北欧福利国家政策之利弊得失VIP

西北欧福利国家政策之利弊得失西北欧福利国家政策之利弊得失 一 释义 从摇篮到坟墓 福利国家是资本主义国家通过创办资助社会公共事业 实行和完善一套社会福利政策和制 度 对社会经济生活进行干预 以调节缓和阶级矛盾 保证社会秩序和经济生活正常运行 维护垄断资本的利益和统治的一种方法 福利国家 作为一个完整的概念出现在 20 世纪 福利国家 理论来源于德国瓦格纳等人的讲坛社会主义和英国的费边社会主义 其理论 支柱是福利经济学和凯恩斯主义 在 30 年代经济危机后流行于欧美 福利国家作为一种全 面的社会福利保障制度覆盖了社会保险 医疗卫生 文化教育 交通运输 社区服务 住 房 就业 环保等方面 可以说包容了全社会成员的生 老 病 死 衣 食 住 行各 个方面 故有 从摇篮到坟墓 的福利制度之称 就拿北欧的福利制度来说吧 北欧的福 利制度是最为完善和发达的 其中 已瑞典最为典型 瑞典被称为 福利国家的橱窗 政 策比其他国家更完备 福利水平更高 受益面更广 社会效果显著 北欧模式被称为 斯 堪的纳维亚模式 二 影响 1 积极影响 1 缩小贫富差距 维护社会稳定 2 调节社会需求 推动经济发展 3 促进社会服务 缓解就业压力 4 扩大公民自由 体现团结互助 5 巩 固了资本主义国家的政治体制 2 消极影响 1 庞大的福利开支使资本主义国家财政不堪重负 严重的妨碍了经济的增长和对高新技 术的投入 成为社会持续充分发展的障碍 效率与公平之间的矛盾凸现 2 助长了社会成 员的闲散性 福利制度被讥讽为 培养懒汉的制度 70 年代以来 西欧国家都先后发出改革之声 但由于关系到千家万户的利益 福利已被确 立为公民该享有的权利 政党在争取选票时 都不敢冒丢掉选票的危险 福利制度的改革 已经成为资本主义国家的一个难题 行至水穷处 坐看云起时 欧洲欧洲社会模式与西欧福利 国家改革 社会模式与西欧福利国家改革 一 改革的动力 经济全球化和欧洲一体化 社会政策是西欧福利国家制度的核心内容 80 年代以来 西欧福利国家在经济政治的压力 下先后进行了程度不等的制度改革 导致其社会政策体系的形态也发生了很大的变化 在 引发变革的因素中 全球化和欧洲一体化这两种进程发挥了根本的作用 首先 全球化给 西欧福利国家的经济基础造成了巨大的冲击 全球化并不是西欧福利国家制度困境的直接 原因 但是激烈的全球经济竞争加剧了福利国家的危机感 在经济全球化的背景下 西欧 国家普遍面临经济结构调整的压力 经济增长速度缓慢 公共开支负担沉重和高失业问题 成为它们的共同问题 其次 90 年代以后 欧洲一体化进程的深度和广度不断发展 使得 西欧福利国家制度的形态发生了很大的变化 社会政策是以国家为边界的一种社会安排 当国家的概念发生变化时 社会政策体系就不可避免地面临了变革的压力 从微观角度说 欧洲一体化取消了西欧福利国家的内部边界 给它们带来了一系列新的社会政策需求 资 本和商品的自由流动要求欧盟成员国之间有效地进行社会政策协调 避免 社会倾销 现 象的出现 人员跨国就业的增加要求欧盟做出新的社会政策安排 从宏观角度说 欧洲一 体化已经缔造了一个新型的 社会政策区域 它不同于传统的民族国家社会政策体系 但 同时又远远地超出了传统的 社会政策国际协调 的范畴 欧盟需要对成员国共同关心的 社会政策问题做出自己的安排 从理论上说 对于 全球化 和 欧洲一体化 的关系可能形成两种似乎完全矛盾的看法 一体化既可以被理解为是欧洲对全球化进程的回应 retort 也可以被理解为本身就是全 球化的组成部分或者必要的步骤 此次欧盟扩大之前 欧洲一体化进程是在西欧福利国家 之间进行的 因此 欧洲一体化进程可以被理解为福利国家的一种政治行为 我们知道 福利国家是现代民族国家的一种形态 那么 欧洲一体化应该和全球化一样 都是 解构 福利国家的力量 从理论上说 福利国家似乎应该拒斥超国家力量介入自己的社会政策领 域才算是合理的反应 但实际上 欧洲福利国家对一体化和全球化的态度却是截然不同的 一体化是它们主动进行的过程 被视为一种 建设性 的力量 相反 全球化则在相当大 程度上则被看作一种 破坏性 的力量 无论是成员国还是欧盟 在很多时候好像都把推 进一体化作为一种 回应 全球化进程的行动 这种心态的形成既有经济利益方面的背景 也有政治 社会与文化的原因 构成了欧洲社会模式概念的社会心理背景 在欧盟因素介入成员国社会政策领域的过程中 全球化挑战 的观念发挥了重要的作用 有论者指出 欧盟通过强调全球化的概念加强了自身存在的合法性 这是因为 强调 全 球化 或曰 国际化 的外部威胁可以有效地将 欧洲 塑造为一个有效的政策区域 推 进欧洲一体化 使得一个本来具有 虚构 性质的 欧洲 概念最终落实为实际的政治影 响力 二 欧洲社会模式 概念的意义 2000 年 3 月 欧盟里斯本首脑会议宣称将在欧洲建立 世界上最具竞争力与充满活力的知 识经济 可持续的经济增长 与 更多更好的就业以及更大的社会聚合 之间的平衡关 系 同年 6 月 欧盟委员会在 社会政策日程 中提出 要实现这种目标 需要欧洲社会 模式的现代化 投资于人并与社会排斥斗争 关于 欧洲社会模式 该文件并没有给出 明确的定义 而是根据 约定俗成 的观念对成员国在社会层面上的共同特征进行了概括 认为其基本特征是 将良好的社会条件与高生产率和高质量的商品与服务结合起来 欧洲社会模式 是在福利国家改革过程中提出来的 是欧盟针对福利国家的共同性进行 的一种概括 这种共同性是 差异性中的共同性 它所强调的不是成员国在体制或制度上 的共同性 而是强调社会价值观念上的共同性 问题与挑战的共同性 以及回应措施的共 同性 在成员国福利国家改革的过程中 欧盟发挥了重要的作用 以 欧洲社会模式 概 念为核心 我们可以看到 欧盟已经在福利国家改革的过程中逐步建立了 价值的共同体 和 制度的共同体 从而在社会层面上全面地推进了欧洲一体化进程 总的看来 欧盟提 出 欧洲社会模式 概念的主要意义是强调它与经济增长和国际竞争力之间的关系 表明 了在保留其基本价值追求的同时对其进行 现代化 回应包括全球化进程在内的多种挑战 的态度 在 社会政策日程 中 欧盟对于 欧洲社会模式 在欧洲经济发展过程中的重要作用给 予了高度的评价 认为健康与教育方面的社会开支是一种对于人力资源的投资 与生产率 水平是 正相关 positive correlation 的关系 退休金和社会保障方面的转移支付不仅具 有在 一生 lifetimes 和 社会群体 等方面维持收入的平衡和再分配的功能 而且对 于提高就业的质量也是有好处的 该议程认为 里斯本首脑会议提出的目标在社会政策方 面的实质是将其视为一种 生产性的要素 productive factor 从而对 竞争力 和 社 会政策 之间的关系进行了重新的界定 但是 对欧盟说来 强调 欧洲社会模式 概念 在经济增长过程中的作用绝不意味着抱残守缺或沾沾自喜 相反 他们对于这种模式在全 球化的时代面临的外部和内部挑战给予了同等的重视 在欧盟看来 欧洲社会模式 是一 种在过去的条件下曾经行之有效的政策体系 在目前外部与内部条件变化的情况下 它只 有走向现代化才能继续发挥作用 三 欧洲联盟 福利国家改革的共同体 80 年代以后 欧盟成员国的福利国家制度普遍面临多种挑战 由于这种情况已经成为一个 成员国共同关心 的问题 从而给欧盟介入成员国的福利国家改革进程提供了合法性 1982 年 共同体委员号召在共同体层面上组织政府官员 工会代表和专家学者对福利国家 危机进行讨论 开始明确地表明了希望在改革中发挥作用的意向 此后 20 多年中 欧盟一 直是福利国家改革的倡导者和支持者 发挥着 提出理念 设定目标 协调行动 的 重要功能 欧洲社会模式 概念的提出使得共同体在福利国家改革中的作用上升到了一个 新的层次 欧洲联盟正在成为一个福利国家改革过程中的 价值共同体 和 制度共同体 从理论上说 欧盟在福利国家改革过程中主要的作用是整合成员国的改革实践 在对共同 性问题进行研究与确认之后 在联盟的层面上采取必要的行动 协调并推动成员国的改革 进程 因此可以说 欧盟在福利国家改革领域中的作用首先是缔造一个 问题的共同体 将各成员国的改革进程纳入一个更大的体系中 欧盟介入成员国福利国家改革进程的前提 是保存民族国家政策实践的多样性 在这个领域中 联盟必须严格地遵守 辅助性原则 的要求 对 共同问题 的确认和建立政策协作的平台并不足以构建一个 福利国家改革 的共同体 在这方面 欧洲社会模式 概念的提出发挥了重要的作用 围绕着这个概念 欧盟建立了一个福利国家改革进程中的 价值的共同体 为成员国的政策协调提供了观念 基础 在福利国家改革的进程中 我们可以清晰地看到 成员国在社会价值观念层面上正 在走向 欧洲化 围绕着 欧洲社会模式现代化 的概念 在欧盟层面上建立了多层互动的行动框架 为成 员国的福利国家改革进程建立了一个更加广阔的舞台 我们知道 在欧盟范围内 任何决 策都是多层政治博弈的结果 在欧盟层面上涵盖了国家之间 超国家机构与成员国政府之 间 各种欧洲利益集团之间的复杂关系 在成员国层面涵盖了中央政府和地方政府之间 政党之间 利益集团之间的复杂的互动过程 如果把这两个层面的过程结合起来的话 那 么欧洲的政治就会呈现出一种极其复杂的图景 从 90 年代开始 欧盟在决策过程中开始广 泛地使用 开放的协作方式 在复杂的欧洲政治结构中找到了自己的位置 福利国家改 革的共同体 仅作为一个 问题的共同体 或 价值的共同体 是远远不够的 它还应该 是一个具有行动能力的 制度的共同体 但是 福利国家改革一直是成员国的内政 而且 各国的差异性很强 那么 按照传统的思路在欧盟层面上进行制度建设无疑是一件费力不 讨好的事情 开放的协作方式 使共同体摆脱了这种尴尬的地位 找到了建立成员国自愿 的多层互动框架的方法 从西欧社会党的社保改革看福利国家的发展趋势 摘要 20 世纪末 西欧社会党在改革福利国家的问题上设计出了 积极福利 的理想模式 以此为原则和方向展开的社会保障制度改革取得了一些成绩 但总体上没有实现质的突破 在 21 世纪以来的深化改革阶段 西欧各国的社保改革遇到强大的阻力 使得福利国家改革 限入了困境 从西欧社会党的社保改革思路及其效果上看 传统福利国家存在的基础还难 以撼动 实现积极福利的理想仍面临重重阻力 关键词 西欧社会党 社保改革 福利国家 发展趋势 从 20 世纪 70 年代以来 福利国家模式成了发达资本主义国家经济衰退的替罪羊 在 各种责难中 绝大部分都是针对社会保障制度提出来的 而且基本上都将问题集中在福利 负担过重的焦点上 由于社会保障制度涉及面太广 西欧各国对它的改革在整个 20 世纪 80 年代只是处于尝试阶段 真正进行实质性改革是在进入 20 世纪 90 年代以后 作为福利 国家建设的原创者和积极推进者 西欧各国社会党 包括社会党 社会民主党和工党 在改 革社会保障制度的问题上也在 20 世纪 90 年代后变得越来越积极 并且成为改革的政治主 力军 到目前为止 西欧社会党在社保改革的问题上作了很大努力 但从总体上看还没有 取得质的突破 福利国家改革依然还在艰难摸索中前行 一 西欧社会党的 积极福利 改革模式 对于福利国家所出现的问题 西欧右翼政党认为是根本性的 因为片面追求公正而不 重视效率的传统社会保障制度 同市场经济的基本精神完全相悖 在他们看来 只有建立 以效率为核心的公正机制 改变甚至完全放弃国家大包大揽的社会福利运行方式 才能彻 底走出福利国家的困境 对此 寻求变革的社会党认为 新自由主义者给福利国家的诊断 基本上与事实相符 但提供的药方并不完全正确 福利国家的社会保障制度确实应该改变过 去那种对个人一生的完全承包 需要提升效率以促进经济发展 社会福利制度对于一个 自 由 平等 互助 的理想社会的建构来说又极其重要 福利国家的问题不是根本性的 不 需要以完全废除它的方式来解决 只需对它进行改革 建立责权利明晰的多元化的新机制 就可以更好地运转 为此 西欧社会党在 20 世纪 90 年代中期以后的改革就围绕建立这种 积极福利模式而展开的 1998 年 比利时前外交大臣 弗兰德社会党 亦称荷语社会 党 前主席杰克 范登布鲁克在 全球化 不平等和社会民主主义 一文中认为 欧 洲各国社会党于 20 世纪 90 年代中期在福利国家改革的问题上逐渐达成了一系列共识 内 容主要涉及重视就业问题 对新旧社会风险做出反应 优化积极的劳动市场政策 向低技 能劳动提供补贴 税收和津贴等方面 1 这一归纳较好地指出了西欧社会党的积极福利思 路 而且在英国工党的 第三条道路 和德国社会民主党的 新中间政策 理论上作了更 细致的规定 围绕着这些思路 西欧各国社会党在执政时期推行的改革措施呈现出以下特 征 第一 在观念上破除公民的福利依赖意识 积极倡导 没有责任就没有权利 的社会 福利观 在关于 责任 的问题上 左派向来对右翼政治思想中的个人主义责任观持激烈 的批判态度 认为他们对个人责任的强调 实质上是对个人利益的片面突出 当然 左派 并不是不谈责任 在 国家是实现公正的主要工具 这一观念指导下 它谈的通常为国家 或集体的责任 即国家有责任保障公民 特别是弱者 享有广泛的物质和文化权利 但对个 人回报社会的责任提得很少 然而 这种由国家包办 通过福利制度体现出来 不附带任 何条件和要求的个人权利绝对化 不仅在相当程度上造成了对政府的依赖 道德风险 官 僚主义 形成既得利益群体等问题 使权利和机会变成了自私和贪婪的动力 而且还生成 一种与传统集体主义愿望相悖的 左派个人主义 或曰 社会个人主义 把尽享社会和集 体带来的好处看作是理所当然的事情 承担义务和责任则是额外的 多余的 传统福利国 家的社会保障制度就是基于以上观念而建立起来的 在长期的实践中 这些国家的公民享 受到无微不至的福利照顾 同时不需要承担相应的社会责任 因而逐渐形成了一种福利依 赖文化 并产生很多消极面 左派逐渐认识到 要改革福利国家制度 首先要改变原有的 社会福利观 而且首先要革除那种片面强调个人的社会权利而忽视其社会责任的思想 建 立权利和责任之间的平衡机制 在以 第三条道路 为名称的新理论中 社会党人提出了 他们的新责任观 认为责任是健全社会的基石 它是个人的 又属于社会 社会行动的目 的不是要用社会或国家的行为代替个人的责任 而是要通过改善社会来促进公民个人自我 完善的实现 与此相应 作为个人都要积极回报社会的关爱 为社会和他人承担义务 真 正实现 机会和权利共享 风险与义务共担 的基于现代意义的社会公正 2 正如德国社 会民主党前主席 前总理施罗德强调的 当代社会民主主义者要把社会保障网从一种权 利变为通向自我负责的跳板 3 第二 化 消极福利 为 积极福利 将提供福利关照改为提供就业和创业机会 变 福利国家 为 社会投资国家 实现功能上的革新 积极福利 的意义有二 一是改 变福利对象被动等待的观念 让他们积极寻求自立和自新的机会 二是改事后救济为主动扶 持 英国工党前主席 前首相布莱尔明确指出 第二代福利是给人以扶持 而不仅仅是 施舍 福利应成为成功的跳板 而不是缓解措施失败后的安全网 4 施罗德也认为 好的选择应该是一种 鼓励个人的创造性和潜力 而不只是在收入分配问题上做文章 的 社会政策 他强调 国家必须主动推动就业 而不应成为那些经济失调牺牲品的被动赡 养人 3 改革中的社会党认识到 国家的功能不应再是消极地发放救济金 而是要有效 地利用人力资源和加大对人力资源的投资 加强对公民的终身教育和培训 并努力创造就 业岗位 促使公民从坐享救济走向就业 也就是说 要把部分原来用于救济弱者的福利资 金转移到创造就业机会和继续教育上 将 福利国家 转变为 社会投资国家 根据这样的思路 各国社会党政府从上个世纪末开始纷纷制定相应的改革措施 1998 年 英国工党政府公布的社会福利改革计划中强调 工作是公民摆脱贫困的唯一途径 该 计划提出了一系列帮助没有丧失或没有完全丧失工作能力的弱势人群 包括 25 岁以下的青 年人 长期失业者 单身父母及有工作能力的残疾人等 脱离救济 参加就业的具体措施 如加强就业培训 为失业者提供个人咨询服务 为低工资者制定优惠税收政策 为单身父 母提供儿童看护服务等等 施罗德领导的德国社会民主党政府上台不久就出台了一系列促 进就业的措施 比如 颁布了促使年轻人就业的 紧急计划 为年龄大的失业者提供更多 的就业机会 对他们不再提倡提前退休 为长期失业者和其他受歧视者制订专门的计划 使 他们能够融入劳动市场 提倡终身学习 增加培训 进修和改行培训的机会 提高失业者的 适应能力 使他们有机会和条件获得新工作 以上措施实行后 德国失业率逐年下降 1998 年失业率为 11 1 1999 年降至 10 5 2000 年降至 9 6 3 可见 积极的帮扶措 施对于减轻福利国家的压力和增加就业有着明显的效果 第三 优化社会保障制度的结构 优化社会保障制度的结构包括优化福利对象和优化 福利投资主体两部分 在福利对象上 传统社会保障制度把主观的思想因素和客观因素形 成的公民的弱势状况 都毫无分别地纳入福利照顾的范围 比如 一个身体健康的成年劳 动者 不管你是找不到工作还是不愿去找工作 只要处于失业状态就能领到失业救济金 一 个已到退休年龄但依然保持一定工作能力的人 在传统福利国家中宁愿选择不继续工作 因为制度为他提供了太多退休后的照顾 这两种情况就属于主观的思想因素而造成的弱势 状况 显然 如果工作积极性高 主动性强的话 并不一定需要用社会福利来满足他们的 基本需求 但是 传统福利国家不利于他们产生工作上的积极性 反而助长了他们的惰性 这主要是因为原有的福利措施只针对事实上的弱势 而不问原因 所以 福利国家的社会 保障制度在这个层面上的变革 就是要有区别地对待不同福利对象 按照工作潜能存在的 不同程度来确定福利照顾的程度 在提供福利资金的渠道和来源上 要尽可能扩大福利投 资主体 因为国家在全球化时代已没有可能再包办一切 只能寻求新的积极力量与之同舟 共济 发动个人 企业 社会组织共同为社会福利事业做贡献 实现福利投资主体多元化 这样 各社会党政府都曾积极探索实现福利投资主体多元化的道路 第四 扩大福利关照的范围 提升福利关照的层次 传统福利国家的社会保障制度主 要通过经济上的资助来达到社会成员之间的结果公平 福利关照的层面也主要是在经济利 益上 一般来说 这种关照方式基本上是针对经济地位低的中下层民众 福利项目基本只 涉及各种保险 带薪假期 义务教育费用等 提供福利的方式都是与物质利益有关的 换 句话说 传统福利国家关照的只是公民的物质利益问题 这种情况与福利国家建设初期西 方国家盛行的物质主义价值观有密切关系 随着西方社会的主导价值观向后物质主义转化 人们的需要也从物质利益为主导过渡到包括精神 文化等多元化的领域 相应地 在精神 文化层面上必然存在着弱势群体和弱势状态 按理说这方面的问题也应得到相应的福利关 怀 因此 在改革福利国家的过程中 西欧社会党认识到 新的社会保障制度安排还要关 注新矛盾和新问题 比如 对于经济条件优越的人士 虽然他们用不着传统的福利关照 但实际上他们在承担精神风险方面 同样有保障需要 新的福利制度也应该涉及到这方面 的问题 可见 西欧社会党为福利国家的社会保障制度改革添进了更为细致的人文关怀元 素 二 积极福利改革模式的困境 按照积极福利改革模式的设计思路 西欧社会党在 20 世纪 90 年代中期以来进行了一 系列的尝试 从效果上看 虽然实行了一些规模较小的参数改革 试图在不同的保险体系 之间转移社会保障成本 但这些改革并没有能够改变现状 5 社会保障改革的难点集中 在新政策是否会产生 利益损害群体 的问题上 如果要消减福利 恐怕没有哪个阶层会 爽快的应允 也就必然要产生 利益损害群体 进而引起相关群体与政府的对立甚至社会 冲突 1998 年 10 月 德国社会民主党与绿党组成联合政府 在它们共同签署的名为 觉醒 与革新 德国迈向 21 世纪之路 的执政大纲中 提出了对社会保障制度进行适应性改 革和调整的主张 试图建立一个新的社会保障网 并使之成为如时任总理施罗德所描绘的 一个跳板 让任何一个暂时需要支持的人 能够从这一跳板迅速地重返自己负责的 生活 但是 具体的改革措施一直处于争议之中 2002 年获得连续执政资格之后 施罗德 政府制定了 2010 年议程 的改革计划 下决心将全面改革福利制度的想法付诸实施 主 要措施包括 通过降低税率增加个人和企业的收入 刺激消费和投资 改革失业保险和救济 制度 逐年削减失业者的救济金 对拒绝再就业者予以削减救济金惩罚 推迟甚至暂时冻结 退休者养老金的增加 参加医疗保险的职工 除交纳保险金外 就诊 领取药物和住院还需 额外付费等 可是 这些改革措施还在酝酿和出台时 就遭到民众的强烈反对 在第二年 正式颁布后 更促使成千上万的德国人走上街头 抗议这项改革 对社会弱势群体过于强 硬和无情 施罗德以及他领导的社会民主党的支持率大幅下降 党员人数锐减 党内冲突 加剧 最终导致 2005 年秋天的提前大选并丢掉了执政权 英国工党政府的改革政策同样遇到大麻烦 布莱尔领导的工党政府于 1998 年 4 月公布 了题为 我们国家的新动力 新的社会契约 的绿皮书 提出了积极福利改革模式的 8 项 原则 围绕 工作观念 重塑福利国家 公私福利合作 提供高质量的教育 保健和住房公 共服务 扶助残疾人 减少儿童贫困 帮助极度贫困者 消除社会保险中的欺诈行为 将政府的工 作重心从发放福利津贴转向提供良好的公共服务 使现代福利制度灵活 高效 便民 此 后 工党政府根据这些原则逐步推行福利改革 表面上看 工党政府的福利改革措施在医 疗 就业等方面取得了良好效应 但当面对养老和失业领域特别是公共部门养老保障改革 时 情况就不一样了 2006 年 3 月 28 日 英国十一大工会在全国各地组织了一次有 150 万市政员工参加的 24 小时大罢工 其规模和影响程度在英国已是 80 年未见 罢工起因于 工党政府为了弥补养老金不足而试图提高公共部门就业人员的退休年龄 拟撤销被俗称为 85 条例 Rule 85 的退休规定 使地方公职人员的实际退休年龄提高到 65 岁 从而实 际上普遍降低了他们的养老金待遇 西欧社会党的积极福利改革模式得到了保守党的呼应 从 20 世纪 90 年代以来 与社 会党交替执政并交替提出社会保障制度改革措施的右翼政党 也完全改变了激进的改革做 法而接受了实施积极福利的建议 但是 右翼政党执政时的改革同样遭到多方牵制 步履 维艰 就在英国大罢工的同时 萨科奇领导的法国右翼政府也遇到了因社保改革而起的大 罢工 对此 郑秉文曾指出 也许人们会注意到这样一个奇怪的现象 欧洲几乎年年都发 生类似的街头政治 每次规模庞大的运动都多少与社保制度改革有关 甚至直接由社保改 革导致 这次英法大罢工就是由社保改革直接导致的 人们还发现 欧洲的社保改革几乎最 终都以政府的妥协退让为代价而告终 尽管政府开始时信誓旦旦 声称决不妥协 于是 人 们会逐渐总结出这样一个规律 政府发布社保改革的方案 群众示威游行表示抗议 政府 表示不退让 社会举行大罢工 谈判升级 罢工升级 政府退让妥协或折中 告一段落 每隔几年就要出现这样一个循环 每个循环几乎都是遵循着这个规律 都是出现这个结局 人们会发问 为什么欧洲每次社保改革都会陷入这个循环并导致这样一个相同的结局 从 1990 年代开始算起 欧洲的社保改革每每必定引发一场社会运动甚至是一场骚乱和 社会动荡 6 在明眼人看来 这就是社保改革对利益调整后导致的后果 积极福利改革 模式不管吸收了多少有利于经济发展甚至是社保可持续发展的因素 它以消减福利为核心 的利益调整方式必然会引发社会冲突 不改不行 经济发展越来越受其掣肘 改也不行 阻 力实在太过强大 从各福利国家的改革进程中看 目前的状况是 一方面 福利国家的衰 退比较适度 并没有出现经济社会矛盾的极端尖锐化状况 另一方面 改革过程中障碍重重 这使得实质性的改革措施还是停留在边际性的调整上 比如降低收入补偿率 采用以捐款 为基础而不是以收入为基础的养老金计算办法等 7 而且 这种边际性削减的措施在今天 已经具有了一种长期渐进的特征 虽然西欧社会党对于改革福利国家的努力和尝试 对于 解决福利国家的根本问题起到了一定的作用 但要最终完成福利国家的转型 建立社会公 平与资本效率之间的新平衡机制 还面临着巨大的阻力 三 福利国家的发展趋势 福利国家改革所遇到的困难源于福利国家模式的价值 制度与现实要求三者间的内在 紧张 而积极福利改革模式只是一种理想型的政策设计 它对于消除传统福利国家模式中 存在的内在紧张关系还是无能为力 传统福利国家是一种偏重维护公平的经济社会管理模 式 西欧社会党的积极福利改革模式转而寻求公平与效率并重的新平衡机制 其出发点与 要求在理论上都能成立 但这种理想模式在资本主义制度下是无法成为现实的 因而福利 国家的社会保障机制改革只能在公平与效率之间摇摆 8 旧的平衡机制受到冲击 但新的 平衡机制无法建立 这也就决定了西欧国家还将基本上沿用福利国家的模式来整合政治 经济 文化和社会生活 福利国家的运行方式和作用在一个短时期内不会发生大的变化 全球化加速推进条件下的西欧社会虽然发生了多重分化与重构 但各民族国家的政治 作用方式 经济发展方式 文化整合方式以及社会生活样式都还是无法离开社会保障制度 这一稳定器 因此 福利国家的存在空间依然很大 首先 从政治中心的作用方式来看 不管左翼还是右翼政党执政 用社会保障制度安排来吸引选民都是最重要的手段之一 其 次 从经济发展角度看 虽然说社会保障支出对经济发展形成的负担在短期内仍然无法消 除 但西欧各国政府还是不能骤减福利开支 特别是不能大范围地消减福利支出 以避免 出现大的社会冲突 再次 西欧国家在长期的福利国家模式之下已经形成了一种独特的福 利文化 各政治力量的政治宣传 底层公民的优越感及其休闲娱乐等活动都与良好的社会 保障密切相关 以消减福利为主要方向的社保改革将从根本上侵害这种福利文化的基础 最后 也是最重要的一点是 西欧国家的中下层民众的生活安排完全是建立在福利国家社 会保障制度之上的 积极福利的设计有可能抽去他们对传统福利的依赖 也会抽掉他们生 活中最稳定的支撑 使得他们要开始思考如何自力更生地应对风险的问题 这必然会完全 打乱原有的生活安排 由此在心中产生严重的抵触情绪 总之 西欧人民已经适应了的福 利国家模式 即使要改 也不能有大的变化 这就是福利国家生存空间的强大基础 也就是说 积极福利的实施难题与传统福利国家存在的基础完全一样 那么 是不是 这种情况同时也证明福利国家改革将宣告流产呢 这个结论当然是不对的 最起码现在下结 论为时尚早 应当承认 积极福利的设计为福利国家改革确定了一个能为各方接受的思路 和方案 这个方案确定了社会保障制度改革的方向 而且在试验阶段取得了部分领域的良 好效果 但没能为福利国家的改革带来整体性的进展 因此 从各国现有的改革动向看来 基本上都选择了整体保持与重点难点突破的改革思路 迫于人口老龄化的压力 就业保障 制度与养老保障制度到了不得不改变的地步 大部分国家仍然会以此为突破口深化社会保 障制度改革 特别是公共部门的养老保障问题 既是社会保障制度改革的难点也是急需突 破的一道屏障 德国前社民党政府 英国工党政府和法国萨科奇领导的内阁都想在 21 世纪 初解决这个问题 但都遇到了同样大的阻力 受到了性质相同的压力 这既表明了它们在 改革思路上的共同性 也说明了改革方向的一致性 在进行重点难点突破的攻坚战之同时 西欧各国政府也普遍认识到 原有的社会合作 机制也到了需要改变的时候了 工会 雇主 国家与个人的关系需要重新理顺 否则社保 改革乃至整个福利国家的变革将无法前行 福利国家初创时期 政府通过推动立法的方式 保证了公民的福利权利 也给予了工会以参与 监督和维护公民福利权的能力 其结果是 将所有风险转移到了政府 国家 的头上 社保改革所遇到的巨大阻力在一定程度上是来源 于强大的工会 为此 建立政府 市场 社会和个人共担风险的机制 使工会由单纯维护 工人的福利权转向维权与落实责任并举 使雇主由社保政策中的弱势群体转变为有一定表 达能力的权力方 让个人从完全福利权利人转变为有限福利权利人 成为各国改革思路中 不约而同的共识 但是 限制工会权利和个人权利不是一件容易的事 特别是工会的权利 受到现有法律的保护 如果不想激起工会更强烈的抗议 政府只能放弃推动相关法律修改 工作的想法 而去走剩下的唯一一条道路 那就是与工会进行协商 从目前的情况看来 西欧各国在二战后形成的新合作主义模式 并不利于政府与工会之间在社保改革问题上达 成一致 这也成为影响福利国家改革的重要因素 总之 西欧各国社会党在执政时推进的社会保障改革措施 集中反映了它们变革传统 福利国家的思路 所遇到的难题以及面对的各种困局 也是福利国家改革的瓶颈所在 福利 国家的改革是大势所趋 也是相关国家的努力方向 但从西欧社会党改革社会保障制度的 情况看 改革实践取得了部分成绩 但总体成效不太 因此 要跳出传统福利国家的框架 真正实现积极福利的理想模式 还有很长的路要走 战后英国的福利国家政策战后英国的福利国家政策 在英国的特定条件下 随着历史的发展 对财富的追求和对平等的追求逐渐融合起来 虽 然各社会集团的侧重点不同 他们却向同一个钱币的两面 共同勾画出一个工业民族前进 的轨迹 对财富的追求最终导致英国成为世界上第一个工业强国 而对平等的追求则使这 一富有的国家能在现行制度允许的范围内 按较为合理的原则对财富实行再分配 最终通 过某种调节而使现存的社会在一定阶段内 在不同程度上能为各方所接受 这是英国发展 的特点 追求财富需要有一个基本前提 就是私有财产神圣不可侵犯 追求平等则向相反方向发 展 它要求全面否定私有财产 这两种追求在英国相互冲突 最终产生的结果 使即承 认私有财产的合法性 同时又肯定对整个社会的利益 可以对私有财产进行再分配 从而 否定了私有财产神圣不可侵犯 这种构想的雏形 早就由潘恩表达出来了 后来又被合作 社会主意者从另一角度加以发挥 尽管他们和潘恩在观察问题的角度和前提上都不同 到 20 世纪 这种思想主导了社会 在此基础上终于形成 福利国家 在英国 虽然 福利 国家 出现于战后 但其思想始发于 19 世纪后期 当时资产阶级经济学家 工会领袖等 在研究英国社会矛盾时 提出了采用温和 渐进方式进行收入再分配的设想 从第一次世 界大战结束到第二次世界大战爆发这一段时间 英国社会改革并未取得突破性进展 但为 以后取得成就打下了基础 首先 战争的经验证明 国家的干预完全可以导致更充分的利用资源 而在 1914 年前 是很少有人希望扩大政府此种权限的 这就为政府大规模的干预经济生活提供了一种社会 心理基础 其次 两次世界大战之间 英国的经济状况一直不佳 因而政局动荡不安 1930 年 3 月 失业人数已达 160 万 1931 年春则高达 260 万 严重的危机终于导致了第二 节工党政府的垮台 持续的经济危机同样也震动了思想界 在英国历史上 因经济危机而 引起政府垮台 尚属首次 事态的发展引起了各阶层有识之士的关注 为了探寻摆脱危机 的道路 稳定现存的社会秩序 早在 20 世纪 20 年代初 庇古 1877 1959 就发表了 福利经济学 一书 他提出 如果政府一方面征收累进所得税 遗产税等 一方面增加 社会福利 将货币收入从富人那里 转移 给穷人一些 就可以增加货币的边际效用 是 社会满足的总量增加 随后 凯恩斯也提出了他的经济学观点 他认为亚当斯密时期的经 济自由主义已经过时 他无法解决失业问题 因此 政府必须采取新的工业政策 干预经 济生活 扩大财政开支 扩大社会福利以刺激生产 这些思想为 福利国家 制度提供 了重要的理论基础 同时 严重的经济危机 也带来了其他阶层的认识变化 同一时期 工 党也逐渐发展壮大 在 20 世纪 20 年代两次组成少数党政府 1934 年 在工人群众的推动下 工党发表了 社会主义与和平 的纲领 其中包括这样一些目标 给男女公民以政治与 经济平等的机会 保证每个公民能受雇于是他过上保持人的尊严 独立的生活的工作 尽快 扩大种种社会服务的范围 失去这些服务 个人就会被经济机遇所嘲弄而成为环境的牺 牲品 按有利于工业生产发展并使剩余价值为所有人的福利服务的原则调整税收 等等 在各种压力下 英国政府与 1934 年设立了失业保险委员会 由贝弗里奇担任主席 他的 工作取得了一些成绩 失业率降了下来 但是贝弗里奇指出 根治贫穷必须与充分就业联 系起来 没有充分就业 根治贫穷是不可能的 贝弗里奇和凯恩斯等人的观点表明 英国 资产阶级已意识到对社会经济结构进行调整时势在必行 这种调整已不是仅仅为了安抚穷 人 而是为了自救 没有这种调整 资本主义生产就无法维持下去 这表明 一贯以追 求财产为目的的社会集团这事也不得不承认平等的重要性 这样 一方面是工党提出社会 福利的调查政策 一方面是有产者承认相对平等的重要性全面改革的时机就成熟了 第二 次世界大战的爆发加速了这种调整的进程 战争迫使英国各阶级各政党都在紧急状态下空 前的团结起来 以丘吉尔为首的三党联合政府控制了全国的一切物质和人力资源 并实行 了一种 全民分享 的经济原则 包括食品配给 这种 准经济平均主义 是战时团结人 民的必要措施 广大英国民众也希望 人民的战争 带来 人民的和平 在战后过上一种 崭新的生活 在这种愿望的推动下 贝弗里奇于 1942 年拿出了他关于社会改革的著名报告 其中包括七个要点 1 统一社会福利事业的行政管理 2 有工作的国民按统一标准缴纳保险 捐 3 对不定期失业的人给与补助 4 给老年 产妇 工伤致残者提供补助 5 废除贫困 调查 按统一标准支付补助金 6 为贫困家庭提供补助 7 建立国民卫生保健服务 贝 弗里奇的报告立即引起了强烈的社会反响 成为全英国从上到下普遍议论的话题 人们都 把这份报告的出现看做是一种新时代的希望 报告也很快得到了三大政党的认可 于是 战后重建英国的蓝图基本确定下来 1945 年 工党在战后的首次选举中以 394 席的压倒优 势获胜 艾德礼取代了丘吉尔成为新一任首相 这次选举的结果在此显示了人们要求社会改 革的强烈愿望 工党上台后 立即开始整顿国内政治经济环境 除了工业国有化之外 工 党最重大的举措就是将国家福利化 这也是当初工党在竞选宣言中对人民作出的承诺 早 在 1942 年 贝弗里奇报告 出台的时候 工党就开始着手建立一个福利国家 1946 1948 年 政府改革了保健制度 规定给居民实行免费医疗 并建立统一的国家保健制度 使居民医疗保健服务条件得到显著发展 1945 1948 年 政府实施了社会保险制度改革 规定发给新生婴儿补助金和儿童教育补助金 对工伤事故和职业病者 孕妇 失业者发给 补助金 对寡妇和老年人与以养老金和丧葬补助金 1948 年有通过了 国民补助法 作 为 国民保险法 的重要补充条例 按照工党卫生大臣 福利制度的设计师之一比万的说 法 这项法令将给 那些处于特殊状态的人 提供照顾 因为 将会有一定数量的人们 他们没有领取保险金的资格 也没有领取失业保险金的资格 但他们却由于特殊的事故 如火灾和洪水而处于困境之中 此外 还有还有一些特殊的困难如聋 哑 失明人等也 需要得到特殊的照顾 在社会服务方面 政府提高了中学毕业年龄 对满 11 岁的 儿童实 施免费中等教育 并享受补助或免费午餐 增加了大学奖学金 并营造公寓住宅 以期改 善居民居住条件 不可否认 这对一个资本主义国家来说 十足是个冒险的行动 国家要承担很大的风险 何况战后英国的经济还处于复苏状态 保守党利用这个契机向工党发难 表示最好是集中 救济那些需要救济的穷人 其他反对党也在一旁煽风点火 执政党和其他几个党派之间展 开了口水仗 互相攻击 艾德礼暴跳如雷 不顾所有人的反对 在两年内将所有的医院收 归国有 这样一来 全国大部分人都能接受免费的医疗 甚至只是居住在英国而不具备英 国国籍的人都可以享受同样的待遇 事实证明 这个政策的确具有超前意识 可谓顺乎历 史潮流的明智选择 英国一直沿用至今 大概在 1949 年到 1950 年 工党就实现了国有化 和福利国家的建设 艾德礼迫不及待地将这个好消息公布于众 很多国家纷纷效仿 而这 个战后制度也被英国很好地保留到了今天 不得不再次夸奖艾德礼对大局的运筹帷幄 不 过人无完人 智者千虑必有一失 艾德礼这一失就失在了房屋建设上 他对自己的能力太 有信心了 因此总把自己弄得很忙 一边顶着压力实行医院国有化 一边着手住房建设 一不小心就乐观地估计了住房环境 他没有计算到 建筑材料十分紧缺 不能充足供应 不过就在这种条件下 还是有 48 万套住宅落成 由于战后英国经济的增长进入了所谓的 丰裕时代 也由于 福利国家 政策地实施 英国社会发生了显著的变化 在财富的享 受方面 虽然贫富仍有较大的差距 但相对而言 已比历史上任何时期都小 1938 1949 年间 占人口 10 的社会最上层 在纳税后拥有全国个人收入总和的 1 3 而在 20 世纪 70 年代则只有 1 5 在财产占有方面 二战 以前 英国占人口 10 的 社会最上层家庭拥 有全国财产的 56 1972 年 此比例已降为 27 6 普通民众的处境在此期间得到了相当 的改善 80 年代 英国男子的平均寿命已达 69 8 岁 妇女 76 2 岁 私人住房有 1951 年的 400 万幢增为 1983 年的 1300 幢 私人汽车由 1961 年的 630 万辆增为 1983 年的 1592 万辆 80 年代初期 94 的家庭拥有冰箱 98 的家庭拥有电视机 77 的家庭拥有电话 59 的家庭拥有汽车 普通英国人的食品消费结构也改变了 曾经一度是英国人主食的谷物 在现在的菜单上已几乎没有什么位置了 事实证明 经过几个世纪的漫长的冲突 对财富 的追求的对平等的追求 这二者终于在 福利国家 的原则上求得了基本的融合 有产者 从本阶级的根本利益出发 牺牲了一部分私有财产 用来争取劳动者对现存社会制度的认 可 换取到社会的相对稳定 而对劳动者来说 现存的社会制度虽与本阶级的根本利益相 抵触 作为阶级 有产者与无产者的根本对立依然存在 但它们的斗争锋芒明显的收敛了 双方都默认了 福利国家 的原则 香肠 面包 在 福利国家 的构架中达成了协调 福利国家 是 明知 的资产阶级和被 软化 的无产阶级 协调 的结果 福利国家 在消除社会不公 保障居民基本生存条件 促进社会民主与公正方面 确实发挥了重要影 响与作用 同时 他也产生了缓和社会矛盾 促进政治安定 巩固资产阶级政治制度的重 要影响和作用 但是 在另一方面 随着社会发展 福利国家 越来越成为英国政府的沉 重负担 他与经济发展的效率发生了矛盾 日子一久 又产生了新的社会问题 如人才外 流 人口老龄化 中产阶级日渐削弱等 这个问题已发展成为 英国病 的新病因 尽管 福利国家 制度遇到了种种麻烦 然而无论是保守党或工党 都不能从根本上改变它 福利制度不仅牵涉到千百万人的生计 还以深入人们的精神世界 福利制度是在资本主义 发展的一定阶段上出现的 它体现着资本主义国家工人阶级斗争的成果 在英国文化模式 背景中 福利国家体现着在冲突中融合的这种特殊方式 同时也体现着资本主义制度自身 的莫种演变 而这种演变 正是在斗争中形成的 一 西欧和北欧国家的 福利国家 政策 1945 1970 S 西欧和北欧国家是西方现代社 会保障制度建立最早 也最为典型的地区 被誉为包揽人们从摇篮到坟墓的 福利国家 形 成于战后初期 六七十年代 社会保障进一步扩大和完善 从摇篮到坟墓的社会保障制度的 形成 西方国家现代意义上的社会保障制度开始形成于本世纪初 德国是欧洲历史上最早实 行疾病保险的国家 德国也是 俾斯麦式 社会保险的发源地 尤其是在经历了史无前例的 三十年代大危机后 单纯依靠家庭和社会团体 无力解决严重失业和贫穷困境 需要中央政 府负起社会保障的责任 三十年代瑞典等北欧国家独树一帜的社会福利保障政策已得到充 分的发展 1935 年 8 月 14 日美国罗斯福总统颁布的美国社会保障法 标志滞后于西欧的美 国现代社会保障制度的初步建立 它包括社会保险 公共援助 社会服务 老年伤残保险 医疗补助和孕 残儿童补助等六个方面 对于西欧现代社会保障制度的发展产生影响 1941 年 8 月 14 日的 使用了社会保障一词 1 1944 年美国第 26 届全国 劳工大会 正式使用了社会保障的提法 1941 年 6 月 英国首相丘吉尔任命英 国经济学家威廉 亨利 贝弗里奇 1879 3 5 1963 3 16 为英国各部研究社会保险及有关福利联 合委员会的主席 负责考察和研究英国现行社会保险制度及有关福利问题 并提出改革计划 1942 年 12 月 该委员会提出了 即贝弗里奇报告 该报告认 为贫困一般是诸如健康不良 失业或老年等特定因素的产物 提出 国家所组织的社会保险 和社会救济旨在保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入 2 建议实行福利国家政策 即实行失业 残废 疾病 养老 生育 寡妇 死亡七项社会保险 按照他的计划 社会 保障包括社会保险 社会救济和自愿保险三类 社会保险用以满足居民的基本需要 社会救 济用以满足贫困需要 自愿保险用以丰裕居民的需求 报告在英国和西方世界引起强烈反响 成为战后英国推行福利国家社会立法政策的蓝图 1942 年 12 月 17 日 美国总统罗斯福复 信麦克米伦出版公司的小乔治 布利特说 我以极大的兴趣注意到您 12 月 15 日信中所提到 的事 感谢您寄来贝弗里奇报告 我正需要它 3 西方国家后来把贝弗里奇报告所设计的社 会福利计划称为贝弗里奇制度 把推行这一制度的国家称为贝弗里奇国家 战后初期 英国 颁布了涉及有关社会成员生老病死 衣食住行等从摇篮到坟墓的一系列的社会保障立法 1948 年 英国工党艾德礼政府宣称英国建成了福利国家 其后上台的保守党政府也把福利国 家政策作为争取民心的旗帜 法国和德国等西欧国家也紧随英国之后 完善和扩大社会保 障立法 相继建设 福利国家 瑞典等北欧国家更是进一步发展了战前的社会保障措施 成 为西方国家 福利国家 的橱窗 到了六七十年代 福利国家 制度在整个西欧和北欧国家达 到了新的高峰 我国有的学者把欧洲发达国家社会保险制度的发展分为五个阶段 创立阶段 1883 1889 仿效阶段 1890 1919 体系完整阶段 1920 1934 迅速发展阶段 1935 70 年代 初 改革阶段 70 年代初至今 4 对于社会保障的界定和内容 各国并不统一 一般说来 社会保障即社会安全保障 是一种公共福利计划 旨在保护个人及家庭免除因失业 年老 疾病或死亡而在收入上所受的损失 并通过公益服务 如免费医疗 和家庭补助以提高其福利 5 社会保障可包括 社会保险计划 保健 福利事业和各种维护收入的计划等 社会保险 一般指国