减免农业税对当前农村工作的影响和思考

1 / 15减免农业税对当前农村工作的影响和思考为深入了解减免农业税给当前农村工作带来的影响，寻求解决问题的对策，为决策提供参考，我们利用一个月的时间，围绕乡村财源建设、收支和负债情况、基层组织运转等问题，分别深入到乡镇和部分村、户，进行了较为广泛的的调查了解，掌握了大量第一手资料，也有了一些深层次的思考。一、减免农业税对当前农村工作的主要影响从调查了解的情况看，基层干部群众对中央决定从今年开始逐步取消农业税都给予了充分肯定，认为这是减轻农民负担、促进农民增收的关键举措，是统筹城乡经济社会发展、深化农村各项改革的重要一步，充分体现了党对“三农”问题“多予、少取、放活”的宗旨，必将进一步激发农村经济发展的生机和活力，促进乡村机构改革和政府职能转换。同时也一致反映，税费改革后大多数乡村财政困难的局面尚未得到根本性改善，减免农业税对基层压力很大，乡村基层政权正常运转将受到较大影响，农村一些深层次的矛盾也将进一步显现和激化。对财政运转的影响。温家宝总理在 2016 年政府工作报告中已正式宣布全国 5 年内取消农业税，国务院工作会议又决定包括山东在内的 11 个省今年税率降低三个百分点，力度之大可谓前所未有。据此，按今年农业税降低三个百2 / 15分点测算，仅我县农业税即减收万元，农业税附加减收 335万元，这部分资金是保证乡村两级正常运转的主要财力，在当前基层心理准备普遍不足、集中发展集体经济又远水难解近渴的形势下，财政部门加大转移支付力度以弥补缺口，不得不成为当前主要的解决途径。对农村社会稳定的影响。减免农业税在给广大农民带来真正实惠的同时，也必将引发一些新的问题和矛盾。一是农村人地矛盾可能激化。我县绝大部分村已经完成了土地延包，村集体只有 5%的机动地，按照政策是“增人不增地，减人不减地” ，取消农业税后，村里新增人口申请增地的愿望会更加迫切，特别是一些低收入家庭，土地是他们的基本生活保障，但村集体已基本无地可调，这势必进一步激化农村人地矛盾，造成新的不稳定因素。二是农村特困户、五保户等社会优抚问题。过去对农村特困户、五保户等优抚主要通过减免其农业税的办法来解决，在这次全面减免农业税中他们将受益较小或根本不能受益，如何解决好农村弱势群体的优抚问题，成为确保农村稳定的关键环节。三是乡村债务化解难。在乡村两级债务中，除部分银行贷款外，许多是乡村在修路、上项目、教育达标以及农业基础设施建设中赊欠的个人债务，或是对村民的高息借款。随着农业税的减免，乡村自身已无力化解，数额巨大的乡村负债成为农村稳定的重大隐患。因此，如何防3 / 15止乡村财政危机转化为行政管理危机，行政管理危机诱发乡镇政权危机，是各级不得不面对的一个难解课题。对基层干部队伍建设的影响。从调查的情况看，相当一部分农村党员干部对减免农业税存在畏难发愁情绪，愁村干部工资难兑付，愁无钱为群众办实事，愁乡村债务难偿还，愁各项工作难开展。特别是部分贫困落后村，一些致富门路多、有经济头脑的年轻人不愿进班子，村两委成员普遍存在年龄老化、事业心不强、带动能力不够的问题，难以担当起带领群众共同致富奔小康的重任。如果村级经费不能保证，单靠基层干部的政治热情是难以持久的，村级组织也势必难以正常运转，我国“统分结合”的双层经营体制“统”的一层也将更为削弱，双层经营有名无实。如何保持农村干部队伍的稳定成为减免农业税后亟待解决的又一突出问题。二、对策与建议切实把农业税减免这件好事办好，把财源锐减这个难题化解好，需要我们积极准备，科学应对，妥善操作。既要争取省、市加大对我县的转移支付力度，又要做好增收节支的文章；既要确保农民负担减轻，又要保证基层政权的正常运转和农村社会稳定；既要保当前，又要看长远，坚持用发展的办法解决前进中的问题，推动全县经济社会的全面、协调、可持续发展。4 / 15（一）抓改革，为减免农业税提供体制保障各项配套改革既是减免税改革内容的深化和延伸，也是巩固减免税改革成果的保证。一定要按照“转变职能、强化服务、精简机构、减少支出”的目的，切实推进各项配套改革。1、深化财税改革，完善乡村财政体制。按照乡财乡理、乡事乡办、事权与财权相统一的原则，结合新一轮财税体制改革的要求，进一步深化改革，完善乡村财政体制。一是合理核定收支基数。在预算管理中，摒弃实行多年的“基数加增长法” ， 尝试推行“零基预算法” ，取消对乡镇的补助递减或上解递增政策，科学核实和确定各乡镇收支基数，根据确定的收支基数，相应确定每个乡镇的补助或上解数额。乡镇财政体制一经确定，原则上三至五年不变，确保乡镇财力的稳步增长。二是适当调整县乡收支范围。按照分税制财政管理体制，对乡镇财政采取休养生息政策，乡镇及其以下所属单位、个人交纳的地方各税，全部划归乡镇，来自乡镇的新增消费税、增值税，包括强化征收后的企业和个人所得税，5 年内全部或按比例返还给乡镇，激发乡镇发展非农经济的主动性和积极性。对农村特困户、五保户的补助，主要由县民政部门通过社会保障的途径解决；对乡村承担的义务教育、计划生育、独生子女等专项经费，由县乡财政按照一定比例分摊解决。三是完善转移5 / 15支付制度。除合理分配财力、确保专款专用，使上级转移支付资金不折不扣地落实到乡村两级外，对自身财力确实无法保证基本支出需要的困难乡村，按照公平合理的原则，由县财政通过加大转移支付力度给予保证。县财政和审计部门要加强对财政转移支付资金的管理和督查，切实保证基层政权运转和农民负担不反弹。2、继续深化乡镇政府机构改革，合理调整事业布局。一是淡化乡镇政府职能，进一步深化完善乡镇机构改革。在机构设置上本着“强县弱乡” 、 “实县虚乡”的原则，重新定位乡镇政府职能，严格控制领导班子职数，严把人员入口关，大力精简内设机构，坚决辞退机关编外人员和临时工，妥善分流富余人员，减轻财政保吃饭的压力。二是减少乡镇政府事权，积极推进乡镇事业机构改革。按照“脱钩、分类、放权、搞活”的思路，合理调整事业单位布局，大力压缩编制，将农机站、林业站、水利站、畜牧兽医站等经营性事业单位全部推向市场，转化为为农民群众服务的中介组织，逐步建立起与市场经济体制相适应、符合单位自身发展规律、充满生机和活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。同时，出台优惠政策，积极鼓励扶持机关事业人员辞职或提前离岗发展精品农业、观光农业，投身民营经济。三是加快中小学布局调整步伐。结合农村中小学危房改造，按照“规模、效益”的原则，对乡6 / 15镇中小学布局进行调整，适当集中办学，同时对教师实行定员定岗，解决农村中、小学过于分散、师生比例不相称、师资浪费等问题，提高教育资源配置效率和财政资金的使用效果，减轻乡村支出负担。3、加快合组并村步伐，大力推行村干部公职化。一是按照“尊重民意、便于管理、规模适度、整建制撤并、所有权不变”的原则，在深入调查研究的基础上，对人口少、规模小、地理位置相近的村庄，通过撤并达到“村级规模合理、资源配置优化、村级组织健全、服务功能强化”的基本目标。二是在此基础上，从乡镇机构选派政治素质高、熟悉农村工作、懂农村经济管理的年轻干部或专业退伍军人，下派各村挂任实职。这部分人的开支仍由乡镇财政负担，既精简了乡镇机构，又节约了村内开支，同时又解决了有的村因家族势力过大、影响村级组织正常运转的问题。据测算，如果每个村下派一人，全县一年可节约资金 110 万元。同时，结合 2016 年村两委换届，严格限定职数，推行村两委成员交叉任职，大力精减村干部。三是制定统一规范的村干部工资补助标准。根据我县实际情况，制定统一的村干部工资补助标准，使全县总体水平趋于一致。在计算村级转移支付资金补助时，对村干部工资补助，可参照以下标准：小型村（1000 人以下，村干部标准人数3 人）每人每年控制在 2500 元左右；中型村（100020007 / 15人，村干部标准人数 4 人）每人每年控制在 3000 元左右，大型村（2000 人以上，村干部标准人数 5 人）每人每年控制在 3500 元左右。村干部实有人数多于标准人数的，按标准人数计算；少于标准人数的，按实有人数计算；村集体收入较高的，村干部实发工资可略高于上述标准。通过制定合理的工资补助标准，稳定基层干部队伍，充分调动他们的工作积极性。四是培养选拔一批“富人村官” 。农村圈子很小，村看村，户看户，党员看干部，表率作用立竿见影，那些文化水平不高、致富能力不强的村干部，自己穷得叮当响，当然也无法赢得群众的信任。因此，从治穷先治官的角度出发，培养选拔一批“能人村官” 、 “富人村官” ，使其承担起带头闯市场、带头致富的“领路人”作用，在当前应该是一个不错的选择。这样不但可以推动村干部角色的转换，而且能够切实解决好减免农业税后基层干部难选、难当、难留的“三难”问题，促进基层政权建设。因为在农村，即便实现了“零负担” ，如果群众的收入没有增长，经济没有真正的发展，一年不能实实在在地为群众办几件实事，群众仍然不会满意。至于“富人村官”出现后人们担心的那些负面效应，只要健全了公开公平公正的选拔机制和强有力的监督约束机制，相信可以降到最小。（二）抓增收，千方百计壮大乡村集体经济减免税后遇到的困难和问题，实质上是农村经济发8 / 15展缓慢、集体经济基础薄弱等深层次矛盾的具体显现。要从根本上巩固改革成果，就必须用好农业税全部取消前的2 年缓冲时间，把走乡村工业化、城市化的路子作为主攻方向，积极培植新的经济增长点，大力发展集体经济，增强自身“造血功能” ，在尽短的时间内实现乡村集体收入的较大增长，这是弥补乡村收支缺口的治本之策。1、扩大增量，努力培植稳固增长的成长型财源。在“农业保稳、工业致富”的格局下，把抓发展的着力点放到提高经济运行质量上来，坚持集中精力培植支柱产业，大力涵养财源。一是着力转变农业增长方式，加快农业产业化增财源。农业税的减免，必然会激发广大农民群众搞好农业生产的积极性。各级要因势利导，继续坚持以工业化的理念来谋划农业，牢牢抓住扶持壮大龙头企业、扩大标准化生产面积、加快精品示范园区建设等关键环节，大力加快农业结构战略性调整，加快传统农业向市场农业转轨，以“花、牧、果、菜”四大特色主导产业规模效益的提升带动农民增收、财政增长。二是大力发展乡村工业，扶持骨干增财源。在底子薄、起点低、实力弱的现实情况下，各乡镇可以首先依托本地独有的资源优势、地域优势、劳动力成本低廉的优势，大力发展资源加工型、 “三来一补”型、劳动力密集型工业，积累原始资本，培植骨干财源，壮大乡村财政。同时，进一步加大招商引资力度，重点引9 / 15进一批带动能力强、投资见效快的优质项目，努力培植持续增长的后续财源。如刁山坡镇吉庄村引进聊城美景集团，利用原聊城水泥厂闲置的厂房，投资 4000 万元，建设了年产水泥 30 万吨、熟料 40 万吨的水泥厂，通过提供配套服务，集体经济有了较快发展。三是大力发展民营经济，壮大规模增财源。对乡镇来说，要坚持把发展民营经济作为增总量、增活力、增后劲的关键举措，以乡镇驻地为载体，不断拓宽发展空间，做好经营城镇的文章，制定优惠扶持政策吸引农民到城镇从事二、三产业，借地生财。对村级来说，远离城镇的村，可发展农业生产资料服务组织，经营农业生产资料、种子、化肥、农药等；沿交通要道及近城、近镇的村，可发展餐饮娱乐、建筑建材、交通运输等服务实体；农业有特色且具一定规模的村，可围绕特色产品，发展农民经纪人和农业中介组织，把小生产与大市场连接起来；青壮年较多的村，可加大劳动力转移的力度，组织有一定文化的农村青年外出打工，开阔眼界，学习技术，增长知识，增加收入，然后动员引导这些农民回村发展，利用其所学的技术、管理经验和所获的资金来为集体发展作贡献。如刁山坡镇崔山头村通过兴办民营工业园，今年村级集体收入可达 20 多万元。在政策上，积极探索实行村级税收奖励制度，对村级引进引办项目、新上农副产品加工项目和新培植的个体运销大户等形成的乡镇财力，10 / 15按一定比例返还，促进民营经济在发展数量上扩规模，在发展层次和质量上上台阶。通过扶持龙头培植主体财源、招商引资培植外向型财源、发展民营经济培植后续财源、繁荣城镇服务业培植新兴财源，构筑持续增长的成长型财源体系。2、盘活存量，变资产为资本，变资源为财源。一是乡镇、村如果在所在集镇有闲置的土地，又适合于进行房地产开发的，应允许其以入股的方式联合开发或出售长期使用权来增加收入；对合组并村后的集体闲置固定资产、统一经营的小型水利设施、林场、果园、鱼池以及“四荒”地等，也应通过招标拍卖使用权、经营权等，变资产、资源为资金，使闲置资产变活产生效益。如平阴镇孙官村通过拍卖石横电厂的灰坝经营权可增加集体收入 120 万元，通过拍卖荒沟植树增加收入 10 万元；孝直镇通过林网拍卖也为各村增加了一份长期收入。对类似的经验做法应认真总结，在全县大力推广。二是近年来通过布局调整，我县取消了 50 余所中小学，总占地 71 万平方米，建筑面积万平方米。下一步通过继续调整，还会有相当一部分学校合并，这些土地和房产等如果充分利用起来，又是一笔很可观的固定收入。三是加大土地复垦整理力度。结合“空心村”改造，争取国土资源部门的支持，将大量空置宅基地和集体所有的废弃荒地进行复垦整理，使“生地”变“熟” ，11 / 15在目前实行最严格的土地保护制度的形势下，这些地的承包经营特别是转变成建设用地后，无疑又是一笔巨大的财富。同时，政府可出台回收政策，即农民在申请建房时，应将原有宅基地交由集体统一支配使用，以旧换新，这样就使村集体保留了一项长期而稳定的收入来源。去年，洪范池镇的周河、张海、辛庄三个村，依靠土地整理增加了1000 多亩耕地。3、规范“一事一议” ，确保农村公益事业的发展。减免税后，政策内每年还有人均不超过 15 元的“一事一议”资金用于兴办公益事业，并不是什么事都办不成，关键是如何使用的问题。在当前没有相关法规保障“一事一议”实行的情况下，可尝试由县政府出台有关规范性文件，进一步完善管理规定，制订具体操作细则，切实解决项目难议成、多数人同意的事情少数人不执行、外出人员筹资难收齐等弊端和问题。村级组织要掌握时机和方法，充分用好 “一事一议” ，多办实事和好事，这样既可在一定程度上改善农村基础设施条件，又可增强基层组织的凝聚力和号召力。一是严格规范议事范围。凡是对广大群众有益、大家都愿意办的事情拿出来议，如集体生产、农村经济、农民生活等，否则一般不议。二是严格规范议事权限。 “一事一议”主要用于筹集村内兴办集体生产、公益事业所需资金，因此，议事权限在村、组两级，县、乡以及有关单12 / 15位不能参与村中议事。三是严格规范议事程序。由村民大会民主讨论决定，不允许少数人为一些私利暗箱操作，私下议事。强化决议的有效性，避免软弱、涣散状况的出现。同时，在当前财政还不十分充裕、群众也比较困难的情况下，各级要学会运用市场经济的办法和手段发展经济，兴办社会公益事业。如引导农民群众按照“谁投资、谁受益”的原则，采用股份制、合作化的办法兴办农田水利基础设施等。不能一说发展经济、兴办事业就只会向财政要钱，向群众伸手。 （三）抓节支，努力降低乡村行政运行成本对于广大农民群众来说，减免农业税的直接效应就是农业生产成本的降低。而对于广大党员干部来说，减免农业税应该使大家的思想观念发生一个质的转变，那就是要切实树立现代行政意识，增强行政成本观念，通过建立规范有序、协调运转的行政效能制度，严格管理，强化监督，挖掘潜能，提高效率，使乡村行政运行成本与农业生产成本一同降低，从根本上减轻财政压力，杜绝群众负担反弹。1、转变农业税征收方式，降低征收成本。农业税税率降低后，农民的税负减轻了，一次性交纳容易接受，建议由过去分夏、秋两次征收改为夏季一次。2016 年全县农业税征收成本约计 136 万元，如果一次性征收成本降低一13 / 15半，每个乡镇可平均减少支出 5 万元。2、健全制度，严格控制支出。一是要加强乡村财务管理，建立健全各项管理制度，推行乡镇、村政（村）务公开、财务公开，实行严格的预算控制和费用包干制度，加强民主理财和监督，打紧开支，量入为出，量钱办事，大力压缩办公费、招待费等非生产性支出。二是要约束有关职能部门规范行政行为，严格执行有关政策规定，不得以任何理由擅自出台涉及农民的行政事业性收费集资项目。严禁在农村开展由农民出钱、出物、出工的各种达标升级活动和创建活动。兴办公益事业，哪一级提出的项目哪一级出钱，不得要求层层配套资金。对基层反映强烈的报刊征订问题，可采取双向控制的办法加以解决。一方面，要尽量压缩报刊征订任务，对强行安排订阅多种报刊、超越基层承受能力的，要追究部门