土地一级开发及风险防范

土地一级开发及风险防范 陈 韬 摘要 近年来 土地一级开发成为房地产企业投资的热点 聚集了大量的社会资金 由于各地经 济发展水平不同 因此在进行土地一级开发时 要充分考虑区域差异 选择适合当地的方案 笔者主要从 土地一级开发主体 运作流程和盈利模式的角度阐述法律风险并提出有效防范措施 关键词 土地一级开发 开发主体 运作流程 盈利模式 风险防范 一 土地一级开发产生的背景 1 土地储备制度的建立 为土地一级开发提供了制度基础 我国的土地一级开发是伴随着土地储备制度的发展而产生的 1996 年 为了解决 国 有企业脱困 土地资产流失 等问题 上海成立了我国第一家土地储备机构 上海市土 地发展中心 这标志着我国土地储备制度的诞生 随后 杭州 武汉 青岛 南通等地也 纷纷成立土地储备机构 经过十多年的实践 土地储备已成为我国城市土地管理的一项基 本制度 它大大提高了政府对土地市场的调控能力 促进了我国城市各项事业的快速发展 虽然各地土地储备的模式有所不同 但总体上都可分为收购 储备 供应三个环节 其 中储备环节包括两个阶段 开发和储备 这里的 开发 实际上是指土地一级开发 因 此 可以说土地一级开发是伴随着土地储备制度的产生而产生的 土地储备制度将 土地 开发 作为一个环节进行突出 引起了政府部门以及学者的重视 为土地一级开发的发展 提供了强有力的推动作用 2 我国城镇化进程不断加快 城市建设和发展迅速 迫切需要新型的土地开发模式 改革开放以后 尤其是 20 世纪 90 年代以来 我国城镇化进程不断加快 1978 年到 20 10 年 中国城镇化水平由 17 9 提高到 49 2 城市人口由 1 7 亿增加到 6 5 亿 快速 城镇化带来巨大的土地需求 给我国城市住房供应 基础设施配置等方面带来巨大的压力 而城市建设需要大量的资金 同时又有很大的风险 这就导致了城市建设的巨大需求与 城市政府有限的财政能力之间的矛盾 单靠城市政府的财政能力难以及时实现城市基础设 施 公共设施等的完全供给 在这种背景下 原有的土地开发 供应模式难以满足时代的 要求 迫切需要一种 通过基础设施建设促进土地升值 土地增值收益支持城市基础设施 建设 的滚动发展的城市经营理念 在这种背景下 土地一级开发应运而生 3 我国房地产企业发展迅速 已经具备了承担土地一级开发的能力 近年来 随着住房商品化进程不断加快 我国房地产企业也得到了难得的发展机遇 据国家统计局最新数据 目前全国房地产开发企业近 3 万个 其中二级以上资质的 3000 多 个 企业平均资产总值由上年的 2 7 亿元增加到 3 2 亿元 这些企业完成的房地产开发投 资占总投资的一半以上 并已经呈现出开发企业集中化的趋势 在土地供应方式逐步调整 房地产市场逐步规范 外资大举进入的背景下 那些信誉好 实力强 资金雄厚的开发 企业将会在激烈的竞争中脱颖而出 而大量经营实力弱 抗风险能力低的中小企业逐渐被 淘汰 经过优胜劣汰的激烈竞争后 我国房地产开发企业各方面的能力得到增强 已经具 备了承担土地一级开发的能力 再加上近年来土地供应普遍趋紧 开发商拿地越来越困难 考虑到企业自身的发展 多数开发商开始对土地供应前的开发环节表现出了浓厚的兴趣 二 土地一级开发的发展历程 从全国范围来看 土地一级开发大约经历了三个阶段 1 萌芽期 1996 年至 1999 年 这一阶段 文献或文件尚未明确提出 土地一级开发 的概念 因此人们对土地一级 开发的概念还不是很明确 1996 年上海 杭州等地率先开展的土地整理活动 可以说是土 地一级开发的雏形 1999 年以前 土地储备工作主要还停留在由开发商和用地单位自由组 合阶段 土地一级开发的相关法律法规也尚未出台 按照当时的供地程序 开发商以协议 出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地 自行进行征地 拆迁和大市政建 设后 再开发建设房屋 可以看出这一时期土地储备开发工作还比较混乱 土地一级开发 和房地产开发均由获得土地使用权的房地产开发商来完成 2 发展期 1999 年至 2002 年 这一阶段是土地一级开发走向正规的发展过渡阶段 由于经营性用地 招拍挂 制度 的实施 协议出让土地逐渐减少 开发商拿地的门槛和难度越来越高 一些开发商迫于市 场化的竞争压力 开始转向专门从事土地一级开发 这些公司的主要任务就是在完成具体 地块的土地一级开发 包括征地 拆迁和基础设施建设等 之后将土地交还给政府 再由政 府统一向社会出让熟地 但在这个时期 土地一级开发公司主要是通过政府划拨等形式来 确定取得土地 虽然针对性和专业性比较强 但由于缺少市场竞争 使得土地一级开发工 作未能达到理想的效果 这种情况的典型案例是中关村科技园区的土地一级开发中 成立 了北京科技园建设股份有限公司 北京海淀科技园建设股份有限公司等多家土地一级开发 公司 其各自以划拨方式取得了一定范围的土地 进行征地 拆迁 市政基础设施建设后 分别由政府以协议或公开方式出让土地 从全国范围来看 这一阶段的另一个明显特点是 由于土地储备开发工作逐渐升温 有条件的城市大都建立了土地储备制度 成立了土地储备机构 并由土地储备机构专门承 担土地一级开发工作 3 规范期 2002 年至今 为规范土地一级开发行为 合理开发利用土地资源 满足经济发展和城市建设用地需 求 各地结合自身实际情况 陆续出台了一些地方文件 对土地一级开发的组织实施 合 同监管 项目验收 资金管理等方面进行了规定 比较有代表性的是北京市 2002 年出台的 北京市土地一级开发管理暂行办法 规定土地储备机构和政府以招标方式选择土地一 级开发公司 并委托其实施土地一级开发 在将土地开发为熟地之后以公开方式向社会供 应 可以说 北京市出台的一些土地一级开发文件对全国的土地一级开发工作起到了积极 的推动作用 全国范围内的土地一级开发工作也逐渐步入正轨 其中土地开发方式的改革 成为各地工作重点 目标就是要建立体现政府土地所有权以及符合市场经济运行机制的 效率优先 兼顾公平 的土地一级开发新模式 值得一提的是 各地纷纷制定土地一级开发管理办法 土地一级开发工作将会朝着开 发模式的合理化 市场化 开发过程的规范化 透明化方向发展 北京市已出台了 北京 市土地一级开发管理暂行办法 北京市土地一级开发招标投标管理办法 等文件 成 都市出台了 关于积极引进和规范社会资金进行一级土地整理意见的通知 昆明市出台 了 昆明市土地一级开发整理管理办法 昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目 的办法 石家庄市出台了 石家庄市市区土地一级开发暂行办法 等等 对土地一级开 发进行规范 三 土地一级开发的内涵 随着社会经济的发展 城市化是一个必然的趋势 在城市化进程中 需要通过对城市土 地的开发来拓展城市发展的空间 城市土地开发包括土地初始开发和土地再开发 土地的初始开发也称为土地增量开发 主要是将部分农业用地转化为城镇用地以及对城市规划区土地的进一步开发 土地再开发 也称为土地存量开发 主要是对城市建成区土地的进一步盘活利用 通常称之为旧城改造 土地一级开发概念在正式文件中第一次出现是 2000 年 当年北京市人大常委会通过了 中关村科技园区条例 在该条例第三章第五节规划和环境建设中 第四十八条规定 中关村科技园区的土地一级开发 应当服从中关村科技园区建设的统一规划 这是第 一次正式提出土地一级开发的概念 但该条例并未对土地一级开发的涵义做出界定 2002 年 中关村科技园区土地一级开发暂行办法 京政办发 E2002 l6 号 中提出中关 村科技园土地一级开发是指政府对中关村科技园区范围内的国有土地 统一进行拆迁 市 政基础设施建设的行为 北京市土地一级开发管理暂行办法 京国土房管出字 E2002 l100 号 对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定 提出土地一级开发是指政府委托市 土地整理储备中心及分中心 按照土地利用总体规划 城市总体规划及控制性详细规划和 年度土地一级开发计划 对确定的存量国有土地 拟征用和农转用土地 统一组织进行征 地 农转用 拆迁和市政道路等基础设施建设的行为 有观点认为土地一级开发是指在土地出让前 对土地进行整理和投资开发的过程 具体 来说 就是按照城市规划功能 地表标高和市政地下基础设施配套指标的要求 由政府统 一组织征地补偿 拆迁安置 土地平整 市政基础设施和社会公共配套设施建设 按期达 到土地出让标准的土地开发行为 有观点认为土地一级开发是指通过征地 拆迁和大市政建设 使建设用地达到宗地内 平整 市政配套管线铺设到宗地红线的状态 还有人认为土地一级开发是指国家组建 授权委托或以招标方式确定土地一级开发企 业 由土地一级开发企业按照区域总体规划 详细规划和土地利用规划的要求 对一定区 域内的城市国有土地和农村集体土地进行统一的征用 拆迁 补偿 安置 城市基础设施 建设和社会公共设施建设 使区域内的土地达到 三通一平 五通一平 七通一 平 或需求者要求的建设条件 熟地 根据城市经济发展对土地的需求或政府的土地供 应计划 以招标 拍卖或协议的方式出让或转让土地使用权的行为 对土地一级开发较为一致的看法为 必须符合城市规划的要求 应对土地进行基础设 施的建设和投入 土地一级开发的结果 应达到可以熟地出让的要求 但实际上 土地一 级开发是政府逐步规范土地出让方式后产生的一个新的土地开发阶段或者说模式 自从有 土地出让 包括划拨 以来 土地一级开发所要完成的工作就已经存在 如征地 拆迁 规 划设计 基础设施建设等 但在生地出让时 是先生地出让 然后由受让人完成土地的一 级开发或者土地一级开发中的部分工作 在熟地出让时 则在出让前必须先完成土地的一 级开发后才对外出让土地使用权 政府在土地出让前 对土地进行整理 投资 开发 将 生地变成熟地 这一过程就是土地的一级开发 因此是熟地出让催生了土地的一级开发 笔者认为 土地的一级开发是按照国民经济和社会发展规划 城市总体规划 土地利 用总体规划和城市土地储备供应计划的要求 将列入城市土地储备开发 土地供应计划的 项目 在确定土地开发实施方案后 由政府委托或者通过公开招投标的方式确立土地一级 开发主体 而获得土地一级开发权的土地一级开发主体根据 政府主导 统一规划 市场 化运作 的原则 组织实施土地开发项目中的征地 拆迁 规划设计 市政基础设施建设 配套建设 环境建设和投资融资等具体环节 使区域内的土地达到 三通一平 五通 一平 七通一平 或需求者要求的建设条件 熟地 根据城市经济发展对土地的需 求或政府的土地供应计划 以招标 拍卖或协议的方式出让或转让土地使用权的行为 四 土地一级开发模式分析 土地一级开发的模式实际上就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置 即主体 是谁的问题 是采取政府垄断一级开发 还是政府委托企业进行一级开发 抑或通过市场 化的招投标来决定一级开发的主体 关于土地一级开发的主体也有不同的看法 有观点认为土地资源就必须牢牢掌握在政 府手中 政府必须加强对土地的集中统一管理 切实垄断土地一级开发 强调土地一级开 发的主体应是政府和政府设立或确定的国有企业或国有控股企业 有人则认为政府不应直 接地用行政或强制性行为参与土地的开发 而是通过市场化公开透明的运作方式来选定合 适的一级开发企业 通过市场的方式来进行一级土地市场的资源配置 基于不同的开发主体 土地一级开发主要存在政府主导和企业主导两种模式 政府主 导模式 即完全由政府建立的土地储备中心或国有控股或参股企业进行土地一级开发 企 业主导模式 即政府通过招投标的方式从多家企业中择优进行土地一级开发 笔者以重庆 和北京两个城市的土地一级开发模式为例 分析比较政府主导型模式和企业主导型模式各 自的优缺点 1 重庆 政府主导型模式 重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式 土地一级开发的主体是市政府 代表市政府实行一级开发的机构是九个国有控股集团 城市建设 高速公路 高等级公路 水务 地产 水利投资 开发投资集团 渝富 土地一级开发与土地储备紧密联系在一起 九个集团拥有土地储备和土地一级开发的权利 将纳入储备范围的土地委托一些公司进行 一级开发 生地 变 熟地 后 再到土地交易中心进行 招拍挂 出让 重庆市土地一级开发流程 委托 征用或收购 生地 九大控股集团 专业公司 土地一级开发 熟地 土地交易中心 土地出让 财 政 土地出让所得的收入在市政府和企业之间按一定的比例进行分配 出让所得综合价金 扣除应支付的土地储备开发成本后的 10 作为土地储备开发发展专项资金存入土地储备 开发资金专户 其余上交财政 按市政府颁布的土地使用权出让金标准 由市与区县政府 按规定比例分配 剩余资金集中市里 专项用于城市基础设施建设 公益事业等建设 九 大集团在具体分工上有所不同 笔者将其总结为三种方式 自主土地储备开发方式 带项 目土地储备开发方式和与国企改革联动土地储备方式 序号方式具体操作代表公司 1 自主土地储备开发 集团自主对收购存量土地进行储备开 发 土地出让收益上缴财政 由财政 按土地出让收益的一定比例返回 作 为集团的成本和管理费用 地产集团 2 带项目土地储备开发 市政府将一定范围内的土地交由集团 进行储备开发 所得收益用于完成市 政府指定的交通 水利 基础设施 社会文化事业项目的建设 地产集团 城市建设 高速公路 高等级公路 税务 水利投资 开发 投资集团 3 与国企改革联动土地 储备 与国企改革联动土地储备方式是指在 国企关闭破产 改制从组的土地 全 部纳入公司储备运作 国企资产损失 核销 统一交由公司负责清收 公司 通过储备土地等资源 向银行贷款掀 起垫付企业资金 使国企关闭破产 污染搬迁等计划得以实施 渝富集团 2 北京 政府主导型模式与企业主导型模式并存 北京市目前为政府主导型和企业主导型两种土地一级开发模式并存 属于由政府主导 型向企业主导型转型的过渡时期 北京土地一级开发的政府主导模式是指由土地储备机构负责实施土地开发 由土地储 备机构负责筹措资金 办理规划 项目核准 征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施 其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的 开发企业的管理费用不高于土 地储备开发成本的 2 以招标方式确定开发企业后 土地储备机构应当与中标开发企业 签订土地一级开发管理委托协议 与重庆不同的是 北京的土地储备机构即土地储备中心 参与的一级开发项目仅占很小比例 且多为小项目 因此 北京土地一级开发主要为企业 主导型模式 北京土地一级开发的企业主导型模式是指通过招标方式选择开发企业实施土地开发 由开发企业负责筹措资金 办理规划 项目核准 征地拆迁和大市政建设等手续并组织实 施 招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润 利润率不高于预计成本的 8 通 过招标方式确定开发企业后 土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议 该模式要求政府面向市场招投标 所有的企业都享有平等的投标 中标权利 然而 北京 的土地一级开发市场是不完全竞争市场 招标虽然是在全市范围内进行 但有很多企业已 经做了很多前期工作 存在围标的现象 驱动企业使出浑身解数竞相追捧利润只有 8 的 土地一级开发的原因 在于企业通过土地一级开发 对地块的盈亏平衡点等状况了解得更 清楚 比其他企业更有信息优势 容易在土地市场进行 招 拍 挂 出让土地时顺利竞 得土地 从而接着进行二级开发 在业内 通过介入土地一级开发而成功竞得土地的方式 被称为 曲线拿地 北京市土地一级开发流程图 执行者 内容 阶段 1 征得区县和乡镇政府或土地主管部门同意 2 向市国土局提出土地一级开发申请 原土地所有者或使用者 市国土局 1 受理申请并进行土地预审 2 委托市 区县土地储备机构编制土地一级开发实施方案 委办局联席会 市国土局会同市发改委 规划 建设 交通 环保等部门或土地 产业政策 规划 资质 交 通 环保等对一级开发实施方案提出原则意见 市国土局会同相关部门 1 确定土地一级开发主体 委托或招标 2 下达土地一级开发批复 3 签订土地一级开发合同 土地一级开发主体 市规委意见书 市发改委核准 其他部委意见书 1 新增集体土地办理农用地征收或农转用 2 存量国有建设用地收回国有土地使用 1 市政府 办理征地 拆迁 市政基础设施建设等相关手续 相关委办局 组织实施征地 拆迁和市政基础设施建设 危改 文保 绿隔等项目需按规定承担回迁房建设 土地一级开发主体 1 审核土地一级开发成本 2 组织验收土地 3 纳入土地储备库 市国土局商相关委局办 按照 北京市土地储备和一级开