努力建设公共财政支出新体系

努力建设公共财政支出新体系努力建设公共财政支出新体系 王加林 财政作为党和政府调控社会经济运行的主要杠杆之一 必须按照 三个代表 的要求 深刻体现与维护全国最广大 人民以及所有纳税人的根本利益 为此 财政要按照社会 主义市场经济体制要求 在财政资金的计划预算管理 资 金拨付等一系列管理程序上实施重大改革 努力建设公 共财政支出新体系 公共财政支出制度的规范 安全与高效 在尽快实现 政府施政意图 确保政府财政预算高质量运行上 起着十 分重要的作用 河北省财政已经实施了以部门预算 综合 预算为主要内容的预算编制改革 全省财政集中支付制 度改革正在稳妥推进 这是建设适应社会主义市场经济 财政管理体系 构建与社会主义市场经济相接轨的财政 管理新机制的必然要求 是深化政府财政改革的必须 编编制部制部门预门预算 推算 推进进政府政府财财政政预预算算编编制改革制改革 社会主义市场经济是讲求效率和公平的体制形式 在有效配置社会资源方面起着基础性作用 财政是代政 府行使财权的重要经济部门 作为担负调控经济运行 优 化资源配置 促进社会经济发展等重要职能的经济杠杆 必须适应社会主义市场经济体制的要求 改革计划体制 下形成的传统管理模式 努力构建预算编制新机制 在管 理方式方法上实现与市场经济相接轨 构建预算编制新机制 必须解决传统的财政管理机 制上长期积存的问题 首先要解决理财环境问题 市场经 济是法治经济 按市场法则行使财权 调控经济 是财政 管理的重要原则 而审议和监督预算编制与执行 是宪法 赋予各级人大的神圣职权 更是各级政府及财政部门依 法理财的基本点 财政资金取之于民 用之于民 财政资 金的每一项来源 每一项用途 必须向人民代表交代清楚 财政收支预算经过人民代表大会的审议和批准后方可执 行 这已是法定 但长期以来没有完全做到这一点 由于 预算编制不具体 资金分配不透明 财政管理不规范等 提交人民代表大会审议的财政预算比较简单 项目不具 体 影响了预算的透明度和严肃性 并在一定程度上弱化 了人民代表审议和监督的作用 其次要解决预算管理手 段问题 长期以来 财政一直延续着计划经济下形成的管 理方式 预算编制比较粗放 各项预算资金采取基数加增 长 切块分割管理的方法 固化了支出结构 加剧了收支 矛盾 预算约束弱化 预算执行中追加事项过多 严重影 响了财政预算的严肃性和权威性 财政按部门 单位和经 费性质交叉并行的分配方法 使财政对预算单位的经费 总体使用情况难以监督和控制 财政资金使用效益较低 缺乏必要的跟踪问效 导致财政资金一方面极度短缺 另 一方面浪费严重 总体效益低 财政监督缺位 各种基金 由部门自行管理 预算外收费资金的使用权分散在部门 这些问题说明 传统理财模式已不能适应建立社会主义 市场经济体制的要求 迫切需要建立规范 高效 透明的 财政运行机制 再次是解决财政收支矛盾日益突出的问 题 聚财有限性与用财无限性之间的矛盾 是财政困难的 主要原因 确保政权机关运转和公教人员工资发放 支持 国有企业改革 保障下岗职工基本生活需要和推进再就 业工程 加大农业 科技 教育等重点方面的投入 偿还 政府外债 消化财政赤字 解决粮食亏损挂账和超储补贴 等问题 加剧了财政收支矛盾 使财政形势严峻 要提高 财政保障和调控能力 必须从深化预算改革入手 从改革 中找出路 最后是解决财政资源配置效率不高的问题 预 算编制 分配 管理方式的落后 预算内外资金分管分治 使政府预算内容不完整 难以真正按照经济社会事业发 展的轻重缓急程度安排支出 财政性资金广泛分散于部 门甚至部门内部之间 分散投入 分散管理 效益低下 浪费严重 影响了政府宏调控能力的有效发挥 只有实施 预算管理改革才能优化支出结构 科学安排财力 才能最 大限度地发挥财政资金的使用效益 构建预算编制新机制 必须在制度和管理方式方法 上实施创新 各级财政要服从市场经济下政府职能的转 变 使财政预算的范围 结构和方法与政府职能的范围和 方向相适应 努力构建以部门预算为基本组织形式的预 算管理新机制 一是部门预算在编制内容上实行综合预 算 财政统一管理并编列部门财政性资金预算 将部门预 算确立为涵盖部门所有公共资源的完整预算 保证部门 预算的完整性和财政管理的统一性 从基层单位起编制涵 盖预算内外资金的综合财政预算 强化政府财政的调控 作用 二是部门预算在编制时间上实行早编细编预算 提 高预算编制的深度和精确性 将预算编制时间由原来不 足 4 个月提前为近一年 预算从基层编起 细化到个人和 具体项目 三是部门预算在编制方法上实行零基预算 提 高预算的科学性 各类支出取消 基数加增长 的编制方法 按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急生产程度重新 测算每一科目和款项的支出需求 四是部门预算在执行 上硬化预算约束 提高预算的严肃性 预算确定后严禁随 意调整和追加 除突发性事件造成的必需开支按有关程 序报批外 当年其他支出财政不予追加 推至下一年度考 虑 五是部门预算在资金控制上实行集中统一管理 提高 资金统筹调度的主动性 统一部门财务管理 实行银行账 户审批 登记 建档制度 部门各项资金和财务统一归口 管理 财政部门内部实行财政性资金统一账户管理 探索 不同的资金拨付办法 对本级财政开支人员工资实行银 行代发制度 减少资金的拨付环节并保证工资的按时发 放 对公用经费和专项资金推行政府采购制度 确保财政 资金的规模效益 六是部门预算在运作程序上实行标准 预算周期管理 提高预算运行的规范性 此外 在实施部 门预算管理的同时 要建立预算编制执行 监督相对分离 相互制约的预算运行机制 把预算编制职能予以集中并 与执行 监督相互分离 规范财政管理秩序 加强财政的 法治化 科学化 规范化建设 构建预算编制新机制 必须以加强监督为保障 实施 财政改革与加强财政监督是依法理财不可分割的两个方 面 没有改革 财政发展就会失去动力 没有监督 财政运 行就难以维系秩序 改革就难以达到如期效果 财政改革 是基础 财政监督是条件 深化财政改革 创新财政管理 机制 必须正确处理好财政监督的两层关系 一方面 立 法机关审议监督政府财政工作 政府依法改革财政管理 是对同一事物两个层次的监督 宗旨都在于推进依法理 财 目标都是一致的 另一方面 政府改革财政管理 不是 财政部门一家之事 是财政分配关系各方的共同改革 通 过改革来建立透明 科学 高效 规范的分配机制 政府 各职能部门义不容辞 为此 深化财政管理改革 必须同 步改革财政监督运行机制 当前 各级财政部门都存在着 重财力分配 轻财政监督的问题 财政监督不够全面 监 督体系不完备 监督的内容 方向 范围都同财政改革与 发展有不适应之处 必须建立和完善财政监督体系 全方 位加强财政监督工作 建立涵盖所有财政资金的 全方位 的监督体系和监督机制 把所有财政性资金都置于监督 下规范地运行 构建与社会主义市场经济体制相适应财政预算管理 新机制 实施以编制部门预算为核心的预算管理改革 实 质上是规范财政秩序的必然 一是能够推进依法理财 预 算程序更加严格 预算具体事项既要经过政府组成部门 集体研究决定 更须经过人代会批准 财政的有限资金依 法配置到经济社会发展中最急需的地方 可以提高公共 资源配置效率和资金使用效益 二是能够推进民主理财 预算的论证时间延长 参与论证的人员增多 人民代表大 会对预算的审议更加具体 使财政资金的分配更加公正 和透明 预算执行更具权威和法律效力 三是能够推进科 学理财 使政府 部门和财政的资金分配与使用行为更加 规范 财政将所有预算资金一次性分清 人代会审查批准 后方能动用 财政不再拥有以往趸大数 切大块 留有机 动资金待执行中追加给部门的权力 财政改革等于是首 先革了财政自身的命 使财政部门能在更高层次上理财 从制度和管理上防止违规违纪问题的发生 促进财政管 理水平的提高 各部门按项目预算执行 减少了日常追加 增强了对事业发展的研究与规划 能够促进经济社会事 业的长远发展 政府审查预算的具体化 使政府决策要接 受来自更多方面的监督 政府领导不能随意批条子 开口 子 因此 新管理机制 严格了财政资金的分配和使用在 政府 财政和部门每一个环节的制度约束 预算的法制性 约束性进一步增强 有助于规范各方面的理财行为 真正 使财政管理纳入法制化 规范化轨道 由此 构建与社会主义市场经济相适应的财政管理 新机制 既是社会经济发展的需要 又是市场法则的要求 更是人民代表进一步行使审议监督职权的必然 河北省 九届人大三次会议审议批准的 2000 年省本级财政预算 已经由过去薄薄的几页纸 变成了厚厚的一本书 财政预 算改革基本完成了新框架的构建工作 新的管理机制已 经确立 但其意义不在于预算的形式变为了一本书 而在 于规范政府管财行为 规范财政理财行为 规范部门用财 行为 当前 改革已步入快车道 各级政府和财政部门领 导必须适应形势 转变思路 努力把财政改革推向深入 实实施施财财政集中支付制度 推政集中支付制度 推进进政府政府财财政政预预算算执执行改行改 革革 构建政府公共财政集中支付新体系 必须从预算编 制到预算执行的全过程实施一系列改革 一些地方虽然 已经实施了预算编制改革 但在预算执行上 特别是在政 府财政性资金的支付手段上 仍然延续着计划经济体制 下形成的分散支付制度 各级财政的支出程序仍然不畅 通 存在着财政支付环节多 资金滞留量大 效率低以及 监督不到位等弊端 因此 必须改革传统的财政支付办法 一是解决拨付程序上的问题 当前将财政资金分散划拨 并滞留到预算单位在银行开设的账户中 再由预算单位 支付商品供应者和劳务提供者的支付办法 导致资金下 拨环节较多 这一方面使大量财政性资金沉淀在各部门 各单位 资金周转速度不仅缓慢 而且影响资金使用效益 另一方面使预算资金过早流出国库 预算外资金过早流 出专户 并由于银行开户过多 资金分散 财政部门无法 全面 准确地掌握财政资金的整体运行情况 容易导致财 政性资金管理混乱 不便于奖金的统筹使用和调度 削弱 了财政部门的宏观调控能力和贯彻国家财政政策的力度 加大了财政压力 增加了财政风险 二是解决管理程序上 的问题 财政奖金拨付到预算单位账户上后 财政部门无 法对资金的使用情况实行有效的监督和控制 只能依赖 于预算单位的财政报告 在事后进行审查监督 较为被动 尤其是对克扣 截留挪用资金等等问题 不能做到事前防 范 三是解决监督程序上的问题 由于各部门 各单位的 账户管理不集中 透明度较差 财政与审查审计监督比较 困难 容易滋生腐败行为 此外 财政性资金的拨付涉及 方方面面 保持社会经济的稳定发展 财政支付制度必须 建立一种科学的运行机制 因此 要改革多年来惯性形成的财政性资金分散型支 付方式 必须适应社会主义市场经济的发展要求 适应政 府性公共财政支出范围与方向 努力建设现代集中型的 财政支付制度及其运行机制 财政集中支付制度 是市场经济国家适应市场经济体 制要求 加强财政支出管理的通行做法 是解决财政性资 金分散支付所存在弊端的国际通用方式 国际上通称国 库单一账户或国库集中收付制度 这项制度的建立 其现 实意义在于有利于国库库款的统一调度与灵活集中 解 决财政资金管理分散而导致的相关问题 有利于政府掌握 财政资金的具体支出方向与用途 硬化预算约束 规范预 算执行 强化财政资金的全程监督 有利于加强财政资金 管理 增加财政调控的余地 减轻财政负担 从政治角度 看 还有利于从源头上抑制与财政性资金分散管理有关 的腐败行为 是严防发生腐败行为的治本之策 由于我国国库由中央银行系统代理 以及国库存款不 计利息并存在预算外资金等因素的制约 现阶段政府财 政性资金的支付还必须实行财政集中支付制度 待条件 具备后过渡到国库集中支付 这是政府对财政性资金从 分配到资金拨付 资金使用 银行清算 直至资金到达商 品供应商和劳务提供者账户的资金运行全过程的管理与 监控制度 其基本含义是 财政部门设立一个统一的银行 账户 各单位的财政性资金统一在该账户下设立分类账 户予以集中管理 财政资金不再拨付给各单位分散保存 各单位可根据自身履行职能的需要 在预算范围内自行 决定购买商品和劳务 但支付款项要由财政部门来运作 除特殊用途外 资金都要通过财政直接支付给商品和劳 务供应者 目前 在财政经济欠发达的省份 一些市 县的财政财力还不能保证公教人员工资的及时发放 转 轨时期经济发展进程中需要财政承担的事项与任务相当 繁重 在政府已经推进财政预算编制改革的基础上 作为 政府财政管理改革体系的主要组成部分 实施财政集中 支付制度改革 必须采取有力措施 第一 实施财政集中支付制度改革 必须在党委 政府 的极大重视与支持下强力推进 政府预算管理改革是主 线 以部门预算和综合预算为主要形式 以实行零基预算 及其早编细编预算为基本方法的预算编制改革 已为省 内各级认同并加以积极落实 取得了很大效果 推进财政 集中支付制度改革 是这条主线的主要内容之一 实践证 明 凡是党委 政府积极推动 正确领导的地方 财政集 中支付改革进行的就彻底 就完善 为此 各级党委 政 府下大力推进这项改革 是市场经济发展与振兴当地财 政的必须 第二 实施财政集中支付制度改革 必须完善和加强 政府财政职能 社会主义市场经济体制下的财政是公共 财政 是国家以社会和经济管理者身分取得收入 并用于 政府公共活动支出 保障国家安全和社会秩序 提高社会 公共服务水平 实现经济均衡发展 促进社会公平的政府 财政活动 对我省来讲 建立公共财政 完善和加强政府 财政职能 必须坚持 3 个原则 一是满足社会公共需要 各级财政资金的投向要逐步退出生产性和竞争性领域 二 是服从政府职能转变 财政预算的范围 结构和方法必须 与政府职能的范围和方向相适应 三是与省情及财力水平 相适应 确保财政平衡与稳固 为此 公共财政支出范围 应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远 利益的非盈利性的领域或事务 包括政权建设 基础教育 基础科研 环境保护等 为此 强化政府财政的职能 实 施财政资金的集中支付制度改革 必须把政府性财政资 金纳入政府财政控制范围之内 必须统一政府财政性资 金的财务管理 必须在方式方法上运用大财政观点以改 革的思路处理经济社会问题 必须牢牢把握建立公共财 政总体框架的总体方向 把建立公共财政与 政府财政 适 度集权的观点统一起来 坚持 人民有所求 政府有所 做 就是 财政有所为 第三 实施财政集中支付制度改革 必须加强监督 任 何改革是简政放权 惟有建设社会主义市场经济体制下 的公共财政要相对集权 政府对财政性资金的相对集权 不是揽权 而是在制度上建立一种公开 透明 规范 高 效的运行机制 把财政资金置于全社会 全过程的监控之 下 置于代表人民利益的人民代表大会的监督之下 这是 规范监督机制 提高政府部门行政效率的根本措施 还可 以从源头上预防和治理腐败行为的发生 第四 实施财政集中支付制度改革 必须深刻认识财 政分配体系的再建设 由推进预算编制改革到实施财政 集中收付制度改革 实质上是财政资金分配体系的完善 与发展过程 如果说已经取得实质性成效的预算改革使 预算 草案 的编制在方式 方法上取得了重大突破 那么 财政集中支付制度发展则是预算执行体制上的一场深刻 变革 从体系建设上讲 预算编制改革与财政集中支付制 度改革 是社会主义市场经济体制下财政资金分配体系 建设不可或缺的重要组成部分 在推进政府理财职能上 都将发挥重要作用 鉴于此 财政集中支付制度改革 是各级政府在社会 主义市场经济体制下建设公共财政的发展要求 是建设 公共财政支出新体系的重要方向 是政府理财制度的一 场革命 改革重在管理 在各级各部门和全社会的支持下 到位改革 与 严加管理 始终是政府财政改革过程中永 恒不变的主题 加大改革力度 努力把公共加大改革力度 努力把公共财财政体系建政体系建设设推向深入推向深入 面向 21 世纪财政更大发展 建设公共财政体系基本 框架 必须通过两年来对改革的探索与实践 明确全省财 政管理改革的总体思路 必须以邓小平理论为指导 以增 强财政宏观调控功能 事项实现财政的稳固 平稳 健康 运行为目标 按照公共财政的原则和要求 构建与社会主 义市场经济体制相适应 与国际惯例相接轨 以依法理财 科学理财 规范理财为核心 涵盖预算编制 执行 监督 和发展各环节的财政改革与发展的基本框架 促进经济 和社会事业持续稳定健康发展 建设这个体系 必须 四 柱支撑 建立 四个机制 必须 三线保证 强化 三个保 障 措施 建立 4 个机制 一是建立预算管理机制 在普遍按照 早编细编预算 实行综合预算和零基预算 编制部门预算 硬化预算约束的要求 来实施科学的预算管理 严格预算 执行 其核心是编制部门预算 细编预算 这项改革自上 而下推行 二是建立指出管理机制 主要内容是实行财政 集中支付 凡通过财政预算 综合财政预算 政府基金安 排并适宜集中支付的资金 均纳入财政集中支付范围 在 财政部门国库机构下设立 财政集中支付中心 统一办理 和具体承担各预算单位用财政预算内 外资金安排的支 付业务以及各预算单位预算外资金 经营性收入存入专 户事项 集中支付制度的要自下而上 从县乡开始逐步在 市级和省级推开 三是建立财政监督机制 建立财政内部 监督与外部监督相结合 经常性监督与专项检查相结合 覆盖财政管理和财政性资金运行全过程的监督体系 寓 监督于管理之中 做到监督跟着资金走 资金支出到哪里 监督就跟到哪里 四是建立财政发展机制 主要内容包括 建立财政收入预测机制 财政运行评价机制 财政风险预 警机制和财政发展研究机制 促进财政持续 稳定 健康 发展 强化 3 个保障 一是强化法制保障 按程序研究制定 和完善加强财政管理的内部制度 政府规章和人大条例 加大执法力度 把财政管理纳入法制化 规范化轨道 做 到依法理财 二是强化技术保障 加强信息基础设施建设 建立本级局域网和全系统广域网 建立基础数据库 开发 财政管理软件 使计算机应用进入财政核心业务 三是强 化人才保障 严格进人标准 把住进口 加强对干部的思 想教育和业务培训 不断提高政治素质和知识水平 干部 的学历水平县级大专水平 市级要达到本科水平 县级要 实现更高水平 改革干部人事制度 建立能上能下 能进 能出 竞争择优 充满活力的选人用人机制 要实现 四柱支撑 三线保障 财政系统必须正确 处理几个方面的问题 第一 要统一思想 进一步提高对财政改革必要性和 紧迫性的认识 应当指出 财政改革不是权益之计 是在 党委 政府和财政部的充分肯定和大力支持下 逐步完善 的一个系统工程 是与建立社会主义市场经济体制相适 应 与国际通行的理财方式方法相接轨的具有战略性 方 向性的改革 必须站在战略的高度来认识 站在全局的高 度来大力推动 应当看到 改革是大势所趋 人心所向 不但一个省在搞 全国都在搞 不是可搞可不搞 而是必 须要搞 早改早主动 只要改革的方向正确 宣传深入 措施得力 就能够取得实效 得到社会的理解和支持 积 极推进财政体系建设 要不断总结 不断完善 要进一步 提高认识 怕放权 怕革自己的命 怕得罪人的思想要坚 决杜绝 第二 要正确处理好各方面关系 积极稳妥地推进改 革 一是要多向当地党委 政府