加强新体制下社区服务站建设的研究

1 / 18加强新体制下社区服务站建设的研究我区有七个街道，设社区居委会 148 个。近年来，我区依据中华人民共和国居民委员会组织法等法律法规精神，和北京市的有关要求，结合西城实际，不断完善社区管理体制，初步建立形成了多元参与、运行有序、保障健全、充满活力的社区管理和服务体系。但随着经济、社会的发展，对社区建设提出了更高的要求，如何进一步完善社区管理体制，如何建设好政府在社区设立的服务机构，切实形成政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的管理网络，提高社区管理、社区服务和基层民主政治建设水平，成为摆在我们面前的一系列课题。一、新的社区管理体制，对服务站建设提出新的要求经过多年的探索和实践，我区自 2001 年起，确立并逐步推行了符合西城区区位要求的社区管理体制“一心两会一站”社区管理体制，即：以社区党组织为领导核心，以社区居民会议和社区居委会为居民自治载体，以社区工作站为政务、居务服务平台的管理体制。这种模式最大的突破点在于，为了解决社区居委会承担过多行政事务、没有足够精力做好社区自治工作的问题，我区在居委会下设立了一个新机构社区工作站以分担社区2 / 18大量行政性事务性工作。这种“下设模式”的社区管理体制优势主要在于：第一，社区工作站为政府行政事务在社区的落地，提供了有效支撑。第二，社区工作站在居委会领导下，有利于工作力量的整体调度和协调。第三，这种设置方式完全符合相关法律对居委会组织形式的规定。但从实践来看，这种模式也存在一些缺陷，主要是居委会和工作站职责不清，容易在大量行政事务的压力下，忽略自治工作，实际上没能根本改变居委会工作行政化的倾向。随着经济社会的发展，加强居民自治组织的建设、提高社区自治水平和管理水平的要求越来越高。为了切实将居委会从行政性事务中解脱出来，以全部精力投入社区自治工作，北京市提出社区体制改革的整体思路，要求在社区设立社区服务站，由街道直接领导。也就是说，服务站与居委会将成为社区层面的两个并行机构。对我区来说，这不仅仅只是调整服务站的管理主体问题（即把现有的工作站从居委会的下设改为街道的下设） ，而是对社区的管理模式和服务模式提出了流程再造的要求。因为在社区层面多组织并行设置的形势下，必须设计好各组织的运行机制。解决好各组织的职责定位、关系确立，以及机构之间的空白地带如何填补等问题。二、需要破解的主要问题体制的变化必然带来一些新的问题，需要认真3 / 18研究和及时破解。在市、区 1+4 文件的制定、推行过程中，特别是在全市新的社区体制确立之后，我们深入街道和社区，听取多方意见，了解现实工作中大家关注、关心的问题，进行认真分析、梳理，并邀请了一批社区建设方面的专家，共同为西城区的社区建设把脉。目前需要破解的主要问题有：（一）社区层面党组织、居委会、服务站的职责分工需要明确。在原来的体制下，虽然也存在居委会和服务站职责分工不甚清晰的情况，但由于两者是领导与被领导的关系，这个问题可以通过它们内部的调度得以解决。而在新体制下，服务站不再归居委会领导，是并行的机构，如果两者的职责分工不明确，容易出现在一些问题上的推诿扯皮，也容易给居民办事带来困惑。比如树倒了砸了房子，居民是该找居委会还是找服务站等。因此，在新体制下，明确社区各组织的职责分工显得十分必要。（二）新体制下居委会和服务站是怎样的关系，如何才能围绕居民需求，做好工作。大家非常关注，服务站与居委会分设后，到底谁领导谁，谁配合谁；街道工作安排给哪个机构，居民办事找谁才更有效；社区各机构之间的空白地带，如何填补；社区出了问题找谁来承担责任等等问题。可见社区工作有4 / 18其特殊性：因为居民需求的多样化，要求工作有更多的灵活性；因为工作性质的模糊性较高，不能简单地把职责分开就了事；因为日常工作地相互关联性特别强，不能简单地以谁为主谁为辅来解释两者之间的定位。（三）服务站如何与街道的相关工作对接，怎样的工作模式才能保证代理代办职能的有效履行新体制明确了服务站为政府在社区层面设立的代理代办机构，对服务站工作的规范性、专业化和高效率提出了更高的要求，现行的在居委会调度下运转的服务站工作模式，显然已不能满足要求。那么如何在政府的授权下做好代理代办，如何形成服务站与街道公共服务大厅、相关部门工作的有效对接，如何设计具体的服务项目和服务流程，如何确定服务站内部的人员分工和岗位职责等，成为保证服务站开展工作需要解决的问题。（四）如何防止居委会被边缘化，保证社区自治水平不断提高与新的服务站人员相比，居委会人员存在数量少、平均年龄老化、职业化水平低等特点；服务站受街道领导，直接接受工作布置，可能导致两者之间信息不对称；服务站独立承担大量为民办事项目，可能会弱化居委会在居民中的威望等等。这些客观存在的问题，要求我们思考，如何搭建有效的支撑体系，为居委会带领居民开展自治提5 / 18供保障。确保基层民主和社区自治，在新体制下，得到更好的发展。（五）如何加强社区基础建设，提高社区的工作水平社区居委会与社区服务站分设，人员增加，必然带来办公用房、办公环境、办公资源等基础设施方面新的问题；社区服务站要向专业化、社会化和网络化转变，对信息化建设提出新的要求。（六）如何加强社区工作者队伍建设社区服务站的专业化需要专业的社区工作者队伍。社区服务站工作人员既需要掌握政策和技术方面的专业化技能，又需要有一定的居民工作经验；既要保持一定程度的流动性，又要有整体队伍的相对稳定性。因此，需要探索如何加强社区工作者队伍的职业化建设和规范化管理。三、解题思路和主要对策针对调研中了解的上述一系列问题，我们首先确立了几个指导思想。一是坚持以居民需求为导向，以满足居民需求为第一标准；二是要把社区作为一个整体，统筹研究各组织的定位等问题；三是在进一步完善体制机制的同时，加强队伍建设、基础设施建设等，全面提高社区的管理水平和服务水平；四是要结合现实基础和发展方向，6 / 18探索符合我区功能定位和社会建设水平要求的社区管理和运行模式。具体来说，通过“一个明确、两个共同、三个强化” ，清晰各组织的职责、理顺社区的运行机制；通过加强基础设施建设、队伍建设和信息化建设，提升社区的管理水平和服务水平；通过加大社会动员力度和推动社区志愿服务，扩大多元参与，提升社区活力。（一） “一个明确”明确社区党组织、社区居委会、社区服务站的职责分工按照“职责明确、分工合理、优势互补、协调联动”的原则，对社区目前承担的各项工作进行全面梳理。合理划分社区党组织、社区居委会和社区服务站的职责任务，进一步细化各自的具体工作或服务项目。1.社区党组织是党在社区工作的领导核心，主要负责加强宣传引导工作；领导社区各类组织；凝聚群众力量；加强社区党建协调工作；加强党员教育、管理和服务；加强民主监督工作；积极完成上级党组织交办的其他工作任务等 7 大类工作。侧重于充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以服务群众为重点，加强政治、思想和组织领导，统筹协调各方利益关系，组织动员社区内各方面力量共同推进社区建设，不断提高党组织在基层的执政能力。7 / 182.社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。主要负责做好宣传动员教育引导工作，开展精神文明建设活动；依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；维护社区居民的合法权益，创造和谐稳定的良好环境；扶持和发展社区各方力量，积极推动社区的共驻共建；协助政府做好有关工作，提高社区服务水平等 5 大类工作。侧重在公共环境、公共卫生、公共安全、公共文化、公共服务、为老服务等方面协助政府，组织居民开展民主自治，以维护居民合法权益和社区共同利益为核心，增强社区自治功能，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，不断提高社区居民依法直接行使民主权利、管理社区公共事务和公益事业的能力。社区居委会根据需要设立内设委员会，居委会主任和两名副主任为坐班人员，主任负责全面工作，一名副主任负责民主自治工作，并牵头做好社区治安和人民调解、社区卫生和计划生育、社区文化教育科普和体育、社区环境和物业管理、社区共建和协调发展五个委员会工作，另一名副主任负责社区服务社会保障和老龄委员会工作，其他委员，分别对接承担上述五个委员会的工作。3.社区服务站是政府在社区层面设立的公共服务平台，在街道办事处的领导和政府职能部门的业务指导8 / 18下开展工作，同时接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。定期向街道办事处、社区党组织汇报工作，向社区居委会通报工作，接受社区居委会和居民群众的监督和评议。主要负责开展社区劳动就业、社会保障工作；社会事务管理工作；参与社区治安维护工作；提供社区法律服务；协助开展社区健康管理与服务工作；做好社区计划生育服务；配合开展社区教育和文体活动；组织开展社区公益服务；组织开展社区便民服务；做好为老服务；收集社情民意；协助开展社区基础管理等 12 大类工作。社区服务站侧重于发挥专业化、职业化优势，推动促进就业服务、社会保障服务、劳动维权服务、老龄工作、青少年教育、文化教育体育服务等公共服务覆盖到社区，组织开展多种形式的公益服务和便民服务，不断满足社区居民的服务需求。（二） “两个共同”建立社区居委会和社区服务站之间的合作共治和责任共担机制，确保形成互联互补、协调联动的工作局面建立在社区党组织领导下，社区居委会和社区服务站的合作共治和责任共担机制。从而填补由于机构并行所带来的组织之间的空白地带，确保社区居委会的自治功能和社区服务站的服务功能在社区有效实现。在面对居民的所有问题时，社区居委会和社区服务站要做到责任共9 / 18担；在面对社区事务问题时，社区居委会和社区服务站要做到合作共治。将政府行政管理功能与社区民主自治功能有机结合，强化政府基层基础，保证其社会管理和公共服务职能在社区扎实着陆，不断推进居民自治机制的建立和完善，强化自治组织的主体地位和作用。加强社区居委会和社区服务站之间的协调配合，解决社区居委会和社区服务站之间职责不清的矛盾。对于双方职责中都有的工作，发挥各自所长，注重信息沟通和资源共享，共同做好；对于社区居委会在组织群众自我管理自我服务等工作中了解到的居民需求、困难、问题等，社区服务站发挥专业力量优势协助办理；对于社区服务站在处理相关事务中，需要组织居民、开展活动、进行宣传的，社区居委会发挥联系居民的优势提供支持；在大型调查、迎检等中心工作中，双方通力协作，共同完成好任务。（三） “三个强化”通过搭建支撑体系和畅通运行渠道，强化社区党的领导核心作用、民主自治能力和服务水平1.创新领导方式，强化党在社区的领导核心作用坚持社区党组织的领导核心作用，创新基层党组织工作与经济社会发展、与人民群众利益需求的结合方10 / 18式，坚持共同理想、整合共同利益、引领共同目标、组织共同治理、动员共同努力、实现共同发展，凝聚社区居民共同参与社区建设、共同分享发展成果。社区党组织要把加强社区党建与完善居民自治、提升社区服务有机融合起来，要通过发挥好政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，切实增强对居民自治和社区服务的领导功能，定期主持召开有社区居委会和社区服务站参加的联席会或例会，研究讨论社区建设、管理、服务中的重要问题和重大事项，协调沟通有关工作。社区党组织通过主持社区党建协调委员会分会的工作，协调驻区单位党组织参与社区党建和精神文明共建活动，实现优势互补，资源共享；通过领导社区居委会换届选举，完善居民代表会议制度、动员居民参与、推进基层民主等工作，加强对社区居委会的领导；通过落实社区重大事项民主决策制度，定期听取工作汇报，参与对社区服务站工作和人员的考核等，加强对社区服务站的领导；通过政治方向引导，加强对社区社会组织和其他组织的领导。社区党组织要充分发挥社区党员和在职党员的先锋模范作用，动员、团结、带领党员和群众积极参与社区建设。2.创新运行机制，强化社区的民主自治能力全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求，完善社区民主自治制度。强化社区居委会11 / 18的自治职能，一要建好社区家园。结合文明城区与和谐社区建设，提炼共同的社区价值、意识、情感、理念等，打造社区文化。将居民普遍认同的价值观和行为规范体现在“社区章程”和“居民公约”上，健全社区居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督规范。加大正面宣传和引导力度，提升良好的道德观念和社会风尚，为社区自治提供精神动力。二要引导多元参与。大力探索社区、社会组织、社工联动，社区工作者、志愿者、楼门院长互动的“三社联动、两工一长互动”机制，引导业主委员会、物业、驻区单位等积极参与社区建设，形成资源共享、多元参与、和谐互动的工作格局。其中特别要做好：健全居民小组和楼门(院)长队伍，把居民家庭和社区自治密切联系起来；大力培育发展和规范管理各类社区社会组织，并造就一批热心于社区建设、在居民中有影响力的社区社会组织带头人，更好地实现居民的自我管理和自我服务；完善社区志愿者招募、管理、培训和激励等制度，按照“社区所需、志愿者所能”的原则，鼓励居民积极参加社区志愿服务活动通过引导多元参与，为社区自治提供组织保证。三要加强制度建设。进一步规范社区居民代表会议制度和居民会议制度。涉及社区居民利益的重大事项、社区建设发展规划、经费筹集、财务收支、公益事业专项补助资金的使用、重大活动方案等，需经过社区居民会议12 / 18或居民代表会议讨论决定；建立社情民意表达及反馈机制，通过完善社区公共事务听证会、社区事务协商会等有效的形式，引导居民以合法、理性和便捷的方式表达意见、建议和利益诉求;完善楼门（院）长报告制度，重点对居住人员的基础信息进行动态报告,及时了解和对接民需；健全述职评议制度，规范社区居委会成员及社区服务站站长在居民会议上的述职程序，完善评议标准和评议方法，组织居民有序开展监督评议活动，逐步建立健全评议监督体系,为社区自治提供制度保障。3.创新服务模式，强化社区的服务能力将街道各相关信息化办公系统延伸到社区服务站，实现服务站与街道各科室、职能站所和公共服务大厅工作的有机衔接，为各类公共服务的落实提供支持；将96156 社区便民服务平台延伸到社区服务站，实现服务站与社区服务中心和各服务机构的有机衔接，为各类便民服务的落实提供支撑。将社区服务站打造成为便捷、高效、透明的居民事务办理平台。社区服务站设立综合接待窗口，明确专人负责前台接待和综合办理。服务站实行首问负责制度和分办落实制度。同时，根据各社区工作需要，按照一人多岗，一岗多能的原则，设立福利和社会保障、治安和人民调解、卫生和计划生育、老龄服务、残疾人服务、妇女及13 / 18青少年服务、共建和协调发展以及科教文体等岗位。各岗位密切配合综合接待窗口，围绕居民需求，负责做好相关工作与街道对应科室的衔接，并负责落实入户、现场调查、评议等事项，形成各环节密切配合、高效运转的机制。制订规范的服务流程示意图和工作台账，对受理事项、办理过程、办理时间、办复结果进行动态跟踪，全程监控，保证受理事项及时办理和反馈。除法律、法规明确规定需在社区独立设置的工作平台外，将社区其他各类工作站、活动站、服务站等逐步纳入社区服务站，统筹承担相关工作任务,实行综合管理、一站多能服务。（四）加大投入，加强整合，完善社区基础设施建设采取新建、改扩建、购买以及落实配建指标、资源整合利用等多种方式，使社区的办公和服务用房达到350 平方米左右。其中，社区服务站工作和服务用房相对独立使用， “一门式”服务用房面积不低于 50 平方米，其所在地应交通便利，居民居住相对集中，服务半径合理，便于服务开展和居民办事。目前，全区 148 个社区已有 130 个社区达到新建区 350 平方米、旧城（文保）区 230 平方米的标准，达标率%。积极争取市资金支持，力争为 13 个社区新建、购14 / 18买办公用房，改善办公条件。区级层面，加强统筹协调，积极挖掘房源，解决社区办公及公益性用房达标问题。在社区办公和服务用房外部环境整洁、形象良好，逐步实现统一标识的基础上，使内部区域清晰、安全方便、舒适美观，具备水、电、暖、卫、通讯、信息网络等正常使用功能，配备能够满足工作需要的电脑、打印机、电话、传真机、复印机等办公设备。完善社区公共服务设施。建设和完善医疗保健、教育培训、体育健身、为老服务、室内外文化活动场所等公共服务设施，更好地满足社区居民多层次、多样化的需求。（五）加大优化比例，加强培训教育，打造一支专业化、职业化工作队伍切实加强社区工作者队伍建设。完善以培训、选拔、使用、激励为主要内容的政策措施，拓宽选人视野，优化人员结构，提高队伍素质、努力造就一支数量充足、结构合理、素质较高、乐于奉献的社区工作者队伍。建立健全社区工作者的录用、考评、教育培训、激励等机制，不断提升社区工作者素质。采取自学和分级培训等方式，完善社区工作者的教育培训制度。通过设置执业补贴等方式，鼓励和引导社区工作者参加国家社会工作者职业水平考试，促进队伍的知识化、专业化发展。15 / 18社区工作者招录。社区服务站工作人员实行公开招录，招录对象年龄一般在 40 岁以下，学历大专以上。社区工作者实行全员培训，平均每年培训时间不少于 40 学时。鼓励和引导各类社区工作者参加国家社会工作者职业水平考试，取得社会工作师、助理社会工作师等职业水平证书。社区工作者培训。制定社区工作者培训计划，实施全员培训和区街两级培训相结合，区级培训进行职业规范教育，街道负责业务知识培训，着重培养社区工作者的岗位知识和专业技能。通过政府购买服务的方式，为每个社区至少配备 1 名取得国家社会工作者职业水平资格证书的人员或具有本科以上学历社会工作专业（或相关专业）的大学生，开展社会工作专业服务。社区工作者管理。明确按照市统一要求，由各街道与社区工作者签订服务协议，依照劳动合同法 ，约定双方的权利和义务。规范社区工作者考勤休假制度、考核管理办法、首问责任制、社区工作者守则等制度建设，进一步加强对社区工作者的管理。（六）整合现有资源，推进社区信息化建设整合各类服务热线、呼叫热线、信息系统和资源，规范新建系统、调整在建系统、改进已建系统，加快互联互通，逐步实现“一网式” 、 “一号式”服务。构建区、16 / 18街、居三级社区工作信息化平台，实现协同服务；通过推行居委会办公软件、社区服务站工作系统合社区信息管理应用系统，提高办事效率；通过与街道公共服务大厅和相关行政审批部门的联网对接，实现政府公共服务在社区的代理代办；通过做好志愿者网上登记和台帐管理，为公益服务的开展提供支持；通过与 96156 系统的对接，实现便民服务的有效开展。（七）激发社区工作活力，推动社区志愿服务整合社区志愿服务资源。鼓励和动员社区党员、身体健康的离退休人员、有一技之长的居民，积极参加社区志愿服务活动；根据在职党员、国家公务员的职业特点和个人专长，适宜、适时、适度地组织他们参