开发投资有限公司副总经理在第2季度中心组理论学习会议上的发言

1 / 17开发投资有限公司副总经理在第 2 季度中心组理论学习会议上的发言近年来，我县的 GDP 增长率、全社会固定资产投资增长率和财政收入都保持了较高的增长速度，但由于自身基数低，与周边的禄劝、富民、禄丰相比还存在很大差距，与实现全省中强县目标还存在很大差距，与人民群众脱贫致富的愿望还存在很大差距。主要原因之一是投资渠道过于单一狭窄、政府投资项目管理不规范、投融资机制不活。因此，进一步解放思想，更新观念，深化投融资体制改革，是事关*当前和长远发展的一个重大问题。*作为国家扶贫开发工作重点县，如何在后危机时代，认真贯彻落实科学发展观，发挥后发优势，紧紧围绕争先进位、富民强县目标，牢牢抓住云南建设桥头堡的历史机遇，大胆探索符合我县县情的投融资体制和运行机制，拓宽投融资渠道、提高政府投资项目的管理水平，实现*经济社会发展跨入全省中强县目标，是摆在我们面前的重要课题和紧迫任务。一、我县政府投资项目管理存在的问题、原因分析和对策建议（一）当前我县政府投资项目管理存在的问题一是投资决策不规范。当前，我国建设项目管理体制和运行机制尚未完全建立，国家投资领域中投资决2 / 17策论证体系还很不健全，有的建设项目违反决策程序，擅自立项，前期论证工作成了“可批性论证” 。投资决策责任追究制度没有建立起来，决策者责任与项目成败没有必然联系。有的项目研究论证不充分，建成后不能满足需要。有的项目决策时不考虑周全，而在施工过程中，随意改变施工图纸，调整部分项目的功能，造成损失浪费。二是基建程序难履行。我国现行法规规定，基本建设工作程序包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节，只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节，不得简化项目建设程序。但实际上基建程序不到位的情况相当普遍。三是概算控制不严格。概算是控制政府性投资项目的主要指标，但这一指标却没有在控制投资中起到应有的作用。有的主管部门对概算的审批流于形式，报多少，批多少，不加审核，基本上是实报实销；有的建设单位为能项目申报成功，人为压缩概算，一旦项目批下来，又把摊子铺大；有的建设单位对概算不重视，以估算、匡算代替概算，概算不细化，多列、少列及漏项列现象严重，甚至以决算代替概算；有的设计部门不是严格按批准的可行性报告编制设计预算，而是为能多收设计费而人为抬高设计概算，使编制的概算一开始就超计划。四是招标投标有待规范。招投标是建设项目管3 / 17理中的核心环节，公开招投标是规范建设项目管理的重要举措。但目前建设项目招投标中还是存在问题，暗箱操作，指令发包、人情标、招标变议标、规避招投标的现象时有发生，包括：有意通过漏项和过多设置“暂定”项目留下“活口” ；预算标底编制价格明显高估；巧立名目规避招标；任意肢解发包；随意调整报价口径影响中标结果；内外勾结串通舞弊；采取不平衡报价等。五是合同执行不严肃。招投标过程中的违法行为也给后续的合同管理埋下隐患。低价中标的施工单位会想方设法签订违反招标投标实质性内容的合同，致使招投标流于形式。特别是以违规签证工程联系单形式改变合同内容的现象非常普遍，包括通过虚假签证、签证过高的材料单价、签证不合理的现场费用等手段增加工程成本。六是工程监理不到位。监理本是控制投资、质量和进度的重要手段，但现实中，监理市场低价恶性竞争现象普遍，导致监理作用弱化，特别是控制投资和进度的作用降低。不少监理单位投标时组织一套象模象样的监理班子，一旦中标，就走马换将，大量采用无资质人员作业；有的监理在项目实施过程中唯业主是从，甚至伙同施工单位造假，这种监理不止是流于形式，而且是造成投资建设管理混乱的原因之一。（二）产生问题的原因分析4 / 17、产权主体缺位是产生问题的本质原因。随着市场化改革的深入，政府投资项目建设参与各方的产权越来越明晰，而项目所有者产权关系却仍然模糊，这种产权关系的不平等，使得政府投资相对私人投资而言，天然缺乏内在约束，也给参与政府投资项目建设与管理的各方提供实现个人利益“寻租”的空间和机会。在政府投资项目的招投标活动中，存在项目所有者、政府、行业主管部门、招标人、投标人之间的多层次委托代理关系，存在招标人与投标人为自身利益而发生违规事件的可能；如项目建设中的施工招标环节，施工企业往往采用不平衡报价方式，先以低价中标，然后在施工过程中利用设计变更及现场签证等手段谋取更多利益。、中介机构缺乏是产生问题的客观原因。政府投资活动涉及工程勘察、设计、监理、招投标及重要设备采购等许多专业领域，项目业主往往因为人力、专业和信息等方面的限制，需要众多专业机构专门承担相关方面工作，提供全套的专业化咨询和管理服务。如由于市场上缺少高素质的项目管理公司，只好采用组建工程建设指挥部，实行小生产、小作坊式的管理模式；又如因目前市场上缺乏高水平的工程咨询机构，致使项目决策的科学化、民主化程度不高。再比如，普遍存在的挂靠资质问题，导致挂羊头卖狗肉的事情时有发生。同时，有些中介机构与5 / 17政府部门关系密切，项目中介服务市场的竞争是不完全竞争，一定程度上导致市场机制失灵。、制度建设缺陷是产生问题的外部原因。在西方发达国家，政府投资项目的规划、决策、设计、融资、建设、运营等各个环节参与各方的责权利等都用法律法规形式确定下来，相应的监管措施也十分健全。由于我国市场化改革时间不长，政府投资领域缺少详细而完整的法规体系，对政府投资项目寻租活动的监督成本高、难度大。制度建设缺陷主要表现在：一是多头监管。如在招投标工作，存在各部门各自为政、没有统一的专家组等问题。涉及的发改、财政、审计、建设和监察及行业主管部门等多个部门，大家都可以管，但一家都管不了。二是内控机制不完善。由于政府投资项目尤其是公益性项目资金来源于政府财政，资金无偿拨付和使用，项目业主少有还款压力，加上项目使用单位和建设单位往往合二为一，使用单位存在追求高档次的欲望，缺乏有效的内控机制，内在投资责任约束不强。三是缺乏对项目全过程、全方位的监管。政府投资项目主管部门往往受到来自各方的压力，很难对项目审批严格把关；有关部门对设计、监理、施工以及其他项目建设参与方管理仍不完善，对工程质量、安全等方面的监督仍有待完善。各部门形成铁路警察各管一段，缺乏对项目全过程、全方位的监管。四是缺乏责任追究。政府6 / 17投资项目大多是基础性、公益性项目，目前缺乏具体的量化指标，因此难以对政府投资项目进行效益评价，更难以追究责任。（三）加强我县政府投资项目管理的对策建议1、推行项目价值管理，做好项目前期工作。一是建立健全政府投资管理制度，规范政府投资行为，严格按法定程序审批政府投资项目，对关系百姓民生、经济社会发展的重点项目实行事前公示制，防止重复建设无序投资，确保政府投资项目投向合理、程序合规；二是认真开展调查研究，严格把好项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的审查关，坚持“先评审，后立项” ，做好项目的比选和可行性论证，建立健全项目储备库，做深做实项目前期工作，谨防超标准、超概算、超财政承受能力；三是切实贯彻执行政府采购制度和招标投标管理制度。该招标采购的决不直接发包，坚持“货比三家” ，加强对投标单位的资格审查，坚持“先评审、后招标” ，从源头上挤压工程招标采购预算的“水份” ，防止高估冒算和漏项漏算，为合理控制项目开支提供重要保证。组建县级专家库，杜绝分部门、分行业招标行为；四是进一步完善政府投资项目并联审批申报制度，发改委要负责督促做好项目前期工作和项目建设的指导、检查、验收等工作，财政局要负责项目资金拨付和使用管理工作，建设局（规划局）要负责7 / 17核发项目选址意见书和施工许可证工作，国土资源局要负责项目建设用地的预审、审批和办理工作，环境保护局要负责环境影响评价等方面的工作，水利局要负责建设项目水土保持方案审批办理工作，审计局要负责政府投资项目的审计工作，监察局要切实加强对并联审批工作的监督指导，对项目审批过程、审批结果、工程质量的监督检查。2、切实加强工程项目管理，把好事中监督检查。一是加强对建筑市场的监督管理，严厉打击围标、串标、卖标、非法转包分包行为，强化对工程监理、造价咨询、招标代理等中介机构的监管，严肃建筑市场运行秩序，对有违法、违规行为的企业、中介机构，要予以严肃查处；二是加强合同管理，规范合同签订行为；三是明确职责分工，强化责任意识，按照“投资、建设、监管、使用”四分开原则，积极推行政府投资项目代建制。避免出现“老师不教书去管工程建设，医生不看病去跑工地”的怪现象。3、加强项目资金管理，健全政府投资管理的机制。一是把好资金投向关；二是把好预算编制关；三是把好资金拨付关。4、实行项目绩效考评，促进政府投资效益全面提高。一是要建立健全政府投资项目绩效考评制度，将建设项目评价和后评价作为必不可少的重要环节纳入政府投8 / 17资项目管理的全过程，对建设项目从立项申请、论证、决策、招投标、资金划拨及管理、项目验收到运营、维护、报废处置等各环节的经济性、效率性、效果性进行全过程的分析评价；二是要加强政府投资评审机构建设，强化政府投资评审中心的职能作用，协调整合各部门、各单位的评审力量；三是要加强政府投资评审队伍建设，注重不同类型技术人员的配备和人员政治、业务的学习培训，打造作风硬、业务精、素质高的评审队伍。二、我县融资工作面临的困难、问题作为国家扶贫开发工作重点县，县级财政极为困难，保了吃饭就顾不了建设，建设资金困难一直以来成为制约县域经济发展的最大瓶颈。随着国务院出台国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201619 号）及“三个办法一个指引” （流动资金贷款管理暂行办法 、 个人贷款管理暂行办法 、 固定资产贷款管理暂行办法和项目融资业务指引 ，并称“三个办法一个指引” ）后，县级政府筹集建设资金的难度更大，发展速度将延缓，保持经济平稳较快发展的压力将更大，全县人民脱贫致富的路将更长。（一）存在的困难和问题1、融资难度加大。*县开发投资有限公司、*县城市建设开发投资有限公司分别于 2016 年和 2016 年成9 / 17立，两个公司成立以来，累计完成融资亿元，为全县的重点建设项目推进提供了资金保障。但从去年以来，随着国家银根紧缩，融资难度越来越大。仅从国家调整存款准备金率来看，存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的在中央银行的存款，中央银行要求的存款准备金占其存款总额的比例就是存款准备金率。国家在 2016 年共上调存款准备金率 10 次，2016 年上调存款准备金率 6 次，2016 年上半年上调存款准备金率 6 次，使存款准备金率达%，意味着银行的 100 万元资金中将有万元滞留在中央银行而不能用于发放贷款，这是金融管理部门再度对市场发出的紧缩信号，显示出政府抑制通胀和收紧流动性的决心。众所周知，我县“十一五”以来的财政收入都是 30%以上的增长，但由于基数低，自身可用财力有限，特别是今年需要县级配套的项目及资金较多，据初步测算，保障性住房需县级配套资金 2200 万元、年内即将开工建设的羊旧水库需配套 3000 万元、年内开工建设的 13 件小（一）型水库除险加固工程五年内需县级配套资金 1547 万元、狮山大道拆迁安置区需投资 4200 万元，而计划今年 9月份在新校区招生的香水中学和职业教育中心，由于资金缺口几乎处于停工状态。已经建成两年多的菜园河南段改造工程至今缺口资金 300 多万元、复兴街改造也存在欠施10 / 17工单位工程款情况，水利方面仅可研编制、技施设计等前期工作经费就欠设计单位近千万元。如果各单位、各部门都抱着等、靠、要的思想，都不积极地想办法而去逼县委政府，那么，必将影响我县的跨越式发展。比如：总投资亿元的县城西北片区开发建设，由于有县委政府的正确领导，各级各部门积极主动、密切配合，目前工程建设已接近尾声，累计实现融资亿元，完成投资 2 亿元，预计可实现收益 3 亿元以上。如果等有了资金才去开发建设，都抱着等、靠、要思想，都不积极主动，就不会有今天的局面。目前，随着国家银根紧缩，州开发投资公司2016 年度融资计划已无法实现，新增 20 亿元债券发行工作搁浅，今年依靠州开发投资公司为全州重点项目融资已不可能，融资难度加大。2、责权利不相匹配，责任单位投融资积极性不高。我县目前采取的政府投融资模式是以政府为主，各相关部门配合，融资、建设、管理三者分离，投资公司负责筹资，财政部门负责还钱，建设施工单位只管用钱，等靠要思想严重。这种模式既不利于提高部门的积极性，更不利于提高资金使用效率。3、融资平台建设滞后，融资形式单一，融资渠道窄。目前我县的投入一是主要依靠各级财政，二是招商11 / 17引资，三是政府信用合作建设。融资平台融资能力弱、信用额度小、银行认可少、融资成本高、难以形成合力。4、资金短缺，财政负担过重。我县今年仅信用合作项目建设方面就要承担还本付息 1660 多万元，再加上世行贷款等以前年度的欠债，远远超过了我县可用财力，现行的融资模式对财政的依存度过高，加重了财政负担，加大了财政金额风险。5、投融资体制不顺、机制不活。我县投融资体制改革政策有可喜的起步，但水利、交通、市政等基础设施建设主要靠政府投入，没有形成通过放宽投资领域、拓宽融资渠道，没有把“用下代人的钱”与“用上代人的钱”和“用当代人的钱”有机结合起来。尚未形成融资方式多样化、市场化的运作体制；放宽准入，拓宽民间投资领域的开放体制；投融资互动良性循环体制。6、城市公共资源未能发挥合力，浪费严重。目前，相当一部分城市公共资源掌握在各部门手中，缺乏市场化运作手段，使用效率相当低下，造成了城市公共资源的流失和浪费。我县投融资工作存在以上困难和问题，究其根源还是思想解放不够，创新思路不够，特别是随着国务院下发国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知以来，一些人误认为政府融资平台肯定要清理、12 / 17取缔，应了*那句“启动不灵刹车灵”的老话，其实国家清理融资平台的目的主要是针对一些地方出现经济过热，为了有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展而采取的措施。对于我县来说，融资规模不是过大，而是太小了。随着贯彻落实科学发展观和创先争优活动的的深入，借国家建设桥头堡之机，我们应该把融资平台清理看成是一个融资平台公司进一步规范、完善、做强做大、更加健康有序发展的契机，应该进一步解放思想，创新思路，深化投融资体制改革，拓宽投融资渠道，为全县经济跨越式发展服务。三、借云南建设桥头堡之风、深化投融资体制改革，为*经济社会发展跨入全省中强县服务5 月 6 日，国务院批准出台了国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见 ，这意味着云南桥头堡建设已上升到国家总体发展规划的层面。5月 30 日，省委、省政府召开了全省桥头堡建设启动会议，紧接着州、县召开了相关会议贯彻落实中央精神。这给我们带来了新的机遇，拓展了新的空间，提出了新的要求，注入了新的动力。*作为滇川大通道上的新型工业重镇和重要交通物流枢纽，民族文化与现代文明交相辉映的通道明珠，在全省桥头堡建设中，要紧紧抓住中央继续实施西部大开13 / 17发和加快培育滇中经济圈的战略机遇，充分发挥地缘优势，顺势而谋，乘势而上，着力加强基础设施建设、外向型现代产业基地建设、交流合作平台建设、体制机制等建设，全力推进经济社会跨越式发展，步入全省中强县。国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见，大的方面明确提出了强化基础设施建设，提高支撑保障能力，小的方面提出中央安排的公益性建设项目，取消县以下及集中连片困难地区地市级配套资金；对土地瓶颈问题，明确提出对云南年度建设用地计划实施倾斜，改革完善建设用地审批制度，简化手续，保障重点工程建设用地；特别是在资金瓶颈方面，明确提出大力提升金融业的支撑服务能力，鼓励银行业金融机构为符合国家政策的重大基础设施建设项目提供信贷支持。 （据说十年的各种投资可能在 58 万亿。 ）我们务必抢抓难得的历史机遇，要用活用足国家从财税、金融、产业、土地等方面提出的 31 条突破性政策。在投资及资金争取方面：（一）抢抓机遇，多争项目。一是要强化组织领导。各级各部门一定要把桥头堡建设摆在重要位置，提上重要议事日程，加强组织领导，认真抓好落实。要提高认识，加紧开展前期工作，细化工作方案，认真贯彻落实好上级党委、政府的相关精神，不断探索推进桥头堡建设14 / 17的措施和办法。二是要强化项目建设。要强化抓项目、抓投资就是抓发展的理念，切实把项目作为落实桥头堡建设任务的重要载体。三是要强化利用政策。国家的政策支持是对云南桥头堡建设的有力保障和支撑，要用足用活国家从财税、金融、产业、土地等方面提出的一系列支持云南桥头堡建设的政策措施。如财税政策方面。加大转移支付和投资力度，支持云南桥头堡建设和发展。加大投入力度，加强骨干水源工程建设，着力解决工程性缺水问题。加强扶贫开发工作，继续加大对云南边境地区经济社会发展的支持力度；金融政策方面。支持把昆明建成面向东南亚、南亚的区域性金融中心，鼓励银行业金融机构为符合国家政策的重大基础设施建设项目提供信贷支持；土地政策方面。对云南年度建设用地计划实行倾斜，改革完善建设用地审批制度，简化手续，保障重点工程建设用地。此外，在产业政策、价格和生态补偿政策、人才政策、体制机制改革等方面也给予了很多政策。四是要强化环境建设。继续推进法治政府、责任政府、阳光政府和效能政府建设，为实施桥头堡战略营造良好的政策环境。五是要强化宣传引导。*县推进桥头堡建设，要靠党中央、国务院和省州党委、政府的坚强领导，要靠全县各族人民的关心、关注、协作与支持，最终要依靠全县上下的共同努力。为此，必须充分发挥各级组织、各种会议及各种传媒的作用，广泛15 / 17宣传实施桥头堡战略的重要意义、目标任务、工作重点、方法措施，引导全县各级各部门、各族群众和社会各界关注、关心、支持和参与桥头堡建设，营造声势，形成凝聚人心、振奋精神、齐心协力建设桥头堡的良好氛围。（二）优化投资环境，推进政府投资体制改革。一是合理界定政府投资范围，实行分类管理。政府非经营性投资应主要集中在基础教育、基础科研、文化、卫生、体育、环境保护、市政建设、农村基础设施、防洪排涝、河道整治等领域；政府经营性投资则以带动社会资本投资为目的，仅限于社会需要但社会资本不愿或无力投资的经营性基础项目、经营性公益项目，这类项目要鼓励社会投资，以实现政府投资的放大效应。二是创新政府投资项目的管理运行机制。建议主要实行项目“代建制” ，即通过招标等方式，选择专业化项目管理单位负责建设实施，项目建成后移交给使用单位，实现项目的投资、质量、工期三控制目标。三是强化政府投资的调控能力。建立稳步增长的财政投入制度，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，更好地贯彻“扶优、引导、培植”等资金使用原则，强化政府投资的引导和调控能力。（三）推动基础设施和社会事业等项目的市场化运作。如象目前实施的管道燃气项目推向市场，采取社会投资者自己投资建设，自己管理经营方式；城市供排水、16