影响税收征管努力程度相关因素分析

影响税收征管努力程度相关因素分析 陈 奎 摘 要 税收征收管理努力程度 以下简称征管努力程度 是指在税收可征收范围内 实际征管能力的大小 它是一种主观能力 它表明各有关因素在税收征管 税收执法 时的主观努力状况 提高税收征管努力程度是一项系统工程 需要在税制建设 税收 征管 管理手段 队伍建设 税收环境 组织机构 司法保障 激励机制设计等方面贯彻 效率原则 从立法者 代理人 纳税人 政府角度出发 树立征管努力必须全力投入的 意识 关键词 税收征管 努力程度 税收调节 税务人员 一 税收征管努力程度的内涵 税收征收管理努力程度 以下简称征管努力程度 是指在税收可征收范围内实际征管能 力的大小 它是一种主观能力 它表明各有关因素在税收征管 税收执法 时的主观努力状 况 就征管努力程度的主体来说 既有法者在立法时体现在成文法中的主观愿望 又有各级 政府和相关部门 主要是税收相关部门而非税务机关 在司法 执法过程中的能力付出 但本 文所称征管努力程度是指在税收征管过程中税务机关及其税务人员的主观能力付出状况 税收征管努力程度不论在何种口径下都应该是实际税收征管努力指标与理想税收征管努力 指标的比值 即税收征管努力程度 实际税收征管努力指标 理想税收征管努力指标 尽管 这个比值中的指标在很多情况下难以量化而不被税收理论工作者所看中 但这个比值在有 些口径上完全可以有定量的根据 即使是定性的东西也应加以分析或赋予一定的权重而加 以研究 那么 理想中的税收征管努力指标有哪些呢 严格地说 无论是税基 税率 税制结 构 征管模式 征管成本 征管手段 税收能力 税收计划 税法严密程度等等都是征管努力指 标的范畴 但具体到实际税收征管中 则主要是有关税务登记 账簿凭证管理 纳税申报 发 票管理 税款征收 税务检查 违法处理 复议应诉等税收征管流程中的相关指标 二 影响税收征管努力程度的相关因素 税收征管努力程度指的就是税收征管理想努力状况与实际征管努力状况的比率 它取 决于以下八个因素 一 税收实体法和税收程序法 税收征管依据的是国家各项税收法律 法规和政策 就税收实体法来说 它是税务机关 30 及其税务人员据以征税的依据 是税务机关据以确定纳税人 税目 税率 征税对象 纳税环 节 纳税依据 纳税期限等的唯一合法依据 依法治税的前提是有法可依 而税收实体法就 是保证税收执法者能够按照法律规定确定法律事项 对税收法律的效力要求之高可想而知 但现行税收实体法只有极少几个税种由全国人大审议确定为法律 其它还只是行政法规 由 于其效力问题 必然降低税务征管人员的努力程度 俗语说 底气不足 而税收程序法则规 定了征纳双方的权利义务关系 规定了征税人和纳税人应该干什么不应该干什么 特别是 税收征管的业务流程和操作办法 已成为税收征管工作的生命线 目前的 税收征管法 应 该说是税收征管工作的根本大法 但其中的税收强制 税收保全 税收检查 税务登记等相关 规定 仍然滞后于税收征管工作实际 税务机关和征管人员执行时有苦难言 二 地区经济发展水平和税收能力 由于我国仍处于社会主义初级阶段 经济发展水平和发展规模还远远落后于世界发达 国家 这种较低的经济发展水平决定了我国大部分地区的经济税源状况很差 在这种情况 下 征管难度大 努力程度不高 一般来说 影响经济发展程度的因素主要有两个 一是一个 地区所拥有的经济税源总量 亦即有多少税可以收 有多少潜力可能挖 这是税收征管努力 程度发挥的前提 否则 难以把握和控制 第二是一个地区经济税源的分布情况和集中化程 度 一个地区经济发展水平高 结构合理 产业优化 则税源集中 税基较宽 可征税的潜力 就大 税收征管努力程度较税源少的地区就低些 当然这也不是绝对的 因为有的发达地区 还会因此而被追加任务或层层加码 这叫 鞭打快牛 但总体来讲 仍然是落后地区高于发 达地区 我国的税收征管努力程度较发达国家高得多 体现在防止偷逃税的成本支出上就 是税收成本远远大于发达国家 据有关资料统计 我国的税收征收成本远高于日本 美国 新加坡等发达国家 如 1996 年日本为 0 8 我国为 4 73 比 1960 年日本最高征收成本率 还要高出近 3 个百分点 由于经济发展水平落后 我国的税收能力 Taxable Capacity 远低于 发达国家 按照美国财政学家穆斯格雷夫设计的用于发展中国家的实际数据 经实际测算 得到我国的税收比率应在 15 25 这一区间 但改革开放以来 我国税收收入占 G DP 的比 重却一再下降 到 1996 年已降至 10 07 而这时的发达国家税收比率却为 30 左右 这不 能不使人思考 为什么随着生产力发展水平的不断提高 人均 G DP 水平的增加 宏观税负不 升反降 其实在全国范围内 我国的税收能力已经分成三个层次 即沿海发达地区 内陆地 区和中西部地区 从税收征管努力程度方面来看 仍然是落后地区高于发达地区 三 税收收入计划 税务机关历来认为组织收入是其天职 但笔者始终认为 以收入论英雄的提法有待思 考 试想 经济税源发达的地区 即使按 G DP 比例下任务 其完成收入任务的困难程度仍然 要大大小于经济税源落后的地区 这是不争的事实 笔者早在十年前就呼吁取消税收指令 性收入任务分配 改为指导性计划 从中央到地方各级政府只把税收任务作为财政预算的一 个参考值 税务机关以执行税收实体法和税收程序法为天职 只要做到了 依法征管 应收尽 收 就是完成了任务 上级考核也以此作为依据 查出问题 偷 逃 欠 抗税率等 除责令征 收机关追补外 处罚税收征管机关及具体当事人 而现行税收收入计划无论是以 基数法 还是以 G DP 法 来下达 都会产生两个方面的消极影响 一是如果税收收入计划数超出了经 济的承载能力 可能会造成各地区政府部门 税务机关及其税务征管人员努力设法完成这个 任务 结果造成为完成任务而不遵守税收法规政策 该退不退 该抵不抵 延长预征期 寅吃 31 卯粮 甚至于采取包税行为 征纳双方均不堪重负 既影响经济发展 也挫伤了税务征管人员 的征管积极性 二是如果税收计划数低于经济增长和税源实际能力过大 可能会造成当收不 收 人为欠税 越权减免 税式支出过大 使得 欠税 成为调节税收收入任务的 蓄水池 也 为税务机关及其税务征管人员违法寻租提供了经济上的可能性 四 税收征管模式和税收征管现代化水平 以纳税申报和优化服务为基础 以计算机网络为依托 集中征收 重点稽查 这是目前 全国税务系统正在实行的新的税收征管改革的中心 它对征管努力程度的影响主要有三个 方面 一是以纳税申报和优化服务为基础 将原来管户变为管事制 迫使企业财务人员学好 税法或聘请税收咨询顾问 税务代理 以应付国 地税的征收 管理和检查 而从管户制中脱 离出来的税务人员必须 优化服务 体现在实际工作中就是要更多地学习税收知识 设置多 功能征收服务厅 但过去老的征管方法一时难以改变 加之我国多数纳税人在县以下地区 纳税意识薄弱 偷 逃 抗 欠税现象时有发生 自觉纳税申报率难以达到要求 税务人员必须 深入宣传 加强检查督促 二是税收征管要以计算机网络为依托 必然要购进大量计算机及 其附属设备 无形中要求税务人员在学习掌握税收知识的同时 还要学习掌握计算机技术 熟练运用税收征管软件 三是 重点稽查 对征税主体提出了更高的要求 特别是目前税务 稽查现状更加要求征税主体在完善征收 管理 检查各项规章制度的前提下 探索税务稽查 对征收 管理的监督制约机制 与此同时 税收征管现代化主要是在税收征管领域大量运用 电子计算机处理税收征管业务 对纳税人进行监控和防止其偷税 降低税收成本 规范税务 管理 提高征管效率 完善服务 从目前情况看 西方发达国家已基本上完成了税收征管电 子化建设进程 中国作为发展中国家 在借鉴外国征管经验对我国税收征管进行改革的时 候 已经充分认识到了税收征管电子化带来的好处 并从 90 年代就已陆续在部分地区进行 试点 取得了一定的成绩 现在计算机已经普及到了县一级税务机关 沿海发达地区已全面 应用 但总的来说 全国情况与税收征管广泛应用计算机的国家相比 不仅应用面小 而且 深度也不够 征管软件整体融错性较差 难以达到征管业务需求 因此 尽快开发应用统一 安全 可靠的征管软件 争取在税收征管每个环节上都发挥计算机的作用 实现无纸化纳税 和与工商 银行 技术监督 公安联网已成为当务之急 五 税收公平 税收公平 Tax equity 既包括税收政策 法规的公平也包括税务机关及其税务人员在征 管工作中的公平 具体包括横向公平 Horizontal equity 纵向公平 Vertical equity 税收应当 是公平的 否则 征管努力程度必然在不公平环境中丧失效率 因为税收公平不仅仅是一个 经济问题 同时也是一个政治 社会问题 倘若税制不公 执法不公 一部分纳税人看到与他 们纳税条件相同的另一部分人少交税款甚至享受免税待遇 那么 这部分人也会逐渐丧失自 觉申报纳税的积极性 或者进行偷逃税甚至抗税活动 六 税务系统各级领导的能力及领导水平 管理学认为 领导是透过人群去影响团体中的每一个成员 激发其努力实现组织的目 标 传统的管理理论还认为 领导是组织赋予一个人的职位与权力 以率领其部属实现组织 目标 总之 领导是一种行为和影响力 这种行为和影响力可以引导和激励人们去实现组织 目标 是在一定条件下实现组织目标的行动过程 领导行为的要素一般包括四项 支持和重 视员工的价值观及感情行为 善于促进员工间密切合作互相满足的关系 并不断发展此种关 32 系的行为 善于激发组织及员工的努力程度以达到组织的目标 能够协助员工拟订工作计 划 调整工作关系 提供工作的知识 技术 装备 材料等 以便于员工工作 提高工作效率 在税务系统 领导者是指各级税务机关中带 长 字的大小官员 大至局长 小至分局股 长 税务所所长 按照管理学的理论 他们都应当具备理解沟通的能力 人际交往的能力 积 极倾听的技能 反馈的技能 训导的技能 谈判的技能 作为上一级税务机关的领导还应具备 向下级授权的技能 其他技能与普通税务干部无二 税务机关领导行为的内容十分广泛 如工作行为 人群关系 规划目标行为 控制行为 决策行为 预测行为等等 但主要以人群关 系最为重要 由此得出税务系统的领导效率函数关系为 领导效率 F 领导者 被领导者 环境 七 税收征管人员的素质 税务人员作为税务征管的主体 要求其必须具有较高素质 特别是应当具有领导和组织 才能 税务征管人员素质越高 越可以严格执法 依法办事 依法行政 为纳税人提供优质服 务 树立税务机关及其税务人员在人民群众中的良好形象 进而影响纳税人依法纳税 降低 税收征收成本和纳税成本 提高税收征管努力水平 从发展的眼光看 税务征管人员应该具备人文技能 业务技能 观念技能 人文技能包 括文化水平 组织 沟通 协调能力 领导能力 决策能力等 业务技能包括计算 学习 研究能 力 税收专业技术知识 财会知识 法律及计算机知识 查帐能力 执法水平等 观念能力包括 个人品德和个人魅力 有高度的进取心和事业心 善于融会贯通 了解社会 政治 经济 文化 等因素 这三种技能融合起来 总体上要达到国税总局提出的 三懂四会 要求 八 税收征管环境 强化税收征管 提高税收征管努力程度 必须强调营造良好的征收管理环境 税收征管 环境主要包括税法宣传的力度及纳税人依法纳税程度 社会各界 各级政府及其所属部门对 税收征管工作支持程度和税务机关优质服务程度 在税法宣传上 我们多年来一直都采取 了灌输式的说教方式和摆摊设点的咨询服务方式 像 纳税指南 申报说明 等文字材料更 是铺天盖天 做到了电视有形 广播有声 报纸有字 互联网沟通征纳双方 近年来更是做到 了宣传纳税人权利和税收公平的新境界 特别是结合新税收征管模式的改革 以优化服务 为基础的税收代理 税收咨询工作达到了前所未有的高水平阶段 公民的依法纳税意识得到 了进一步的提高 自觉申报纳税率已达 90 以上 金人庆在 2000 年全国税务工作会议上的 讲话 但其中不可忽视的一个问题就是 由于地方政府的 经济人 角色 国税 地税的分 设 使得税收征管难度国税大于地税 由财政利益分配引发的政令不通和弄虚作假 报浮夸 现象仍有发现 过多考虑局部和地方利益 强行搭车收费 挤占税基 越权减免税 造成国家 税收大量流失 另一方面 为了完成收入任务 保证基数和得到超额返还 不少落后地区不惜 采取杀鸡取卵 竭泽而渔的自杀政策去收过头税 使得税务机关无所适从 违心征管 人为拔 高了税收征管努力程度 违背了依法治税的初衷 在税收征管环境里 还有一个不可忽视的 因素 就是税收征管工作的司法保障 因为这牵涉到税收征管努力程度的高低 特别是税务 机关及其税务人员主观能动性的发挥 由于征纳双方本就是一对矛盾统一体 在一定程度 上 双方始终处于博弈状态 征税人要强化税收征收管理 查偷堵漏 纳税人尽可能采取各种 办法少缴或不缴税款 偷 逃 抗 欠税款率成为检验税收征管努力程度的一个主要指标 税 务机关和税务人员对逃税行为惩罚越重 即征管努力程度越高 纳税人逃税的概率就小 这 33 也说明了重处罚 严征管是符合经济学原理的 而为了达到这个目标 仅靠税务部门一家是 孤掌难鸣的 必须全社会形成一股反偷税之风 特别是司法保障体系要向税收征管倾斜 三 提高税收征管努力程度的途径 提高税收征管努力程度是一项系统工程 需要在税制建设 税收征管 管理手段 队伍建 设 税收环境 组织机构 司法保障 激励机制设计等方面贯彻效率原则 从立法者 代理人 纳税人 政府角度出发 树立征管努力必须全力投入的意识 一 依法治税 建立简便的税收制度 首先应尽快出台税收基本法 其次要完善现有税收制度和税收征管法相配套的法规 第 三尽快建立独立的税收司法保卫体系如税务警察 税务法庭等 在税制建设中要遵循一简 化二便利的原则 同时建立一整套自上而下的奖惩 任免 联系 裁决 审核登记与销号 滞 纳通知 资料传递 岗位轮换 纳税人主动申报 减免税集体讨论 审批 公开办税 协税护税 等工作制度 二 完善税收征管模式 提高税收征管现代化水平 由于国情的限制 管理水平 技术手段相当落后 因此实行了几年的征管模式仍然没有 实现从 保姆 状况下脱离出来的决心 因此 必须狠下功夫 强化稽查 加强管理和服务 改 变以 人海战术 为主的征管模式 向专业化分工要效率 在提高税收征管现代化方面 应尽 快提高计算机运用效率 增大税收征管的科技含量 真正使计算机发挥出它的效益来 三 合理设置征管机构和配置税务人员 税收征管机构应按照精简高效 科学合理的原则设置 除国税总局外 全国范围内的省 级国税机构应取消现行按行政区划设置税务局的做法 改按经济区划设置大区税务局 同时 赋予其对辖区内地税局的管理职能 各省 市区只设置大区国税局的派出机构或办事处 管 理到县级局 省辖市局只对本级负责 不对县级局行使管理权 地税管理机构也应比照此规 定进行设置 与此同时 从国税总局开始到县级局设置独立于税收征管局之外的垂直管理 体制的税务警察机构和税收法庭 总的原则是税务机构的设置整体应达到运行状态最优而 输出效益最大 努力程度最高 在人员配置方面 应贯彻 面向基层 面向征管 的精神 压缩行政管理人员和其他间接 收税人员 按照因事择人 人尽其才 双向选择 竞争择优的原则合理配置税收征管人员 特 别是对税务警察及稽查人员的配备要按照地区经济税源状况 人口分布密度 纳税人户数 年纳税额和自然环境 依法纳税程度等因素科学规划 设计和配置 同时运用抽样审计技术 即把检查的广度和深度以及实际执行次数等结合起来 尽量在科学规范上做到既精简高效 又减少推诿扯皮现象 四 提高税收征管人员素质 加强对税务人员的培训和考核工作 要求税务人员必须达到 三懂四会 同时要具备法 律 计算机应用 语文逻辑 数量分析和管理才能 对各级领导还应要求其具备领导才能和 决策 计划 组织 控制能力 实践证明 既有过硬的政治素质又有出色的业务知识和组织才 能的复合型人才是税务干部队伍整体素质提高的关键 五 建立一套完整的税务系统激励报酬机制 税务人员作为社会成员的一分子 是为了达到其个人所期望的个人目标而行动的 按 34 照激励理论分析 他们既追求经济价值又追求社会价值 既有低层次物质需求 又有高层次 精神需要 同时 作为 经济人 即税务人员是以理性经济人的身份从事税收征管工作 也 是以自身效用最大化为自身行为原则的 的税务人员 他们的目标函数不是社会公共利益最 大化 而是包含了更高的薪金 职务晋升 更多的闲暇等个人经济利益和自利性动机 因而 口头上要他们奉献聪明才智和工作热情 不能起到实质性的作用 必须转向激励和约束的制 度安排 引导他们的个人理性行为向有利于社会的方面转变 有效地发挥他们的主观能动 性 总之 对税务人员激励价值愈高 他们的获得期望的概率就愈高 他们消耗在征管工作 上的力量也会愈大 在利益激励