有学者提出 西欧各国公共部门在 20 世纪 90 年代已经摒弃战略规划 但事实上 战略规划还是 战略的管理 的实践核心 不同国家有不同的政 策制订及执行系统 嘲但战略拟订是西欧政客的不可分享的特权 四公共部 门管理者只需考虑如何实现既定政策的目标 进行部门战略规划 即执政 党构建公共组织的远景宏愿 管理者则设计项目与方案 以保证在时而缓 变 时而剧变的环境中有效益地执行行动计划 达到既定目的 战略拟订特权的不可分享保证了战略管理流于形式与战略规划的奉行 此外 美国 1993 年政府绩效与结果法案 规定联邦政府部门必须进行战略 规划 句而个别地方政府也因为成功执行战略规划而达到理想发展 故此 西欧公共部门继续进行战略规划是可以理解的 但公共部门的 战略的管理 亦因此带着战略规划的狭隘性 片面性 局部性 未能发挥战略管理的功效 其次 有学者在介绍国外公共部门战略管理时提到 在公共管理教育 领域 自从 2O 世纪 90 年代以来 战略管理成为西方尤其是美国大学 MPA 及 MPP 等研究生教育的一个重要课程领域 核心课程或必修课程 与此同时 许多学者及管理顾问正致力在全球公共管理领域推广战略管理 表面上 国 外公共部门战略管理的教学与实践发展骄人 然而 笔者经互联网上分析美 国重点大学的公共部门战略管理教学大纲 发现有两大问题 第一 教学内 容与科目不符 名为战略管理的课 实则是有关战略规划或政策研究的 第 二 课程所列出的参考书目并没有多少以战略管理为专题的文献 而不少公 共部门战略管理的文献没有名副其实的阐述战略管理的内涵 笔者也在香港 参与跨国管理顾问的战略管理项目 察觉所谓的 战略的管理 还只是 管 理的战略 总言之 国外公共部门战略管理的教学与实践的发展并不理想 借鉴便无从说起 二 中国公共战略管理的特性 既然借鉴无从说起 出路便只有反思与创新 首先是要反思我国公共管 理的特性 西欧国家的公共部门战略规划是在特有政治框架下进行的 以美 国为例 其政治制度建基于资本主义和个人主义 许多政策与战略皆为政治 利益交换的结果 并没有照顾美国人民的根本利益 也缺乏长远利益的战略 考虑 相对而言 我国政策制定权力集中 国家发展的政略清晰 是故 我 国公共管理领域的战略管理 是一个整体的活动 涉及的是全局的统一发展 维护的是全国人民的根本利益 由于我国公共管理有这样的特性 战略管理 便属于系统工程 而并非西欧国家公共部门层面的战略管理或战略规划 掌 握了上述整体性 全局性与统一性的特点 还需注视两个重点 一 整体及全局性的特质 中国的公共战略管理 性质与卓越跨国企业的战略管理相近 许多跨国 企业虽然有许多不同业务的子公司 群 但整体发展而言 政略与战略皆由 总公司领导层统一制订 继而进行战略管理 此外 由于各行业环境及业务 本质的独特性 故跨国企业管理层下放战略管理权利 但要求子公司 群 的 战略发展和总部的吻合 并制订指标 以计量子公司 群 的战略管理对整个 集团业绩表现的影响 在企业战略管理 战略管理者经过对内外部环境的综 合分析 可以制订多层次战略 包括最高层次的总战略 第二高层次的管治 性发展战略及引导协调战略等 第三个层次的功能战略 包含核心能力战 略 市场发展战略 财务战略 研究战略 研究发展战略 运筹战略 购材 战略 物流战略 人力资源管理战略及资讯科技战略等 这些功能战略各自 包含不同的策略及行动方案 我国的公共战略管理也同样包含三个方面 1 高层次的总政略 如 带领全国各族人民实现国家富强 民族振兴 社会和谐 人民幸福 2 第二高层次 为达到总政略目标而拟订 的管治性发展战略 如 党 把握 方向 谋划全局 提出战略 制定政策 推动立法 营造良好环境 而非 什么都管 引导协调战略 如 加强党的执政能力建设 深入研究社 会管理规律 完善社会管理体系和政策法规 整合社会管理资源 建立健全 党委领导 政府负责 社会协同 公众参与的社会管理格局 3 功能战略 即不同地域 部门 单位依照其独特职能 外部环境和内部条件进行功能战 略的管理 目的是各尽其能 致力达到总政略目标 二 国家政制框架的含义 中国是人民民主专政的社会主义国家 只有公共战略管理或国家战略管 理 而没有公共部门的战略管理 因为所有国家 政府 社会的部门 企业 及事业组织的政略 即至高层次的目的 都是一致的 不断完善社会主义 的各项制度 发展社会主义市场经济 发展社会主义民主 健全社会主义法 制 自力更生 艰苦奋斗 逐步实现工业 农业 国防和科学技术的现代化 推动物质文明 政治文明和精神文明协调发展 把我国建设成为富强 民主 文明的社会主义国家 所拟订及执行的管治性战略与功能战略会有所不同 只因系统层次不同及部门职能有别而已 是故 在我国进行战略分析与推行 战略管理 必须从系统工程角度考虑 而不同地域或部门所进行的局部性政 略导向的功能战略管理 也必须和整体的战略管理相配合 有违整体政略或 战略的 如宪法早以法律的形式确认了的国家与公民权责 便必须修改 总而言之 国家的政制直接影响公共管理领域的战略管理 由于我国国情独 特 故西方国家的公共部门战略管理概念在我国的应用 有必要反映我国国 情的独特性 乃至客观而言 我国公共战略管理是系统工程 是一个整体的 活动 在我国进行的是公共战略管理或国家战略管理 而非公共部门战略管 理 三 三极战略管理模式 上文提出 我国公共战略管理的框架包含三个层次 高层次总政略 第 二高层次管治性及引导协调战略 和第三层次功能战略 但这都只是从静态 角度分析的结论 如何进行战略管理尚要从动态角度考虑 自 20 世纪 60 年 代 开放系统论与 新科学群 驱使社会科学家从崭新角度分析社会现象 也迫使战略管理学者从动态角度重新评估组织外部环境变迁的规律 含意与 启示 因此 有不少学者将研究重点放在战略思维 战略思维涉及动态了 解 抽象分析 智能运用等综合化 直觉化及非理性化等思维能力的应用 在未来营运环境变得更为动荡时 战略思维便会更为重要 故此 战略思维 应该是 21 世纪中国公共战略管理的核心属性 此外 从开放系统论的视角看 子系统的运作 即政府 市场及社会 三大子系统的任务 战略 策略与日常运作 必然影响整体中国公共管理 系统的战略管理 故此 中国公共战略管理者便有三个特别任务 1 要全 面深入分析方方面面的矛盾 加以化解 使子系统能配合整体的战略发展 2 由于中国公共管理是一个庞大系统 因此要避免主观地或频繁地推行战 略管理 否则会引起反效果 如激化尚未化解的矛盾 3 要应用工具理性管 理 优化整体中国公共管理系统 使政府 市场及社会三大子系统形成一个 运转如一的高效体 highperformingentity 第一及第二个特别任务要求战略管理者运用战略思维 了解外部环境和 内部条件 分析根本的矛盾及矛盾转化的本质 方向及速度 做出初步的政 略 战略决策 继而进行相关的战略管理 即全面的环境分析 强弱危机综 合分析 战略拟订 编制执行方案及战略执行等活动 第三个特别任务则要求战略管理者重视及推行理性形管理 理性形管理 是指 20 世纪建基于传统工具性管理理论 in strumentallyrationalmanagemem 从科学管理到管理科学 目标管理 及全面优质管理 此等管理理论要求管理者从客观角度分析管理现象与现象 的因果关系 从而采用符合逻辑分析的观点与假设 做出管理规划 建立机 制 引用科技 制订行动方案 监管控制 评估衡量效率 效益 国外研究 发展中国家的行政问题的文献揭示 管理不善是一个普遍现象 而行政改革 不断 正是为了改变行政系统非工具性理性运作的问题 换言之 我国要进 行系统工程的战略管理 便必须强化公共管理系统的工具性理性管理 诺贝 尔奖获得者西蒙在 1976 年介绍了理性的世界观 研究法及应用手段 西蒙 论述了两个层面的理性 内涵理性 substantiverationality 和工具性理性 instrumentalrationality 内涵理性是有关如何理性地找出应该办好的事 而工具性理性是有关如 何把事情办好 两者相辅相承 若管理者决定做一些不该做的事 却成功地 应用工具性理性将不该做的事情办得很好 其后果是可以极为严重的 若管 理者基于内涵理性找到应该做的事 却未能应用工具性理性把应该办的事情 办好 则徒劳而无效益 在现实生活中还有另外两种情况 1 管理者能够 将内涵理性与工具性理性结合 找出应该做的事而办得很妥当 是为卓越的 表现 2 决定做不该做的事情而且办得一团糟 这正是平庸世界的普遍现象 虽可笑 但无可避免 王大海教授的论文便揭示了当今中国公共管理系统的 多样化问题导致战略管理变为名不符其实的过程 这反映我国急迫需要进行 理性形管理 使公共管理系统的运作 趋向合理 逻辑及效能化 同时 也 要致力发展战略思维能力 以便找到应该办好的事情和纠正工具性理性管理 问题的解决办法 从而提高管理能力及效能 总括而言 中国公共战略管理包括三个方面 1 战略思维 2 政略 管治性战略及功能战略的管理 3 工具性的理性形管理 换言之 我国应该 推行的是 三极战略管理模式 TheTrioModelofStrategicManagement 即将战略思维 战略管理及理性形管理作为三位一体的考虑 在面对全国整 体发展过程出现挑战时 便按实际情况应用战略思维 战略管理与理性形管 理 或三者组合应用 在某些情况下重点执行理性形管理 某些情况下揉合 战略思维及理性形管理 或战略思维 战略管理并重 四 结语 本文提出 我国必须应用三极战略管理模式 即将战略思维 战略管 理及理性形管理作为三位一体的考虑 缺一不可 三极战略管理的实践 涉 及公共管理 政治 社会等领域的敏感而又深层的问题和矛盾 而研究过程 中亦会暴露个别领导 部门或群众的问题 现实的应用过程充满艰辛 千里 之行 始于足下 学者首要进行的便是应用多层次 多层面定性分析法 将 不同