论社会保险法的制度创新与立法不足上

论论 社会保险法社会保险法 的制度创新与立法不足的制度创新与立法不足 上 上 冯祥武 2011 12 01 09 26 48 来源 中国人力资源开发 2011 年第 6 期 摘要 摘要 作为我国社会保险制度的基本法 社会保险法 对我国的养老 医疗 工伤 失业 生育保险作出了系统性安排和原则规定 本文从立法技术 理念 策 略等方面分析梳理了社会保险法的制度创新与不足之处 关关键词键词 社会法 社会保险法 制度创新 社会保险是指国家通过立法建立社会保险基金 对参保者在丧失劳动能力 或失业时给予必要的物质帮助的制度 社会保险法在国外已有 130 年的历史 我国学者对社会保险法的研究始于 20 世纪 80 90 年代 社会保险法 从 1994 年进入立法规划到 2010 年以 刚性 的法律性文本面向世人 在立法之 路上迂回跋涉了 16 年 但是 在肯定其制度创新的同时 也应及时发现和指出 其立法上的不足 以预测其实施过程中可能面临的问题和挑战 一 一 社会保险法社会保险法 的制度创新的制度创新 一 构建了较为系统的社会保险法律制度 一 构建了较为系统的社会保险法律制度 1 创新了社会保险法律框架体系在 社会保险法 出台之前 社会保险制 度在我国已经探索和实践了近 20 年 但一直缺少一部社会保险制度的基本法律 来系统来规范养老 医疗 工伤 失业和生育五大险种 我国不同地区 不同 部门 城乡之间 行业之间的社保制度各不相同 缺乏系统化和关联化 急需 一部社会保险基本法律将分散在各种法规和政策中的五大险种整合在一起 制 定出价值取向明确 框架体系完善的社会保险法 社会保险法 顺应这一需 要 把完善我国社会保险法律框架体系作为重要制度创新目标 在法律文本中 设立专章整合了相关五大险种的法规和政策 将我国整个社会保险制度用法律 规范的形式固定化 创新了社会保险法律的框架体系 2 2 创新了社会保险的转移接续制度 创新了社会保险的转移接续制度 随着我国城乡二元体制界限的逐步破除 跨统筹地区 跨城乡就业已是一 个基本现实 如何做到劳动者在不同地方参加的社会保险能够接续 是保障参 保人权利的一个关键 社会保险法 作为社会保险基本法 覆盖整个国家的 范围 必须打破社会保险的 地区分割 破除人力资源转移过程中的各种束 缚 基于此 社会保险法 第 19 条 后文将省略具体条文前的 社会保险 法 规定个人跨统筹地区就业的 其基本养老保险关系随本人转移 第 32 条 第 52 条又分别规定了基本医疗保险关系 失业保险关系随劳动者本人转移 至于社会保险转移接续制度的可操作性 正如全国人大法工委的张世诚认为 欧盟 27 个成员国之间劳动力转移 社会保险接续问题都能解决 我国是单一制 国家 社会保险的转移接续应比欧盟各成员国更可操作一些 3 3 实施了强制制度 实施了强制制度 社会保险法 贯彻了强制性这一社会保险法基本原则 强化了用人单位 公民个人的缴费义务 并将欺诈骗保的行为由违规行为升格为违法行为等 改 变了我国社会保险法在实施中的 软法 形象 其中 第 63 条规定了社会保险 费征收机构可以向银行和其他金融机构查询欠缴保费的参保人 主要是用人单 位 存款账户 并向有关行政部门申请划拨 未提供担保的 还可申请人民法 院采取扣押 查封 拍卖措施 抵缴社会保险费的行政强制措施 第 86 条规定 了对未按时足额缴纳社会保险费的 采取了自欠缴之日起 按日加收万分之五 的滞纳金等行政处罚措施 第 87 88 条规定 有关单位及其工作人员或者个人 以欺诈 伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出或者骗取社会保险 待遇的 除应当退回骗取的金额外 并处骗取金额 2 倍以上 5 倍以下的罚款 社会保险服务机构骗保的 解除服务协议 参与骗保的直接主管人员和其他直 接责任人员有执业资格的 依法吊销其执业资格 这不仅能依法惩治许多用人 单位拖欠 漏缴 拒交 甚至骗取社会保险费的行为 而且还能有效地避免用 人单位和劳动者的逆向选择 二 赋予了公民较为完整的社会保险权利体系 二 赋予了公民较为完整的社会保险权利体系 社会保险权利是社会保险参保人依法参加社会保险 并享有享受社会保险 待遇和其他相关权益的各项权利的总称 包括一般性社会保险权利和具体性保 险权利 1 1 一般性社会保险权利 一般性社会保险权利 一般性社会保险权利 是指对实现社会保险公民 参保人 所享有的养老 医疗 工伤 失业 生育等具体社会保险权利起着辅助作用的权利类型 参保 人享有的一般性社会保险权利主要包括 1 社会保险关系的转移权利 见第 19 条 第 32 条 第 52 条 2 社会保险缴费情况被定期告知的权利 见 第 60 条 61 条 74 条第 3 款 3 社会保险的信息保密权 见第 81 条 4 赋予了公民较为健全的社会保险权利的救济权 它规定社会保险权利 益 的法律救济 可以采用行政复议 行政诉讼 调解仲裁 民事诉讼等方式 此 外 总则第 4 条规定公民享有社会保险情况的查询权 第 82 条规定了社会保险 的监督权 附则第 95 条规定农民工享有与城镇居民一样的社会保险待遇的权利 第 97 条赋予外国人享受我国社会保险待遇的权利 此外 笔者认为 参保人还 享有请求用人单位缴纳保费的权利和请求征缴主体履行职责的权利 享有请求 其及时足额征缴社会保险费的权利 2 2 具体性社会保险权利 具体性社会保险权利 具体性社会保险权利 是指公民 参保人 所享有并由社会保险基金所支 付的有关养老 医疗 工伤 失业 生育等保险待遇的权利 1 与养老保险 相关的权利 第 16 条规定享受养老金待遇的权利 而且规定了累计缴费制度 第 17 条规定获得丧葬补助金和抚恤金 或病残津贴的权利 第 14 条规定享有 对个人账户的获得利息的权利和对个人账户的继承权 第 18 条规定的公民享有 对养老金正常调整提高的期待权 2 与医疗保险相关的权利 第 26 条规定 了享有医疗保险待遇的权利 第 25 条第 2 款规定城镇居民中的特殊困难群体享 有医疗保险的个人缴费由政府补贴的权利 3 与工伤 生育保险相关的权利 第 33 条和 53 条分别规定职工应当参加工伤和生育保险 保费由用人单位缴纳 职工不缴纳保费而享受保险待遇的权利 第 38 39 条规定享有工伤待遇的权利 第 54 条规定享有生育保险待遇的权利 4 与失业保险相关的权利 第 45 条 规定享有失业保险金的权利 第 48 条规定在领取失业保险金期间公民个人不缴 纳基本医疗保险费 由失业保险基金缴纳 而享有基本医疗保险待遇的权利 第 49 条规定失业公民在领取失业保险金期间死亡的 其遗属享有领取丧葬补助 金和抚恤金的权利 三 明确了政府在社会保险领域的制度信誉责任和义务 三 明确了政府在社会保险领域的制度信誉责任和义务 1 1 政府在社会保险筹资中的补贴义务 政府在社会保险筹资中的补贴义务 从国际经验来看 社会保险筹资责任的主体不仅仅是用人单位和劳动者 也包括政府 在社会保险筹资责任的分担中 虽然劳资分责是基础 但政府却 扮演着担保人角色 承担财政兜底责任 凸显了政府在社会保险领域的制度信 誉责任 社会保险法 共有 7 个条文规定了在社会保险基金出现支付不足的 情况下政府的补贴 补充 义务 见第 5 11 13 20 25 65 71 条 这 些有关政府在社会保险筹资中的补贴义务 为我国社会保险基金安全性提供了 可靠的保证 也为公民 参保人 社会保险权利的实现提供了强有力的支撑 2 2 政府在医疗和工伤保险中的先行支付义务 政府在医疗和工伤保险中的先行支付义务 社会保险法 规定了公民因第三人侵权产生的医疗 工伤事故 其相关 保险待遇可以由政府 通过社会保险基金 先行垫付给公民 事后再向第三人 追偿的制度 即所谓的先行支付代位求偿制度 其中第 30 条规定医疗的先行 支付代位求偿制度 第 41 条规定工伤的先行支付代位求偿制度 也就是说 公 民在工伤和医疗保险中享有在用人单位 第三人不支付或者无法确定第三人时 由保险基金先行支付的权利 这不仅解决了社会保险待遇与民事赔偿 双重享 受 的问题 而且明确了国家可以作为第一责任人对医疗 工伤承担责任 其 对于劳动者的及时救治与康复 尤其是在用人单位因各种原因不愿和不能承担 法律责任时劳动者权益的保障具有特别重要的意义 以工伤为例 原来要靠劳 动者个人去抗争 去走法律诉讼程序 而在诉讼中 无良企业往往利用法律程 序故意拖延 不支付工伤待遇 致使劳动者往往是小伤拖成中伤 中伤拖成大 伤 生活陷入困顿 这个矛盾在农民工中尤其突出 如今 改由社保基金优先 支付 然后由工伤保险机构向用人单位追偿 从而彻底扭转了劳动者在工伤诉 讼中的弱势地位 增强了政府对公民的社会保险权利予以切实保障的作为义务 3 3 政府各部门社会保险中相互配合的义务 政府各部门社会保险中相互配合的义务 社会保险法 明确规定政府各部门在社会保险中的相互配合义务 第 57 条规定