西方绩效管理

政府绩效评估在西方国家有近百年的历史 但真正大规模引入政府管理中却始于 20 世纪 70 年代 随着政府规模的日益扩大 各国政府普遍面临着财政困境和社会对政府服务需求 不断扩大的矛盾 因此 以 新公共管理运动 为取向的行政改革运动在西方国家开始兴 起 新公共管理运动崇尚市场的力量 主张将分权化管理 责任机制 结果导向 顾客为 本等企业管理理念引入到政府的内部管理中来 在这一过程中 企业普遍流行的绩效管理 和评估工具也随之被引入政府管理中来 成为推动政府改革和管理创新的重要工具 西方国家政府绩效管理的发展西方国家政府绩效管理的发展 从发展过程看 各国的政府绩效管理也经历了一个不断完善的过程 这里仅以英美两 国的政府绩效管理为例来加以说明 英国是绩效评估改革先驱 从 1979 年至 1999 年期间 英国政府对传统公共行政体制 进行了一系列以新公共管理为主题的较为彻底的改革运动 主要以缩减政府管理范围 规 模和提高政府效率为目标 并陆续出台了雷纳评审 部长管理信息系统 财政管理新方案 下一步行动 公民宪章以及竞争求质量等重大改革 尽管这些改革并没有被冠以绩效管理 或绩效评估的名称 但其中内容基本都包含着绩效评估的做法 自 1999 年以来 英国政府 在原有基础上 又进一步推动了政府绩效管理的发展 1999 年 布莱尔政府提交给英国议 会通过的 地方政府法案 赋予中央政府确定和发布地方政府都必须达到的绩效目标和标 准 并通过 公共服务协议 Public Service Agree 鄄 ment 简称 PSA 的形式评估地 方政府是否达到其绩效目标和标准以及确定评估方式 对于地方政府来说 PSA 是它们与 中央政府之间通过协商谈判达成的 涉及其绩效管理目标的契约性法律文件 PSA 确定的 绩效目标分为 2 类 一类是国家 PSA 目标 一类是地方 PSA 目标 前者是所有签约者都必 须在 3 年期限内达到的绩效管理目标 后者是根据各地方的具体情况自行制定的 必须在 一定期限内 通常为 2 3 年 达到的绩效管理目标 这些目标通常涉及地方政府的公共服 务职能 如财务 住房 交通 教育等 美国的政府绩效管理发展也较为成熟 1993 年 克林顿总统上任伊始 就在联邦政府 实施了战略化的绩效评估模式 成立了国家绩效评审委员会 并由国会立法通过了 政府 绩效与结果法 The Government Performance and Results Act 简称 GPRA 从而 为美国联邦政府各部门实施政府绩效管理提供了法律实施依据 根据这部法律的要求 所 有美国联邦政府机构都必须根据各自具体情况制定未来 5 年的战略规划 年度绩效计划和 绩效报告等三份文件 通过这三份文件 将战略目标分解成年度目标和行动计划 并通过 绩效评估对年度计划执行结果进行评价和报告 GPRA 还试图通过把每年的财政拨款同工作 绩效相联系的方式来解决绩效评估的激励问题 2002 年 小布什就任总统后 又将绩效评 估工具应用到联邦政府项目管理中 引入项目等级评估工具 Program Assessing Rating Tool PART 项目等级评估工具主要是用来对跨部门项目的绩效进行评估 从而在 联邦政府范围内形成跨部门的项目绩效比较 促进联邦项目整体绩效水平的提高 奥巴马 政府上台以后 又对原有的绩效管理模式进行重新调整 一是提出加强政府绩效管理的三 项战略 利用绩效信息来领导 学习和改善结果 部门领导设定少数优先考虑的目标 并且利用建设性的 以数据为基础的评审来促使组织实现目标 为实现更好的结果与透 明而持续 简明地进行绩效沟通 联邦政府坦诚地与公众交流政府项目设定的优先目标 面临的问题以及最新进展 解释过去发展的背后成因 过去行动的影响以及未来的计划 部门将增强其从经验和试验中学习的能力 增强解决问题的网络 二是重新设置了绩效 管理的流程 美国管理与预算局和各部门设立的绩效改善官一起设置了部门绩效管理流程 每个部门设置 3 8 个高度优先排序的目标 确定负责每一个目标的领导者 制订行 动计划 季度更新 数据驱动的绩效评审 在绩效门户网站面向公众及时更新 西方国家政府绩效管理的主要特点西方国家政府绩效管理的主要特点 在评估环境上 以新公共管理和政府再造运动为核心的行政改革为政府绩效管理的应 用提供了广阔的空间 应该讲 政府绩效管理的广泛运用与西方国家倡导的以新公共管理 和政府再造为理念的行政改革的大背景有着非常密切的关系 在传统行政模式下 尽管也 或多或少地存在着一些绩效评估工具 但直至上世纪 80 年代以来 绩效管理才广泛在公共 管理领域备受推崇 新公共管理和政府再造运动的兴起 使政府的结构功能都发生了很大 的变化 突出表现在分权化管理 责任机制 结果导向 顾客为本等方面的特点 这种市 场化的改革方向 一定程度上改变了原有官僚体制的固有特征 使政府运作更趋近于企业 化 正是这种制度环境的变化 使绩效评估技术在公共部门得到广泛应用 在评估的目的上 充分发挥绩效管理的多重功效 从发达国家的经验看 政府绩效管 理的目的和功能具有多重性 绩效管理在推进政府战略执行 促进行政改革 改进内部管 理 引导公民参与 提高公共服务质量等方面均发挥着积极的作用 但同时 西方国家的 政府绩效管理模式又有很强的针对性 目的不同 采用的绩效管理模式往往也不同 因此 政府绩效管理的模式呈现出多样性的特征 一般很少有依靠一种模式 包打天下 解决 所有问题的情况 在评估主体上 强调评估主体的多元化和公民的广泛参与 发达国家政府绩效管理非 常关注公众和政府机关工作人员的广泛参与 绩效评估已成为公众行政参与的有效渠道 从评估项目的选择到评估内容 指标 标准的选择与确定 到项目的实施过程的监督 绩 效报告的公开透明等 都体现了广泛的参与性 在评估过程中有公民和服务对象的广泛参 与 有政府机关内部自上而下的评估 也有社会评估机构对政府绩效的考核 如美国马克 斯维尔公民与公共事务学院自 1997 年以来与美国 治理 杂志合作 每年对各州或市的政 府绩效进行评估 在评估程序上 强调评估程序的法制化 许多发达国家都以国家立法的形式 规定了 严格的绩效管理程序和方法 1993 年 7 月 美国颁布了 政府绩效与结果法 规定联邦 政府 每个机构应提交年度绩效计划和报告 财政预算与政府绩效评估结果挂钩 英国 1997 年颁布的 地方政府法 也规定 地方政府必须实行最佳绩效评价制度 各部门每年 都要进行绩效评估工作 要有专门的机构和人员及固定的程序 1997 年澳大利亚议会通过 了新的 公共服务法案 和 财务管理与责任法案 等法律 进一步完善政府部门绩效的 责任管理机制 使结果导向的政府部门绩效评估机制进一步规范化和制度化 在评估指标上 强调 结果导向 的绩效评估指标体系 结果导向 是西方国家对 过去在绩效评估中过分强调 投入指标 过程指标 以及 产出指标 的一种 纠偏 结果导向 强调政府绩效的衡量标准要以最终的服务效果和社会效益为导向 需要强 调的是 结果导向 本身并不排斥 过程 能力 等指标 在英美等发达国家的政 府绩效评估指标体系的设计中 不仅关注政府组织履行职责的最终效果 而且也同时关注 为取得最佳效果的创新能力 内部业务流程 行动计划等能力类和过程类指标 在评估管理机构上 重视成立专门的评估组织 发达国家政府绩效评估一般成立专门 的机构 具有组织性 统一性 规范性和强制性的特点 不仅便于与各方沟通和联系以收 集各方信息 而且使得评估结果具有可靠性和权威性 还建立了专业绩效评估组织对各部 门的绩效进行评估总结 有助于指导各个部门开展绩效评估工作 美国 1993 年为有效实施 政府绩效与结果法 在联邦政府专门成立了国家绩效评审委员会 NPR 而且在联邦 国会下还设有总审计署 GAO 2004 年改称为政府责任总署 同时从国会层面上专司对 政府绩效的评估工作 澳大利亚于 1994 年成立了政府服务评估筹划指导委员会 专门负责 指导和监督政府服务绩效的评估工作 韩国同期也成立了由总统直接过问的经营诊断委员 会 统一负责对各个政府部门绩效测评指标的开发 并对各部门及其工作进行评估 就政 府机构的职能 机制 制度创新和机构设置提出相关建议 在评估信息沟通上 注重信息技术应用和对绩效信息的管理 美国信息产业的发达为 绩效管理在公共部门的运用提供了基本技术条件 NPR1993 年提交的 运用信息技术改造 政府 的报告以及 2002 年电子政府法案 为 NPR 获取客观 准确的绩效信息提供了有 效的技术保障 奥巴马政府则在绩效信息系统的开放性和技术改进方面做了进一步的努力 英国则早在 1980 年就在环境部引入 部长管理信息系统 MINIS 充分利用信息技术 手段为部长做出决策和评价下属提供了充分的事实依据 因此 加强和完善政府管理信息 系统建设 可以为政府绩效管理的有效使用提供坚实的物质基础和强有力的数据支持 作者系国家行政学院教授 全国政府绩效管理研究会常务理事 链接 链接 纵观各国的政府绩效评估 可以看出其多着重于对公共财政与公共项目 公共政策 人员和机构等方面的评价 近年来政府绩效评估趋于向纵深方向发展 更加侧重于对政府 整体绩效和综合绩效进行评价 体现了时代发展对行政改革的新要求 目前 各国政府绩 效考核主要包括以下内容 公共财政绩效评估公共财政绩效评估 财政审计制度是近代西方国家财政绩效评估的萌芽 主要特点是对国库支出合法性及 合规性的审查 旨在提高政府部门和各机构的工作效率 加强对各部门的内部控制并保证 责任落实到位 对资源进行合理高效的分配 保证预算安排对于议会和公民的公开透明等 目前世界上近 50 个国家开展了比较规范的公共财政绩效评估 其中英国 美国和澳大 利亚的公共财政评价体系相对比较成熟 建立了一套较为完善的法律法规体系来保证财政 资金的支出和使用 通过相关法规明确了绩效评估工作必须采用的规则 程序 评价内容 和方法 组织方式等 公共项目绩效评估公共项目绩效评估 公共项目绩效评估 主要是通过运用项目等级评价工具对政府项目进行比较评价 从 而为项目的管理和预算提供依据 项目绩效评估方面取得的成就主要包括三个方面 第一 建立了层级式绩效评估体系 即项目评价 部门评价 跨部门评价 改变了过去 那种由某个部门孤立进行的评价 第二 进行比较绩效评估 对项目的评价多在政府部门 予以公布 以形成相互比较和竞争 第三 绩效评估与预算紧密结合 为项目和部门绩效 进步提供了内在动力 公共政策绩效评估公共政策绩效评估 根据各国政府实行政策评价的情况 可以将其分为综合政策评估和单项政策评估两种 类型 实行综合评估的国家有日本 韩国 英国和法国等 其对公共政策的评估主要有以 下特点 1 明确一个具体部门负责 如日本由行政评价局实施 法国由国会 中央和地 方行政机关 国家审计法院和其他地方审计法庭 以及专门的公共评价机构共同承担 2 对公共政策评价要体现全面性和系统性 如英国对政府各部门的某项开支或其他政策 建议在其实施之前进行评价 日本对内阁和政府各部的各项政策进行全面深入的评价和对 内阁和政府各部实施的政策评价进行再评价等 3 制定具体法律规章作为保障 如英国 的 英国政策评估绿皮书 法国的 研究政策与技术开发的评估 日本的 政策评估 法 等都为改革提供了有力保障 实行单项政策评估的国家很多 美国 荷兰 加拿大 西班牙 德国 丹麦 挪威 澳大利亚 新西兰等国家实行了环境政策评价 新加坡等国家实行了住房政策评价 还有 许多国家在土地政策 教育政策 产业政策 科技政策的评价方面积极探索 机构和人员绩效评估机构和人员绩效评估 对人员和机构进行比较完善的绩效评估 是 20 世纪 80 年代以后 伴随欧美各国政府 改革 特别是建立独立的执行机构或半自治性的机构来提供公共服务开始的 如英国的执 行署 法国的责任中心 荷兰或瑞典的行政署等都是这一时期改革的产物 这些执行性机 构所提供的公共服务带有可量化的评价基础 于是建立和加强绩效评估 以制约 促进高 效服务 成为政府管理的重要手段 20 世纪末英美等国的公务员制度发生了重大变革 逐渐废除了公务员的资历工资制 注重对政府工作人员进行绩效评估 评估结果作为确定工资增加 职位变动 奖金等的主 要因素 配合对机构和人员的绩效评估 许多国家下放财务和人事管理权 给地方管理者 及第一线管理者更多的自主权限 建立绩效评估结果运用的激励机制 综合性绩效评估综合性绩效评估 近年来 随着政府绩效评估活动的深入 各国开始对绩效评估进行整合和提升 一是 将绩效评估运用到战略