许莺歌----提高社会保险覆盖率-增强全体民众幸福感

1 提高社会保险覆盖率提高社会保险覆盖率 增强全体民众幸福感增强全体民众幸福感 许莺歌 副研究员 辽宁省盘锦市辽河油田职业技术学院 摘要 摘要 2011 年 7 月实施的 社会保险法 是关系民生的重要社 会法 随着 社会保险法 的出台 倍受民众观注的社会保险覆盖 率问题再次被推到了前台 怎样才能让社会各阶层的人群都在 社 会保险法 这把大伞下歇凉呢 让我们走入本文 分析社保覆盖率 问题长期存在的主要原因 社会保险法 中提出的相应对策 以及 展望全国统一的社会保险制度的建立 关键词 关键词 社会保险 社保覆盖率 统一 制度 2010 年 10 月 28 第十一届全国人大常委会第十七次会议 通过 了 中华人民共和国社会保险法 以下简称 社会保险法 社 会保险法 是一部涉及养老 医疗 失业 工伤 生育五大险种 关乎每个公民福祉保障的法律 素有民生基本大法之称 相比于我 国以往的劳动立法 社会保险法 在彰显和提升基本人权的保障力 度以及强化国家责任等方面 均达到了一个前所未有的全新高度 充分展现了社会法注重 人文关怀 的特色和理念 在肯定立法成 就的同时 我们应当看到 社会保险法 及其配套立法在践行 以 人为本 理念 落实国家责任方面仍然有着可以继续完善的空间 篇幅所限 笔者在此谨就社会保险覆盖率低的现象进行一下探讨 一 问题存在的原因一 问题存在的原因 社保覆盖率低是当前的一个突出问题 扩大覆盖面 提高覆盖 2 率确实难度很大 其原因不在于我们的社保系统不努力 而在于制 度本身存在一些问题 一 社保制度在当初设计时没有考虑到就业的非正规性 社保改革的起因之一是国有企业改革的需要 传统的企业保险 是不适应改革的 必须改为社会保险 所以当时设计的统账结合制 度及其缴费公式和记发公式等都适用于国企等正规企业的参保 到 目前为止 正规部门基本都实现了应保尽保 或者说 被社保制度 覆盖的绝大部分群体都是正规部门的就业人员 而国内外的就业大 趋势是多样化 多元化 小型化 家庭化 并且流动性很强 所以 大量的灵活就业人员 众多的流动人口 2 3 亿农民工 都难以加入 进来 这部分人口慢慢就成了社会上改革开放成果分享最少 收入 最低 最脆弱 面临外部风险最大 最应该受到保护的群体 可正 是这部分最该受到保护的群体 却没有加入进来 比如 2008 2009 年金融危机一来 首先受到影响的就是这部分人 所以我们就面临 着这样一个矛盾 社会上最需要保险的群体难以被社会保险覆盖 这里面当然有参保人短视的因素 这个因素各个国家都有 受教育 程度越低 这个问题越严重 这就是为什么社会保险必须是强制性 的重要原因 在国外 不参加社会保险是违法的 跟不缴纳个人所 得税一样 我国去年 10 月刚刚通过的社会保险法还没有提高到这个 高度 还没有强调社会保险的强制性 没有提到不参加就是违法 而是表述为 应该 这是因为我国绝大部分劳动群体不在制度里面 社会保险法只能说 应该 不好说强制性 违法就更不能说了 不 3 能说全国绝大部分人是违法的呀 这就是中国社保制度的特殊历史 的阶段性新特征 二 个人 群体的短视心理普遍存在 覆盖面难以一下子达到应保尽保 个人 群体的短视心理很普 遍确实是一个很重要的原因 但从他们个体来讲也有客观原因 对 相当一部分灵活就业人员和农民工来讲 他们的收入本来就不高 上有老下有小 他们面临的最大压力是当期的消费问题 几十年后 个人的养老问题 毕竟没有当前的生存压力更大 再加上短视和侥 幸心理 这些群体要加入社保在个人主观意愿上就有这么多障碍 反过来说 是不是他们不需要 不是 他们恰恰是最需要的群体 而 那些没有参加改革的事业单位职工 相对于农民工和灵活就业人员 来讲其实是不需要保险的 比如 一些中央的事业单位 被加入 了失业保险 但是这个群体基本是不能失业的 他们基本还是旧体 制下的大锅饭体制 只能进 不能出 只能上 不能下 可这部分 人却 被 失业保险了 现在很多地方的一些事业单位都已经加入 了失业保险 医疗保险 养老保险等 但事实上 地方上这部分群 体也基本是不需要加入失业保险的 但是 这些部门好管理 单位 就给代扣代缴了 而最急迫 最需要社会保险的农民工 灵活就业 群体 他们一盘散沙 各自为政 要是社保没有相当的吸引力 他 们很难 自愿 加入进来 三 社会保险制度吸引力不足 所以说 除了农民工 灵活就业群体的消费特征 收入特征 4 短视特征外 更重要的原因是社保制度吸引力不足 表现在以下几 个方面 1 便携性很差 关系不能随时转移 在北京交的钱 再去外地打工 带走很麻 烦 在去年以前 单位交的那部分还要被扣掉 只能取走个人账户 的那部分并只能立刻变现 这种制度谁还愿意参加 目前及时出台了 养老保险关系转续办法 但在执行过程中也存在很多问题 效率很 低 比如 全国使用的软件平台不同 信息成分构成也不同 转过 去之后 有的地方电脑数据库 不吃 只能把纸质文字记录存在铁 柜子里 参保人在电话和网上查询不到 2 透明性差 很多人上了保险后 不知道自己账户上有多少钱 不知道政府 是如何使用这笔钱的 如何投资的 收益率是怎么来的 信息十分 贫乏 相比之下 基金等金融理财产品 他们的服务就非常好 非 常透明 信息非常及时 基本能够满足 投资者 的需要 3 预期很差 在银行你存了钱以后 你知道将来可以拿回多少钱 养老保险 就没有这样的预期 没有人知道自己将来能拿多少钱 几乎没有人 能够说清楚 甚至就连社保经办机构的窗口也难以一口答上来 参 保人对未来几乎没有较为清晰的预期 预期很差 激励就很差 4 公信力不足 国家发起 主办的社会保险 信誉度甚至还不如商业保险 所 5 以 有人宁可购买商业保险 还有人宁可存银行 这当然有一个习 惯心理 中国人把钱存入银行 基本都看成是放在国家那里了 利 息是有保证的 明确的 但实际上 社保制度也是国家 背书 的 是以国家的信誉作担保的 可事实上 在普通百姓那里却没有银行 那样的公信力 除了习惯心理以外 确实存在社保制度的严肃性的 问题 这与社保宣传不到位有较大关系 5 计算非常复杂 未来养老金待遇水平到底怎么样 不容易说清楚 有社会统筹 这部分 还有个人账户这部分 计算公式不一样 很难一下子就算 出来 参保的三四十岁的人几乎没有人能知道将来退休后拿多少钱 也不知道替代率是多少 这对未参保的灵活就业人员和农民工来说 也有很大的负激励 事实上确实存在这些问题 比如 按目前的记 发公式 政府确实无法对替代率做任何承诺 前面提到的 58 5 是内部研究上知道有这么个事 制度设计上没有哪一条哪一款做出 过这种承诺 不仅个人算起来很复杂 甚至连社保干部都觉得复杂 怎么能让受教育程度比较低的农民工来算这笔账呢 这也是一种负激 励 6 激励性比较差 住房公积金制度 尽管存在那么多问题 但还一直存在着 生 命力非常顽强 为什么 就是因为诱惑力太大了 你交 100 块钱 单位必须给你交 100 你交 300 单位必须给你交 300 这些钱就是 你的 统统进到你的账户 成为你的私产 所以 凡是有点条件的 6 地方和单位 都建立了公积金 因为工人都盯着呢 大家积极呀 能不能学习公积金的做法 将利益因素引进来 让农民工和灵活就 业人员积极参与社保 社保的激励性之所以很差 主要就是因为社保 没有像银行和公积金那样多缴多得 少缴少得 用学术的语言来说 就是精算中性的因素太少了 所以 现在的缴费与未来的权益之间 没有建立起紧密的联系 国家之所以花了很大的力气也难以提高社 保覆盖率 就是因为社保制度在农民工 灵活就业群体眼里存在这 么多问题 二 解决问题的方式二 解决问题的方式 宏观上看我国的养老基金有大量结余 但微观上来看不少地方 还存在养老金的亏空现象 解决这一问题主要从两方面入手 一 要提高统筹层次 结余总量上养老基金有 1 25 万亿 看上去已经不少了 全国社 保基金理事会才只有 8000 亿呀 但问题是存在着严重不平衡 比如 广东一个省就有 3000 多亿 可有的省份却基本没有结余 年年都有 缺口 需要中央补贴 这跟流动人口多少有关系 流动人口聚集的 地方一般来说本来就是经济发达的省份 财政实力较为雄厚 再加 上流动人口多 他们的养老金就多 因为流动人口不在那里养老 光在那里缴费做贡献了 一般来说人口输出大省就倒霉了 这些省 剩下的不是小孩 就是老人 青年人都到外头打工去了 钱都贡献 给外省了 但对本省的老人是要支付养老金的 就是说收入少 支 出多 所以养老金数量跟人口分布的空间和流动是有关系的 而人 7 口流动又受经济发展水平的影响 流动人口聚集的地区 往往是发 达地区 于是变成恶性循环 越来越不平衡 越富的地方养老金越 多 越穷的地方养老金越少 所以就出现总量上很多 实际上严重 不平衡的局面 中央不能不管那些收不抵支的地方 于是就得转移 支付 中央每年拿出 1000 多亿 2009 年的转移支付是 1600 多亿 制度本身剩了 10000 多亿资金 国家还得拿出 1000 多亿补贴 这当 然是不合理的 原因就是统筹层次太低了 如果统筹层次高就不存 在这个问题了 二 要建立统一的制度 整合大大小小的制度碎片 打通不同制度之间的通道 使不同 的制度逐渐向一个制度靠拢 目前制度的碎片化太严重了 比如上 海 社保有 4 个制度 城保 镇保 农保 综保 如果再加上事业 单位和公务员制度 就是 6 个制度 问题是 这些制度之间 贫富 差距较大 穷 的是 城保 就是城镇基本养老保险制度 针对 的是当地户口的人 由于老龄化程度比较高 退休人口的比重比较 大 这个制度每年的收入越来越少于每年的支出 一开始不是这样 后来越来越这样 因为人的寿命预期越来越长 但退休的年龄还是 60 岁 所以这个制度越来越收不抵支 地方政府就不得不给予补贴 例如 2009 年上海财政补贴了 100 亿元 但是 综保 不 穷 因为这个制度是给外来人口制定的 以农民工为主 这部分人口很 年轻 并且光贡献不退休 绝大部分人退休时就回老家养老去了 由家乡发放养老金 于是 这个制度有钱 镇保也可以 但是 他 8 们各是各的 制度之间没有打通 导致一种不合理的状况 缺钱的 制度需要转移支付 有钱的制度钱却在那里连年贬值 上海的这种 状况是全国的一个缩影 充分反映了碎片化严重的制度缺陷 最近 的 羊城晚报 对这个情况也做了报道 实际上 上海碎片化制度 的困境就是一个缩小的中国现状 他们的性质是一样的 这种状况 必须通过建立统一的社保制度来解决 试想想 如果所有的制度都 打通了 全国变成一个制度 目前这 1 3 万亿元就无需政府转移支 付了 否则 面对这样的制度碎片 结余是结余 补贴是补贴 空 账是空账 结余做实不了空账 空账又不能被做实 如果做实还需 要政府补贴 可是政府又补贴不起 这就是碎片化制度的弊端 三 展望未来三 展望未来 实际上是非常容易解决的 只要强调如下两点就可以了 一 强调精算因素 引入较多的精算因素 多缴多得 少缴少得 这是核心 当然 有人对此有不同看法 有的学者认为基本保险还是要强调再分配 否则就是社会不公平 社保不公正 我不同意这种看法 我是这么 看的 一个社会的发展阶段不同 社保制度强调的重点也就不同 在目前阶段 如不强调多缴多得的精算中性因素 覆盖面就长期难 以扩大 弱势群体农民工灵活就业人员不能参保 这是最大的不公 平 在当前发展阶段 首要任务是扩大覆盖面 这次金融危机提示 我们 扩大覆盖面太重要了 当前阶段问题的核心 公平的着力点 是扩大覆盖面 如果做到应保尽保了 扩大覆盖面的任务已经完成 9 了 到了那个阶段 就可以像有些发达国家那样 将强调再分配作 为目标 覆盖率低 这是最大的不公平 那么多人不能加入进来 忽视这一点 去强调比较小的 次要的不公平 等于忽视了制度外 几亿人口的生存保护问题 再来金融危机 我们这样一个外贸依存 度这么大的国家 那么多外向型企业的农民工失业 哪个问题更重 要 一多半的人没有被社保覆盖进来 这个社会能稳定吗 哪个问题 更重要 这是显而易见的 而我们现在失业保险覆盖率不到 20 基本养老保险制度的经济活动人口覆盖率仅为 22 1 就业人口覆 盖率仅为 22 7 城镇就业人口覆盖率为 56 9 大约是全世界覆 盖率最低的国家之一 这样的状况是公平的吗 我觉得 这是最大的 不公平 扩大覆盖率 首先要使制度有激励性 有吸引力 让大家 主动来参加 这就要求加大多缴多得的因素 而不是加大再分配的 因素 否则 扩大覆盖面就面临严峻挑战 这是目前制度成长的阶 段性所决定的 二 再分配的任务应该由转移支付的福利制度来承担 上面讲的是 保险 制度 是缴费型的制度 强调的是权利和 义务的对等原则 追求的目标是广覆盖 而再分配的任务应该由转 移支付的福利制度来承担 就是 非缴费型 的制度 例如 低保 等 追求的是对特定群体的补贴 强调的是社会公平和正义 在当 今世界 任何一个国家 社保制度都是由 缴费型 和 非缴费型 这两个制度组成的 缴费型 的保险制度强调的应是多缴多得 再 分配的公平功能应由 非缴费型 的福利制度来弥补 如低保 五 10 保 高龄补贴等各种各样的补贴制度 由国家财政拿钱 各种制度 各有各的功能 保险制度有保险制度的功能 非缴费型 制度有 非缴费型 制度的功能 再分配功能应该由 非缴费型 制度承 担 不要赋予 非缴费型 的保险制度那么多功能 就是说 不要 功能错配 赋予的功能太多或错配 到最后哪个功能也无法实现 每个制度都很好地把自己的功能发挥出来 两个制度合起来 再分 配和广覆盖这两个目标就都实现了 否则 哪个目标也实现不了 这 个社会就是 倒置 的 就是不稳定的 以美国为例 美国是全世界最富裕的国家之一 但是也有许多 弱势群体 美国是全世界养老保险替代率最低的国家之一 仅为 40 希腊将近 100 结果成为导致出