我国粮食流通体制改革若干问题的探讨

1 / 12我国粮食流通体制改革若干问题的探讨内容提要】我国的改革从农村起步， 随着家庭联产承包的实行，粮食流通体制也进行了一系列改革。对于拥有 12 亿多人口、9 亿多在农村， 且耕地资源相对匮乏的我国，粮食问题始终举足轻重。在市场经济体制改革整体推进的今天，粮食流通体制改革尤其令世人瞩目。本文拟把粮食流通体制改革放在经济体制改革的大背景下考察，以进一步说明当前粮食流通体制改革的必要性以及保证这一改革成功的几个重要问题。【关 键 词】粮食流通体制改革/市场经济/政府/企业【正 文】一、粮食流通体制改革是现代市场经济发展的必然要求我国在建国以后，和其他二战后走上社会主义道路的国家一样，照搬苏联模式，建立起高度集中的计划经济体制。这种经济体制体现在粮食流通上就是从 1953 年起，对粮食实行统购统销政策。其主要内容是：对农民余粮户实行计划收购（简称统购销）的政策；对城市居民和农村缺粮人民实行粮食计划供应（简称统购）的政策；实行由国家严格控制粮食市场，严禁私商自由经营粮食的政策；实行在中央统一管理下由中央与地方分工负责的粮食管理政策。1958 年，国家进一步加强了对粮食管理的集中统一，全国粮食的征购、销售、调拨由中央统一安排，实行分级2 / 12管理，使统购、派购政策逐步完善并制度化、法规化。显然，统购统销是计划经济的要求和体现。必须指出的是，当时实行的是农产品低价政策。原因之一是旧中国遗留下来的工农业产品比价的剪刀差；另一原因是 50 年代初，我国开始推行重工业优先发展战略，相应的就要实行生活必需品的低价政策，从而农产品价格被扭曲。1978 年底，在党的十一届三中全会召开的同时，安徽省凤阳县小岗村 18 户农民率先包产到户，拉开了农村改革的序幕。在实际效果的示范和政策的支持下，到 1984 年底，全国 100的生产队和 的农户都实行了联产承包责任制。与此同时，统购统销政策也开始松动。随着市场化取向改革的发展，粮食流通体制也发生了一系列变化，与经营方式的改革相辅相成，极大地调动了农民的种粮积极性，使我国连续多年粮食市场形势良好。改革以来，粮食流通体制发生的主要变化有：统购统销政策结束。从 1985 年度开始，取消粮食统购，改为合同定购。对定购的品种，普遍实行“倒三七”比例计价收购办法，即农民交售的征购粮，30按统购价付款，70按超购价付款，定购以外的粮食自由购销。大约到 1993 年，统购统销政策的另一个领域城镇粮食销售的计划体制被彻底改革。实行多渠道经营。在发挥国营粮食商业主渠道作用3 / 12的同时，实行集体个人等多种形式，恢复了传统的米市和粮行，活跃了粮食流通。还恢复了粮食集中贸易，开展粮食议价议销。进一步调整了粮食价格。从 1979 年起，国家多次提高粮食购销价格，并在提高过程中，注意逐步理顺粮食价格关系。从 1979 年到 1994 年，我国粮食收购价格提高了500左右， 初步改变了粮食价格长期偏低的状况，粮食与其他农作物的比价、粮食与农村农产品的比价都向着有利于粮食的方向转化。在价格管理体制和形成机制上，引入了市场机制。由于农民出售的粮食中有一部分是国营、合作商业部门以议价方式向农民收购的，价格有随行就市的性质，农民在集市上向半农业居民出售一部分粮食，打破了计划体制、政府定价一统天下的局面，价格由市场供求决定，粮食价格形成的市场机制开始出现并逐年拓宽，形成了价格双轨制。1992 年召开的党的十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，社会主义市场经济是现代市场经济，也就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在粮食流通体制上，市场化改革大力推进的同时，进入 90 年代，国家建立和完善了一系列粮食流通的重大改革制度。 （1）国务院决定从4 / 121990 年起，建立国家专项粮食储备制度，敞开收购议价粮。（2）1993 年国务院决定建立粮食收购保护价格制度。粮食收购保护价格由国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据当地情况，按不低于但可高于中央下达的基准价格水平，制定本地区的收购保护价格，向农民公布，并按保护价收购。 （3）国务院规定，从 1993 年度起，中央和各省、自治区、 直辖市都要建立粮食风险基金。中央粮食风险基金由财政部负责筹集，省级粮食风险基金由各省、自治区、直辖市财政厅（局）负责筹集。改革的发展，使市场在农业资源配置中的效率得到极大体现，我国的农业生产特别是粮食生产连续登上了几个大台阶，从 1978 年的三亿吨增加到 1996 年的五亿多吨，为改革开放事业提供了有力的支持。也正是由于改革的深入，原有粮食流通体制的弊端突显出来，需要通过深化改革加以解决。针对我国粮食流通体制存在的问题，党中央、国务院作出了改革粮食流通体制的重大决策，即通过深化改革解决原有粮食流通体制的弊端。目前我国粮食流通体制改革的核心内容是实行“三项政策、一项改革” 。即：坚决按保护价敞开收购余粮，实行顺价销售，收购资金封闭运行；加快粮食企业自身改革，转换经营机制，提高市场竞争能力和经济效益。粮改加强了国家宏观调控，但不是回到计5 / 12划经济的老路，而正是要求在加强宏观调控的前提下，加大市场化改革的力度，促进粮食流通体制与市场经济体制相适应。如在国家控制粮食直接收购市场的同时，放开搞活粮食零售市场；在发挥国有粮食企业主渠道作用的同时，积极支持粮食零售多渠道经营；在完善政府调控的同时，又以市场为主形成粮食价格；积极培育粮食市场体系，特别是县级以上粮食交易市场；加强国有粮食企业自身改革，使之成为经济实体和市场主体，等等。二、当前我国实行粮食流通体制改革的紧迫性在我国，粮食问题始终是一个严重问题，面向 21 世纪的中国粮食供求形势不容乐观。从需求方面看，我国不仅人口基数大，而且处在从低收入向中等收入过渡时期，未来十五年随着城乡居民收入的较大幅度增长，粮食消费需求也将持续增长。从供给方面看，我国粮食虽然还有很大增产潜力，但是由于受客观条件限制，把这种潜力变成现实产量难度越来越大。原因之一是我国农产品单产在国际上已经处于较高水平，而家庭承包经营由于生产规模小，劳动生产率低，农业投入难以满足农业生产需要，农村科技推广和普及难度很大；原因之二是耕地面积呈下降趋势，且农业生态环境严峻，自然灾害频发，这些都制约了我国粮食生产的发展，必须改革现有粮食流通体制，以从战略角度保证我国中长期粮食供应。6 / 12如何看待粮食流通体制改革的紧迫性？这是因为我国的改革处于市场经济体制改革整体推进阶段、攻坚阶段，原有粮食流通体制不适应市场经济要求，不迅速加以改革，不仅粮食流通体制改革在我国经济体制整体改革中滞后，而且影响改革全局。因此，建立与市场经济体制相适应的粮食流通体制刻不容缓。在市场经济下，政府是社会管理者和宏观经济调控者，企业是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体，政企应分离。而现在我们的政府与粮食企业的责、权、利关系很不明确。一方面，企业有独立的经济利益，有追求自己经济利益的强烈愿望；另一方面，政府又主要通过行政手段要求企业承担调节市场的任务。这样，企业承担两种职能，具有两种身份，其行为受行政命令和利益驱动两种力量支配，粮食企业挪用收购资金，政策性亏损剧增便不足为奇。这种矛盾如果久拖不决，影响将是多方面的。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。公有制的主体地位的主要体现之一是国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。由于粮食是重要的战略物资，国有粮食企业控制力的增强尤为重要。近些年来党中央对国有企业的改革和发7 / 12展提出了一系列正确的指导思想和方针政策。 “十五大”强调，建立现代企业制度是国有企业改革的方向；对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体；着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组；实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制；等等。其他行业的国有企业进行了一系列改革探索，控制力有所增强。不改革粮食流通体制，国有粮食企业还承担两种职能，吃“大锅饭” ，严重亏损，甚至让私商牵着鼻子走，改革显然严重滞后。政府对粮食市场的宏观调控主要运用经济手段和法律手段，同时辅之以必要的行政手段。只有通过粮食流通体制改革，理顺国家和企业的关系，这些手段才能运用得有效。原有的粮食流通体制，由于政企不分，职工吃企业的“大锅饭” ，企业吃国家的“大锅饭” ，到 1997 年底，粮食企业亏损挂帐和挤占挪用资金总计达到 2140 亿元，国家财政不堪重负，势必削弱国家对国民经济全局的宏观调控。现代市场经济要求地方政府与中央一起调节市场。我国原有的粮食管理体制，对具体职能的划分和行使界定不清，造成中央拿资金，地方管企业，敞开口花钱，地方吃中央“大锅饭”的局面。由于局部利益的驱动，有的地8 / 12方甚至把粮食当作“第二财政” ，挤占挪用粮食收购资金，难以完全落实地方政府与中央一起承担调节市场的任务。目前，我国农村经济已转入社会主义市场经济的轨道，千千万万自主经营的农户成为市场主体，而粮食生产有一定的特殊性，一是在目前条件下，粮食生产与其他农产品的生产一样，对自然条件有较强的依赖，存在一定的非人为可以预料的风险。二是粮食产品需求弹性小，即人们对粮食的消费在较小的程度上受市场价格水平的影响。在这两个特性的作用下，当粮食供给出现波动时，可能造成市场价格更大幅度的波动。面对粮食需求的大市场，农民缺乏各种有效的市场中介服务，又无交易谈判的地位和能力，在粮食生产和交换过程中，几乎承担所有风险，尤其是在市场体系不健全条件下，扭曲和滞后的价格难以发挥对生产的引导作用，不断变化着的粮食市场，常令农民感到茫然，不利于保证粮食生产发展和社会稳定。因此，随着粮食生产和经营的市场化，国家要进行必要的宏观调控和市场保护，积极推进粮食流通体制的改革。三、深化粮食流通体制改革的几个问题粮食流通体制改革的基本原则是实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老财务帐目分开，完善粮食价格体制。当前粮改的核心内容是坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农9 / 12业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革。 “三项政策、一项改革”紧密联系、相互促进、环环相扣、缺一不可。为确保粮食流通体制改革顺利进行，笔者有几点思考：第一，粮改需要全社会通力合作。粮食流通体制改革涉及到全社会方方面面，牵一发而动全身，需要全社会积极配合，联合行动。需加大宣传力度，让全社会都认识到目前进行的粮食流通体制改革是保证粮食持续增长和社会稳定的大计，使每个人都支持、投入改革，各部门要通力协作。例如，工商部门对管理粮食市场责任重大，政府对他们的工作要大力支持。一是拨给的经费要充分，切实解决他们吃“皇粮”问题；二是工商部门的人力要有保证；三是要有良好的执法环境，他们管理市场遇到困难时要得到支持等等，以提高查处力度和效率。由于我国农村市场广阔，单靠工商部门来管显然不够，必须要乡镇及村干部共同管理，要加大乡镇政府的责任，克服地方保护主义，决不能认为私商收粮可以增加农民收入，从而采取默认的态度。至于部分地方政府或个别领导默许甚至支持粮食部门弄虚作假，非法套取国家专项补贴及一些管粮干部以粮谋私、损公肥私则要坚决予以打击。第二，国有粮食企业的改革是粮改成功的关键。国有粮食企业的改革是三项政策落实的关键，因而也是粮改10 / 12成功的关键。国有粮食企业只有切实树立为农民服务的思想，改善服务态度，提高服务质量，千方百计方便农民售粮，常年常时挂牌收购，不限收、拒收、停收，不压级、压价，敞开收购才能落实，否则，仅仅有“保护价”是不够的。顺价销售是指，国有粮站、粮库（包括粮库所属的加工厂）等粮食收储企业必须以粮食收购价格为基础，加上合理费用和最低利润形成的价格进行销售，决不允许以任何形式向任何粮食加工和批发、零售企业亏本销售。这就自然要求国有粮食企业同其他行业的国有企业一样，降低成本，增加赢利，形成合理的粮价，为此，企业必须转换经营机制，改善经营管理，降低流通费用，并坚决实施减员增效、下岗分流和再就业工程，探索多样化的公有制实现形式，提高市场竞争力。目前，国有粮食企业系统现有职工 400 万人，100 万离退休，300 万在职， 真正从事收储的只有 100 万，成本太高。国有粮食企业通过深化改革，转换经营机制， 才能敞开收得进，顺价售得出，才能保证收购资金封闭运行。而以往购粮贷款收不回，则企业行为不合理，或粮食虽然收购进来，但逆向操作；或粮食都没收购进来，资金挤占挪用。第三，按保护价敞开收购农民余粮是粮改成功的基础。由于粮食生产的特殊性，国家一定要控制一级粮食市场，这是粮改成功的基础。保护价是政府为保护生产者的11 / 12利益制定的对生产者支持价格，高于生产成本，使农民种粮有收益。按保护价敞开收购余粮，可以有效防止丰收伤农，维护农民利益，切实保护农民种粮积极性，保证粮食生产稳定增长。同时，也只有敞开收购，国有粮食企业才能掌握粮源，才能顺价销售。反之，如果没有管好管住粮食收购市场，农民不得不把粮食低价卖给私人商贩，这些商贩低进低出，国有粮食企业的粮食卖不出去，顺价销售无从谈起，只能跟着降价，造成亏本销售，收购资金就不会处于良性循环状态，不可能封闭运行。要敞开收购，粮食企业除改善服务态度，提高服务质量外，还要注意坚决不搞除农业税之外的代扣代缴，从根本上杜绝侵害农民利益的各种摊派，确保农民在交售粮食时得到实惠