城区预防和减少越级访、集体访现象的法律思考

1 / 16城区预防和减少越级访、集体访现象的法律思考越级访和集体访是群众来访的一种特殊现象，未能及时有效的接待、处理会产生较大的负面影响，形成社会不稳定因素，影响良好的经济发展秩序、人民群众安居乐业的安定环境和党政机关的正常工作秩序。一、越级访和集体访的主要特点 一是热点集中。主要对某些部门行政行为不满。反映违章建筑、环境污染、拆迁安置、市容管理、公安管理等涉及政府职能部门行政行为与不作为的问题占到信访总量的 75%以上。 二是解决难度大。主要集中在征地拆迁和企业改制等方面，涉及政策、历史遗留问题以及政府无权解决的问题。 三是过激行为有增无减。信访出现非法聚会、拦门、堵路、阻止现场施工、占据办公场所等群体过激行为，且呈明显增加趋势，负面影响大。 四是上访时间呈现一定规律性。上访时间主要集中在领导接待日以及重大政治、经济、文化活动期间或前夕。二、越级访、集体访原因及其法律分析 2 / 16目前，社会正处于大变革时期，原有的社会利益格局正在被打破，群体利益发生深刻变化，社会弱势群体和边缘群体相继出现，并不断扩大，为群体性事件发生提供了社会基础。在新旧体制交替过程中，相当一部分过去的“单位人”变为现在的“社会人” ，而新的科学的社会管理体制尚在探索中，因而管理体制对社会的调节、控制作用较弱，政策调控的盲区大量存在，不但对预防和减少群体性事件会带来不良影响，而且有时甚至成为群体性事件的诱发因素。 1、政策、法律原因 一是社会保障机制还不够完善。在市场经济体制建立和完善的进程中，经济制度基本的结构和分配制度改革的进一步深化，形成了各类经济成份之间、各种利益团体之间、各类人员之间的经济利益的矛盾。在企业改制、重组、破产或减员增效等改革的同时，也带来了下岗职工的再就业、医疗、养老、基本生活等方面的矛盾。就业、再就业工程尚不能满足不同层面、不同知识结构群体的就业需求，导致无业人员增多，易形成社会不稳定因素。城区的弱势群体还占有较大的比例，孤、残、特困家庭以及大部分刑释解教人员的生计面临困境。虽然各级党委、政府采取多种政策、方法、措施给予帮扶，但离人们日益增长的物质文化需要相距甚远，贫富差距悬殊，导致这部分群3 / 16体心理失去平衡，极易引发群体性事件。 二是城乡之间的差距导致大量的农村富余劳动力纷纷涌入城内，易陷入流动性失业，对这部分群体和这种问题的调控政策、管控措施、手段还不到位，不仅给社会治安带来问题，同时给城市管理带来难度。 三是现行的政策、法律不健全、相对滞后，致使一些矛盾及时妥善解决的法律依据不足，而引起群众的不满，特别是在拆迁安置、企业改制涉及老百姓、职工切身利益的补偿标准偏低，在不同时段、不同地段执行的政策不同，以及政策与法律的冲突，又不能突破法律、政策的规定解决他们最基本的实际困难和问题。 2、执法理念问题 受传统思维定势的影响，对政府职能转变、角色的定位、权力来自于人民授权委托、按公众要求代表人民行使管理社会的职能概念模糊不清，认识跟不上时代的步伐和形势的要求，没有把人民群众的利益放在首位，对群众的正常的上访反映问题、要求解决问题，没有看成是人民群众对党、对政府的信赖，没有看成是人民群众民主法治意识增强，依法维权。相反把人民群众当作“刁民”,从对立的角度看问题，思想不能引起高度重视，听之任之、放任自流而激化矛盾。 （1）为谁执法，为谁服务的认识不到位，从而带来4 / 16对群众的正义呼声、合理要求置若罔闻。群众在问题得不到解决或在本级政府部门得不到解决的情况下，极易引发集体访、越级访。 （2）执法部门职责履行不到位，使一部分群众的利益受到侵害，从而引发群体性事件。一是受本位主义和部门利益的驱使，滥用罚款、审批权，乱设收费项目，把权力看成是谋取私利、谋取部门利益的资本；二是部门职能的交叉又形成相互推诿或多头执法，问题得不到及时解决，引起群众强烈不满；三是执法人员业务素质不高，不能准确的依法履行职能，造成错误执法，又不能本着尊重事实，尊重法律的精神，予以纠正。 （3）认真及时解决处理群众反映的问题不到位，使一些矛盾逐步升级，恶性发展，最终酿成群体性事件。一是渠道不畅。信访网络作用发挥不到位，信息不通畅；人民调解网络反映不及时，调解职能履行不到位；信访机关的作用未得到充分发挥，只是起到了“挡”和中转的作用，就信访案件的处理，属于事后补救性质；另外社区民主自治不完善，群众很难通过社区自治组织、社团、中介组织解决自己的问题。二是方法简单、粗糙而不能及时使一些本可以解决在萌芽状态的事件，集中爆发出来而酿成群体性事件。三是态度粗暴。对群众的问题冷漠或蛮横、粗暴，引发群众越级上访。四是互相推诿。对矛盾问题的形成，5 / 16寻找各种借口、理由推卸责任，致使群众的合法权利得不到有效的保护和行使。对待群众的上访需要解决的问题往往推向社会、推向上级、推向下级、推向其他部门，造成群众投诉无门。五是解决问题不彻底。对群众的问题不是从根本上解决，而是虎头蛇尾，解决一半留一半，或糊弄一下，形成难点、历史遗留问题而更加难以解决。六是政府和地区有效的快速反应处理机制尚未形成，缺乏联动和有效的及时处理运作系统，手段上该软的不软，该硬的不硬，不能有效控制突发事件，控制事态发展。 3、有效监督不力 群众所反映的问题大部分是因为行政执法和司法不公的问题，而不公的产生是因为执法的责、权、利不统一，缺乏有效的内部监督、行政监督（审计、监察监督） 、层级监督（上级、人大）和社会监督。 4、群众法制观念有待进一步提高 在越级访、集体访中，均存在群众的法制意识的淡薄和思想偏激。一是不清楚自己行为是否受到法律的保护。二是不知道采取过激行为上访是违法性。三是对政府期望值过高，把政府仍然看成是大政府，政府包揽一切，只要能闹就能解决问题，即使知道不受法律保护也要到政府上访，能捞一点是一点。四是对政府部门和司法部门失信，唯上唯大，直接找领导、直接到省、市政府上访。 6 / 16三、减少和预防越级上访和群访的对策和建议 根据国家信访局调查统计数字表示，80%的信访案件是发生在基层的，80%的信访要求是合理的，80%的信访案件是可以处理的。前文分析表明，越级上访和集体访的产生大都因政策的滞后以及行政机关、司法机关在法律、法规、规章和政策的执行中产生的偏差及在受理、处理信访案件中的不当行为而引发的。因此本文试从有效处理信访案件的具体措施和治本之策上提出如下对策和建议，以供参考。治本措施 1、推进民主法治建设，促进全区政治文明。党的十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，党的十六大又进一步提出了建立社会主义政治文明的目标，并明确提出：“政治文明的核心是把党的领导，人民当家作主与依法治国有机结合” 。社会主义政治文明的本质就是人民当家作主，推进政治文明就是逐步完善社会主义民主的具体制度，保证人民充分行使民主选举、决策、管理、监督的权利。信访是人民群众依法行使民主权利、表达自己意愿的渠道，信访也是人民群众监督党政机关的重要渠道。党政机关领导干部和工作人员应摆正“主人”与“公仆”的关系，建立反映社情民意的畅通渠道，认真履行职责，为老百姓的根本利益而努力工作，解决社会发展与广7 / 16大人民群众的各种问题，而不能对群众的不满情绪和要求采用压服的方式、禁止的方式，否则必然会适得其反，引发更大的不满和越级、群体上访。当前广泛开展的社区建设，其核心就是社区居民的民主自治，应当在此基础上大力推进社区依法治理，努力在公共事务特别是涉及居民群众切身利益的重大事项的决策和管理上，通过人民代表、社区居民代表大会代表参政、议政，真正实现公共事务决策和管理的科学化、民主化、法制化和现代化。 2、加强依法行政、公正司法工作，正确履行职责。在建设社会主义政治文明，实践依法治国的方略中，行政执法机关、司法机关能否依法行政、公正司法起着举足轻重的作用。因为，大量的社会矛盾既然因行政执法、司法执法而引起，也只能通过加强依法行政、公正司法来化解。在实现现代化的同时，实现政治文明与经济建设、精神文明建设的同步发展。这是减少和有效处理社会矛盾，预防和减少上访特别是越级访、集体访的治本之策。 （1）全面真正落实执法责任制、政务公开制、错案责任追究制。这些制度大部分城市前几年就已基本建立，但由于机构改革等原因未能落实到位。各级党委、政府应责成相关职能部门认真对各执法部门的执法责任制、政务公开制、过错责任追究制的落实情况进行全面检查、指导和督促。各级政府职能部门、街道办事处应进一步明确执8 / 16法职责、依据，规范办事程序，健全内、外部监督机制，严格依法履行职责，减少和消除行政不作为、越权执法、随意执法、滥用执法权和不文明执法现象，从整体上提升执法水平和法治环境，为营造稳定、和谐的社会环境，创安全、祥和、文明的社区，提供坚实的法治平台。 （2）加大监督力度。发挥党的监督、权力机关监督、民主监督和社会监督的作用，强化内部监督机制，对越权执法及不作为现象追究责任。追究因行政行为司法行为不当引发上访、集访的单位责任，其次对行政、司法机关接待处理不当引发的越级访和集体访的单位负责人和责任人的责任，严肃处理因部门利益驱动执法和野蛮执法欺压百姓责任人，对工作失职、渎职、无视群众疾苦、激化矛盾、引发事端，造成不良后果要按照党纪、政纪规定追究有关部门和领导的责任。 （3）树立执法为民的思想。加大对执法人员思想政治及法制教育力度，认真贯彻十六大精神和“三个代表”重要思想，转变作风，切实为群众着想。特别是各级领导在决策中要始终把人民群众的利益放在第一位，在经济发展、城市建设、城市管理中，尽可能地维护全体市民的合法权益。对于群众反映的问题，要从落实“三个代表”的高度，予以充分的重视，凡符合法律政策规定的都应当尽力妥善给予解决。只有我们各部门、各级领导干部真心9 / 16实意地去为群众解决问题，把群众的利益、群众的需求作为党政机关必尽的义务，尽力做好，社会事务才能理顺，群众情绪才能理顺，才能维护好一方稳定。 （4）开展诚信政府、诚信司法活动。做到职权职责、执法依据、执法程序、处理结果、责任追究公开、公正、透明，树立政府机关执法为民形象。要把依法信访纳入诚信政府创建活动和软环境建设各项措施和评比活动中，对属于部门职权范围内的信访案件，有关部门必须受理，对无故推诿、拖延、冷漠、特别是指使信访人越级上访的单位应追究该单位负责人和责任人的责任，除取消当年评先资格，对损害群众利益性质严重、影响党和政府信誉、造成恶劣社会影响的给予党纪政纪处理。对群众提出的总体要求合理但一时难以彻底解决的，或需要一定条件、一定时间解决的事项，应向群众作出承诺，制定计划，逐步解决；对群众要求不合理、不符合法律法规规定的和超过实际可能的事项，应作好群众工作，晓之以理，稳定情绪，使他们息访。通过信访体现政府真诚为民办事的诚信形象。治标措施： 1、建立有序的、高效运转处理机制。实施党政“一把手”总负责，一级抓一级，层层抓落实责任制。在此基础上进一步建立、健全信访案件处理机制，建立信访预警、10 / 16受理、交办、督办、审核把关、上报程序、办理时限向信访人回复、全程跟踪管理制度等，力争使小矛盾纠纷不出社区，一般矛盾纠纷不出社区、街道，大矛盾纠纷不出城区。 （1）建立紧急、重大信访案件联动机制。由城区维护稳定领导小组办公室牵头，成立突发事件处理工作组，公安、执法机关、司法机关、街道负责人参加，在突发性信访案件发生后，掌握第一信号，在第一时间赶到第一现场，达到及时控制场面的第一要求。 （2）建立疑难案件会办制度。对于紧急、重大信访案件和涉及法规政策交叉、空白的，部门职能不清的，合理不合法、合法不合理的以及历史遗留的等疑难信访案件，采用会办制度。由城区社会稳定领导小组办公室牵头，会同有关职能部门、街道办事处，邀请省、市有关部门参加，共同研究解决。 （3）实行群众来访处理意见书形式。对上访事项，负有直接处理责任的主管部门、街道办事处，应当主动受理，在规定时间内调查处理并出具群众来访处理意见书一式两份，一份留存，一份交上访人作为上访凭证。上访人可持意见书到本区上一级信访部门申请复查或到区政府法制办提起复议。 （4）建立内部流转机制。对不属于本级政府或职能11 / 16部门解决的群众来信来访案件，区有关部门应先受理下来，再转呈上级有关部门或市信访局，由市信访局批转至有权处理的部门，限时予以答复，处理意见转区受理单位，再由区受理单位答复信访当事人，使上访案件及时得到处理，以避免当事人越级上访。 （流程示意图） （5）建议实行信访公开原则。区信访局及有关职能部门、街道办事处要将受理范围公开、处理过程公开。可以实行信访听证会或辩论会的形式处理信访案件，即在信访主管机关的主持下，信访人与被信访机关面对面，互相陈述理由、提交依据、展开辩论，然后由主管部门主持调解，调解结束后由主管部门制作群众来访处理意见书 。（6）加强信访软件建设。在健全信访档案管理的基础上，逐步健全信访工作电子化、网络化。区信访局可与各街道、社区居委会、企事业单位及党政机关联网，并且与司法“148”法律服务热线联动，实现信息的快速传递、分析、资源的合理调配，为形成快速、高效的预警、处理机制创造条件。 2、建立有效的预警机制 （1）要建立健全信访信息工作网络发挥三级信访网络的作用。及时了解、掌握上访的苗头，做到早知道、早发现、早解决。做好人民建议征集工作，大力推进社区信12 / 16访，实行信息预报制，将信访的热点、难点等问题及时反馈给有关单位并将需某单位处理的来信来访情况函告有关单位。建立区街两级公安、信访稳定工作领导小组定期联席会制度，疏理可能引发集体上访和不稳定因素，排查信访热点、难点问题和解决的办法，建立老上访户档案。 （2）在社区设立信访接待、法律帮助和调解联动窗口。在社区服务中心内，信访窗口接待、法律服务窗口提供法律宣传、咨询和法律帮助、调解处理窗口由司法所和人民调解组织以及综合治理及时跟进，能够及时疏导、化解、调处矛盾纠纷。 （3）认真落实三级信访组织网络的领导接待日制度。应充实社区信访工作的人员使社区信访受理接待正常化、规范化。实行街道领导和街道中层干部轮流接待，使领导对群众上访问题有更直接、直观的了解，老百姓的心声，落实问题的解决。 （4）深入开展法律进社区活动。司法行政机关的职能及其所指导的基层队伍在社会基层稳定中具有特殊的作用，是社会稳定的第一道防线，深入开展法律进社区活动，发挥司法行政职能，为营造安全、文明、祥和的小区做出贡献。一是加强居民自治组织、企事业单位人民调解委员会建设，使其网络覆盖全区，对于社会上各种矛盾及时发现，提高调处的成功率，及时介入调处，并定期汇总社会13 / 16矛盾动态，与信访局等部门共同研究，针对可能引发上访的现象，超前做工作，尽可能将矛盾化解于萌芽状态，避免小矛盾形成大纠纷。二是发挥社区居委会法律顾问队伍的作用，为社区居委会调处民间纠纷提供法律支持，并参与到对社区群众的法制宣传，法律咨询活动中，运用专业法律知识，为群众答疑解惑，引导群众可以通过法律途径、协商途径解决的纠纷，尽可能通过法律途径和协商途径解决，特别是发挥民事调解协议的法律效力，引导群众通过调解达成协议并自觉执行，以减少上访事件的发生。三是发挥社区法律人才资源，如借助社区中法律部门退休老同志丰厚的法律功底和在群众中有较高威望和热心社会公益事业的特点，动员和组织他们参与社会纠纷的调处，特别是上访事件的调处。四是发挥法律服务和法律援助队伍的作用，为社区群众特别是贫困家庭提供便捷、有效的法律服务，维护弱势群体的合法权益。五是深入开展社区法制宣传教育，教育群众树立正确的权利义务观，依法维护自身的合法权益，依法信访维护社会稳定。六是组织律师参与信访接待工作，及时疏导涉法的上访群众采取合法的形式或进入法律程序，依法解决信访问题，发挥信访窗口法制宣传和教育作用，提高接待质量和结案率。 3、建立较完善的保障机制 （1）认真全面落实领导干部信访责任制。对未能履14 / 16行职责的，严格按照责任制追究责任，增强责任制的严肃性。 （2）研究制定关于处置突发事件、重大疑难事件和信访难点实施意见。重点明确各部门的职责分工、处置原则、处置程序和工作要求，以使快速反映的联动处理机制高效运转，发挥作用。 （3）赋予区信访局一定的职权。国务院、省、市信访条例已明确了信访机关的权限，即信访机关不仅仅是信访接待，更重要的是对区级的信访工作起到指导、督促、整合的作用。建议各级党委、政府行文明确信访局的职权：一是指导权对部门、街道、社区居委会的信访工作有权进行指导；二是督办权对信访局交办的案件有权督促有关单位按时间、要求办理；三是处理建议权对信访案件有权提出处理建议；四是限期答复权 对交办的信访案件，有权要求职能部门限期作出答复；五是追究建议权对不按要求受理、处理信访案件的单位，有权向党委、政府提出追究责