从金融监管历史看次贷危机

从金融监管历史解读次贷危机从金融监管历史解读次贷危机 杨业伟杨业伟 1 北京大学北京大学 数学科学学院 数学科学学院 北京北京 100871 100871 摘摘 要 要 本文通过概括美国监管法规的的演变过程 试图说明监管是事后的 对现今次贷 危机的监管解读提供一个视角 本文最后得出结论 监管基于市场 是法规对于市场的阐释 危机的根本原因不在监管 而在于市场产生的扭曲 关关键词键词 次贷危机 金融监管 金融史 Interpretation of sub prime crisis From history of Financial supervision Yang Yewei School of Mathematics Peking University BeiJing 100871 Abstract This paper tries to provide a regulatory perspective of this financial crisis by generalizing the evolutionary process of American supervision law and regulations The conclusion is that the supervision is the explanation of the market so that the fundamental cause of crisis if the distortion oriented from the market Keyword sub prime crisis financial supervision financial history 一 美国早期一 美国早期银银行行业业 美国早期的银行按照英格兰的模式建立 申请人通过与立法委员会谈判 确定期限 资本金 分支机构限制等在内的限制 然后获得营业执照 同样 对银行业务的限制也仅 是禁止银行参与商品交易业务 由于要通过银行为美国的贸易活动创造货币 当时的财政部长汉密尔顿在 1790 年向国 会提议仿照英格兰银行建立美国银行 Bank of United States 由于这个银行建立后对其他 银行的威胁 1811 年 其特许期到期后 议会拒绝延长特许状 美国银行的消失使得州特 许银行迅速发展 1782 年到 1837 年间 超过 700 家银行在美国诞生 2 由于没有国家货币 这些银行发行的一般本票开始作为一般等价物流通 但是由于这些本票是不稳定的货币 导致公民的财产遭受损失 不同银行的等额本票在不同地区具有不同价格 而且差异有时 1 杨业伟 男 北京大学数学科学学院金融数学系本科生 email yangyaweitui 作者感谢中国经 济研究中心开放宏观经济研讨组所提供的建议和讨论 2 Regulation of Bank Financial Service Activities Lissa L Broome Jerry W Markham 中文版 法律出版社 p8 会很大 投机者通过在不同的地区之间倒卖这些本票获利 1812 年的战争使得美国政府陷入了财务困难 当其无法再获得贷款时 发行货币的 方法又一次被提出来 又一个 Bank of United States Second BUS 被建立 用来为政府融 资 美国第二银行在最鼎盛的时候 其业务量占到美国银行业务的 20 也正是因为这样 它成为政治角斗的中心 杰克逊总统坚持取缔此银行 最后政府存款从第二美国银行撤出 宣告了这个银行的覆亡 同时也带来了另一波 州立银行热 在 1829 年到 1837 年 州银 行数量翻了一番多 3 同时 这个时期的美国证券市场也开始初具规模 由于为铁路 运 河等融资 华尔街开始成为金融中心 这个时期的交易主要通过经纪人进行 包括证券的 承销等 而且这个时期证券投资只是少数富人的游戏 银行也未直接投资证券 所以证券 市场与银行业是两个分离的市场 相互影响不大 直到内战时期 美国主要的流通货币是由 1600 家州银行发行的银行本票 由于银行的 财务波动以及破产 这些本票的价值也随之波动 使得交易很不方便 另一方面 也是为 了给内战融资 1862 年国会创制由政府发行的票据 由于背面为绿色而被称为 绿票子 绿票子 于是成为法定货币 超过 4 亿元的 绿票子 被印刷 为内战提供了经费支持 这导致战后法定货币的大幅贬值 美国谚语中 不值一个大陆元 就来源于此 为了继续 处理货币问题 1863 年 2 月 25 日 国会通过 全国性货币法案 建立全国性银行体系 法律规定联邦设立银行 该银行基于储存在财政部的债券 获权发行流通票据 票据的价 值是所储蓄债券价值的 90 这些流通票据能够用来支付绝大多数政府债务 是事实上的 法定货币 4 1864 年 全国货币法案 被 全国性银行法案 所代替 这部法律确立了全国性银行 的现代管制 全国性银行法案 定义银行业为包含贴现以及议付债务凭证 接受存款 买 卖外汇 铸币和金银 基于个人保证而发放贷款等业务 全国性银行被要求具备最低资本 额 该法案禁止银行向以投资股票为目的的任何一个贷款人贷出超过银行资本 10 的款项 同时也要求全国性银行将其 15 至 20 的存款作为储备金 这些储备金要求以美国合法货币 储存 货币监理署负责执行这一法案 为了确保全国性银行的体系 立法对州特许银行发 行的本票征收 2 的税负 1865 年税负被增加到 10 州特许银行停发银行本票 5 从这个时期起 美国在法律上明文提出对银行投资证券的限制 同时也引发了关于银 行活动权力范围的无休止争论 一方面 银行通过各种方法规避监管机构的管制 以各种 方式向高收益的资本市场进军 另一方面 监管机构不断的改进监管法规和监管方式来达 到对银行的有效监管 从那时起 双方将这场博弈延续到了现在 从内战后到 20 世纪初 美国的证券也得到了迅速的发展 这也带来了大规模投资银行 的产生 以摩根为代表的银行在这个时期建立了投资银行的最初形式 一些商业银行也开 3 Regulation of Bank Financial Service Activities Lissa L Broome Jerry W Markham 中文版 法律出版社 p11 4 同上 p18 5 同上 p20 始涉及证券业务 尽管银行获得允许 可以代表其客户从事证券经纪业务 但是 1902 年货 币监理官发布规则 不允许全国性银行担任公司证券发行的承销商 但是允许全国性银行 继续承销公司和政府债券 为了避开这种限制 几家大型的银行设立了关联公司 来从事 广泛的证券业务 这其中有一家属于花旗银行的关联公司 National City Co 1911 年美国 司法部警告其违反了银行法 但是财政部意见完全相反 最后由总统 Taft 决定不采取任何 行动 6 这说明当时对商业银行投资证券的风险存在很大争议 1927 年 麦克法登法案 又明确授权全国性银行可以承销某些公司和政府债权证券 由于银行法案对州立银行发行的本票征收 10 的税收 这大大限制了州立银行的发展 根据美国法律对银行的定义 银行的组织形式必须为公司制 为了规避对商业银行的监管 和税收 储蓄协会以及信托公司等变得非常普遍 这些金融机构钻法律的空子 逃避监管 1907 年 10 月 22 日 拥有超过 6 千万美元存款的 Knickerbocker Trust Company 纽约第 三大信托公司倒闭 触发了当时美国历史上最严重的一次金融危机 1907 年的金融危机 由 JP Morgan 领导的私营业界阻止了恐慌 在这场危机过后 政府开始研究调查危机的原 因并试图做出解决方法 结果产生了是 1913 年 联邦储备法案 的确立 联邦储备法案 试图让地区银行通过发行联邦储备券建立更有 弹性 的货币 这 些票据成为了货币流通总体的一部分 在今天形成了我们纸币的基础 另外 该法案同样 废除了全国性银行发行它们自己本票的权力 该法案对提供弹性通货的解释是 由于货币 供应的任何组成部分 金券 银券 国民银行钞票 都不能迅速增减 这种无伸缩性的货 币供应 同货币需求的季节性波动叠加在一起 引发了这段时期的多次危机 这些引发危 机的季节性波动源自为支付秋收农作物而发生货币大量流动 如若货币状况已经十分紧张 那么 资金的季节性大量流动就会引发 并且也的确引发了 危机 7 二 大二 大萧萧条条 大大转转折折 大萧条对银行业带来了毁灭性的打击 由大萧条而制定的 格拉斯 斯蒂格尔 法案对 以后一个世纪银行业的发展及格局产生了深远的影响 在讨论这个法令之前 我们先叙述 一下这个法令的主要内容 8 1 除了一定的特例外 禁止属于联邦储备系统的商业银行承销 分销 作为委托人经 营股票 公债和其他证券 银行自己发行的除外 例外的情况包括联邦政府公债 有充分 信誉的信用担保和市政公债 以及存款类型的证券 2 将商业银行用自己的帐户购买的证券限制为由银行管理机构统一的债务型证券 3 禁止联邦储蓄系统成员的商业银行和主要从事投资银行业的公司结成附属关系 4 禁止从事投资银行的公司和个人同时从事商业银行业务 银行可以从两种业务中任 6 同上 p529 7 同上 8 以下主要法令摘自 The U S Financial Syatems George G Kaufman 中文版 陈平等译 p299 选其一 但不能两种都选 这个法令颁布后 几乎所有的商业银行都继续选择为商业银行 几乎所有独立的投资 银行都选择成为投资银行 少数银行如摩根银行被拆为摩根大通和摩根斯坦利等几块 当 时通过此法案的根据主要有以下几条 1 通过商业银行和投资银行分业经营恢复对商业银行系统的信心 人们认为 一些银 行试图去援助它们发生财务困难的附属机构 这种行为会削弱他们本来已经不安全的资本 头寸 而且 人们普遍认为 证券活动会增加银行在金融压力之下的脆弱性 2 防止资金从银行流向不合理的 投机 用途 人们普遍认为 在利益的驱逐下 银 行会趋向于追求高收益的投资项目 银行会通过建议储户购买证券或直接用储户的存款购 买证券来追求利润 这会增加银行的财务风险 以及增加资本市场的泡沫 3 为了消除商业银行和投资银行结合时存在的利益和自我交易之间的冲突 自我交易 会严重破坏市场秩序 但是 当时的这些理由只是建立在直观感性的基础上 并未得到实证的证实 后来有 大量研究讨论了这些理由的真实性 但是并未发现支持他们的证据 Kroszner 和 Rajan 比 较了 格拉斯 斯蒂格尔 法颁布之前 由商业银行承销和由投资银行承销证券时候的违约 行为 他们并没有发现商业银行发行低品质证券来欺骗投资者 相反商业银行承销了高品 质的证券 这些发现同时证实了 Ang 和 Richardson 1994 以及 Puri 1994 的另外两项独 立研究的结果 此外 Lissa L Broome 与 Jerry W Markham 在 Regulation of Bank Financial Service Activities 一书中讲到 国会采取商业银行与投资银行业务分离的策略是因为国会对当时 美联储主席 Charles Mitchell 同时是花旗董事长 National City Company 的相关证券关联 机构以及 Mitchell 抵制联邦储备理事会在崩盘前控制活期贷款的行为非常恼怒 随后的研 究表明 有证券关联企业的银行和没有证券关联机构的银行一样 有着同样的破产率 这 两位作者还认为 这一被迫的分离是具有戏剧性的过分反应 只有 7 2 的 积极从事债券 业务的银行破产了 这一比率远小于那些没有同时开展商业和投资银行业务的全国性银行 的破产率 9 在大危机之后建立的 格拉斯 斯蒂格尔 法案是未经过严密论证的 甚至该法案的建 立人之一格拉斯议员在该法案建立后第二年就试图推翻该法案 虽然该法案对金融安全并 非完全无用 但反应过度确实是后来所公认的事实 接下来就是长达一个世纪的对该法案 条例的侵蚀过程 三 后代萧条时代 在战时及战后证券业高收益的诱惑下 银行试图打破 格拉斯 斯蒂格尔 对行业分营 9 Regulation of Bank Financial Service Activities Lissa L Broome Jerry W Markham 中文版 法律出版社 p33 的限制 采取的方法就是银行控股公司 即在银行上一级设立控股公司 这个公司即拥有 对银行的所有权 又同时可以拥有其他与银行业务无关的企业的所有权 为了防止这种商 业银行与商业混营以及商业银行与投资银行混营的模式继续发展 国会于 1956 年通过了 银行控股公司法案 法案中规定 拥有一家以上银行的公司不得从事证券业务或商业经 营 但是由于法案规定银行数量是一家以上 对单个银行没有限制 于是 单一银行控股 公司 在 1970 年被纳入 银行控股公司法修正案 该法案通过限制银行控股公司来排除 银行和其它商业 包括证券公司的共同所有制 但这同样可以被规避 因为该法案对银行 的定义为接受存款和提供贷款的金融机构 如果金融机构不符合这种定义 则可以不受此 法规的约束 这使得商业企业或证券公司拥有了 非银行的银行 如 Gulf Western 收购 了一家加州银行 并卖掉了其贷款组合 这样他就成为一家非银行的银行 10 这个漏洞直 到 1987 年 竞争性平衡银行法案 对银行重新定义才得以弥补 这种游戏一直在玩 也正 是通过这种方式 格拉斯 斯蒂格尔 法案逐渐一点一点被侵蚀 直到 1999 年被彻底废除 1966 年 国会命令美联储为商业银行制定存款的利率上限 同时将其他储蓄机构和大 额定期存单也纳入利率限制范围内 受 Q 规章 限制 银行最高储蓄利率为 5 25 而储 蓄机构最高利率为 5 5 而 1980 年 3 月 国库券的回报率为 14 到 15 之间 11 这种巨大 的市场扭曲使得这些储蓄机构丧失生存空间 市场的扭曲使得金融机构不得不另辟蹊径 寻找求生之道 于是金融创新层出不穷 其中重要的有 1972 年创立的货币市场共同基金 货币市场共同基金创立之初由于未加入联 邦储蓄 所以规模一直有限 在 1977 年名义利率上升之前一直不到 40 亿美元 同时储蓄 银行通过创立的可转让支付命令帐户 NOW 帐户 来规避 1933 年银行法 规定活期存款 不得支付利息的限制 70 年代的通货膨胀带来的负利率迫使储蓄机构不断用创新来求生存 而当 70 年代末联储开始提升名义利率时这些机构遭受了致命的打击 联储以货币总量为目 标的政策一步步推高了市场利率 1978 年美联储加息使得货币市场利率飙升到利率上限 这带来了货币市场互助基金猛增 货币市场共同基金从 1977 年不到 40 亿飙升到 1982 年 9 月的 2320 亿 12 伴随其规模剧增的是商业银行在在商业票据市场上市场份额的大幅减少 商业银行和储蓄机构吸收的存款锐减 转移到货币市场基金 到 1981 年 绝大多数储蓄机 构都在赔本 当年 81 家储蓄机构破产 1982 年 超过 250 家机构破产 同时 80 年代 初也是美国银行自大萧条之后破产最为严重的时候 如美国最古老的银行 Firat National Pennsylvania Bank 于 1980 年 4 月陷入破产 13 金融市场的震荡带来了政府的立法回应以及 10 Regulation of Bank Financial Service Activities Lissa L Broome Jerry W Markham 中文版 法律出版社 p41 11 Regulation of Bank Financial Service Activities Lissa L Broome Jerry W Markham 中文版 法律出版社 p72 12 同上 13 Regulation of Bank Financial Service Activities Lissa L Broome Jerry W Markham 中文版 法律出版社 p74 后来的 S L 危机 即储贷危机 这一时期的立法回应主要分为两个阶段 国会旨在提高储蓄机构吸收存款 产生额外 收益的能力 第一阶段主要以放松对储蓄机构传统的资产和业务的限制 由于第一阶段并 未遏制银行与储蓄机构的破产风潮 第二阶段加强了对银行和储蓄机构的管制监督和执行 特别强调资本的充足 第一阶段主要有以下三个法案 1978 年 金融机构监管和利率控制法案 FIRIRCA 1980 年 存款机构放松管制和货币控制法案 DIDMCA 1982 年 Garn St Germain 存款机构法案 在 FIRICA 中 存款机构被允许出售 6 个月货币市场凭单 这 些凭单要求最低投资为 1 万元 它们的最高利率随着国库券利率的变化而变化 DIDMCA 创立了储蓄机构解除管制委员会 以促进消除 Q 规章 的利率上限限制 仍然不能像商 业票据帐户支付利息 但是银行可以向机构借款人签发可流通存款凭单 这导致了这些货 币工具的二级市场的确立 DIDMCA 还授权存款机构提供 NOW 帐户 同时将 FDIC 和 FSLIC 提供的存款保险覆盖范围由单个帐户 4 万美元提高到 10 万美元 14 Garn St Germain 存款机构法案 允许商业银行和储贷银行发行两种新债 货币市场存款账户和超 级 NOW 账户 每种账户的最低存款额为 2500 美元 可以支付近似于货币市场上的利率 6 个月后 这两种账户吸收了 3000 多亿美元的存款 国会将第一轮立法回应后储贷协会和银行破产归因于监管不力 在第二轮立法回应阶 段加强了监管力度 但并未制定更加严格的法律 主要是将经历巨额损失的 FSLIC 并入 FIDC 并对破产机构的资产管理和处理成立清算信托公司 RTC 将 S L 纳入联储与财政 部双重监管之下 90 年代通过的了两部重要的法案 一部是 1994 年的 里格 尼尔洲际银行和分行效率 法 另一部是 1999 年的 1999 年金融服务现代化法案 前一部法案允许银行控股公 司收购其他州的银行 允许银行控股公司将位于本州之外的附属银行转变为单一洲际银行 的分行 从而废除了 1927 年的 麦克法登法案 和 1956 年的 道格拉斯修正案 而 1999 年金融服务现代化法案 废除了 1933 年的 格拉斯 斯蒂格尔法案 打破了商业 银行和投资银行的隔离 该法案允许银行 保险公司 和证券公司之间交叉开展业务活动 规定由联邦系统对多重控股公司进行监管 其实在这两个法案通过之前 市场已经将他们废除的法案侵蚀殆尽 特别是对 格拉 斯 斯蒂格尔法案 一方面 资产从商业银行流向其它投资工具严重缩小了商业银行的经 营范围 使得商业银行为了生存不得不突破法案的限制 另一方面 证券业务的高收益对 于金融机构来说是不可抵挡的诱惑 引诱商业银行通过各种方式突破规制 这市场扭曲产 生的一推一拉 使得长期以来 格拉斯 斯蒂格尔法案 已被突破 在法律上 1987 年 4 月 联邦储备委员会允许商业银行控股公司单独设立证券分支机 14 同上 p75 构作为投资银行 银行便开始从事 灰色 证券业务 比如承销商业票据 承销抵押担保 证券 承销市政收入债券等 格拉斯 斯蒂格尔法案 规定证券承销业务收益不得超过商 业银行总收益比重的 5 这个比例被先后两次放宽到 10 和 25 1997 年 联邦储备系统 和财政部金融局的行动扩大了银行控股公司的业务许可范围 比如 联邦储备系统允许商 业银行直接收购已有的投资银行 15 Citigroup 和 Travelers 集团的合并直接推动了国会通过 1999 年金融现代化法案 花旗集团利用 银行控股公司法案 中对收购银行成为银行控股公司的企业可以享受两年 的宽限期现将不允许银行控股公司经营的业务剥离出去 花旗集团的合并在 1998 年 4 月 6 日公布 就是赌定允许混业经营的法案会在两年内被通过 事实验证了花旗集团的预测 1999 年金融现代化法案 打破了商业银行与投资银行的隔离墙 从而引发了大规模的商 业银行与投资银行合并为全能银行浪潮 四 四 对对次次贷贷危机中金融危机中金融监监管的管的简评简评 次贷危机后 人们分别将其归因于各种各样的原因 有会计准则 金融创新 货币扩 张等各种原因 其中诸多矛头指向了金融监管 认为金融监管不力 以及上世纪 90 年代末 的混业经营导致了此次金融危机 金融监管是依据法律条例来进行 而银行法主要在以下两种情形下制定 一种是来自 一场大的金融灾难 及金融危机之后 如 格拉斯 斯蒂格尔法案 另一种是立法和司法 对监管规避最初的反应 如 银行控股公司法案 我们从银行法的演变上看这次金融危 机是否可以规避 如果没有明显的理由说明可以在金融危机前改变银行法 那么金融危机 的发生就不能归罪于金融管制 自大萧条之后 Q 规章 和 格拉斯 斯蒂格尔法案 决定了以后市场发展方向 由 于市场的扭曲 商业银行与储蓄机构的生存空间越来越窄 迫使他们需要冲破金融管制 而另一头证券服务业的高收益也引诱这储蓄机构突破规制 于是有了控股银行的产生 政 府于 1956 年和 1970 年立法来规制这种公司 但是 市场扭曲仍未被解除 所以这种突破 管制依然具有激励 在 70 年代高通货膨胀下 低的名义利率使得商业银行突破管制的激励 大幅增强 这个时期 大量的金融创新产生以规避管制 在 70 年代末联储的紧缩性货币政 策提高了名义利率 接近利率上限使得商业银行和储蓄机构的生存更为艰难 问题严重到 政府不得不在管制上作出让步 这带来了政府在 80 年代对金融机构 准确地说是储蓄机构 放松管制 具体是一系列法规的通过和对商业银行业务范围的扩大 然而 经济的繁荣给 予证券业务高收益引诱着其他金融结构突破规制 同时 不平等竞争并未被消除 直到 90 年代通过 金融现代化法案 全能银行大量诞生 这种不平等竞争依然存在 其实 这种不平等是对储贷行业和证券行业不平等的规制所带来的 依据经济学原理 15 Financial Market and Institusion Anthony Saunders Marcia Millon Cornett 中文版 王中华译 p317 不同行业应具有相等的边际收益 否则 资源就会发生流动 直至边际收益相等后为止 对商业银行的限制使得商业银行相对于投资银行边际收益低了很多 而资源向证券业的流 动使得储贷行业规模缩减 行业衰落 处在这个行业中的公司自然要跳出向其他行业发展 如果说商业银行由于保证储户资产安全的考虑而需要规制 那么也就是说明这个行业具有 外部性 则需要政府补贴以保持其健康发展 所以 从大萧条后的 1933 年银行法 制定之后 随着市场的发展 这种混业经营就 是不可避免的 所以不能将次贷归罪予监管部门制定的法规不当 如果说这是由于 1933 年银行法 制定的过激 那么回到大萧条后银行业百业凋敝和大萧条中储户遭到的大量损 失 这个法规的通过也是必然的 同时 从次贷危机中可以看到 是独立投行首先出现问题 这也是危机的中心 而在 大萧条后的近一个世纪以来 一直是商业银行向投资银行转变 而投资银行并未有经营储 贷业务的倾向 相应的 无论是学术界或是政府部门 讨论或做的做多的是如何加强对商 业银行的监管 而对投资银行的监管则是放的很松 如果说认为投资银行是经营大股东的 财富 不是储户的资产 不论盈亏都是他们自己的事这个命题真的成立 那么投资银行就 得位于整个经济体制之外 因为如果它是经济体中的一个行业 对它给与不合理的监管放 松就意味着它的边际收益高于其他行业 这个行业就会对其他行业的资源产生吸引力 然 后 其他行业资源流向这个行业 最终产生市场扭曲 这个行业获得不该有的高收益 这 种收益往往由于多种原因而不可持续 最终会导致危机 如果说这次危机中监管有问题 那么就是近一个世纪以来对证券部门监管的过于松弛 未把他当作经济体的一个部分来看 待 商业银行受巴塞尔协议 8 的资本充足率的要求 杠杆率被限制在 10 附近 而投资银 行的资本充足率仅被要求 2 其杠杆率可达 50 这在这次危机中表现的非常明显 所以这 两个行业间的扭曲使得混业经营成为必然 其根本原因是不同行业间管制的不对等 可以看出 银行法的确定具有一定的必然性 从前边的讨论中我们可以看出 银行法 是对市场一定程度上的反应 市场在原有规制下发展 当这种规制和市场发展产生严重矛 盾时 管制就需对其做出反应 法律是对市场的反应 从这个角度 法律的制定具有一定 的必然性 对于监管者到底是否可以预警这种危机 同样也是监管者是否应对这此危机负责 从 理论方面 哈耶克一篇文章 自身自发秩序与第三范畴 具有一定的借鉴意义 哈耶克在 此文中将