煤炭资源开发引起地质环境问题的调研报告

1 / 16煤炭资源开发引起地质环境问题的调研报告近年来，因资源开发引起的地质环境问题，对当地群众的生活、生产以及地方经济的发展造成很大影响，不但引起省、市领导的高度重视，也受到国内多种媒体的关注。根据省、市领导的批示精神，市委办公室召集有关部门人员，组成专题调研组，于 4 月 29 日至 5 月 13 日，深入榆阳、神木、府谷、横山 4 区县，进行了为期半个月的专题调研。现将调查情况报告如下： 煤炭开采引发的主要问题 榆林煤炭资源富集，全市石炭一、二叠纪煤田含煤面积与国土面积相当，侏罗纪煤田含煤面积占总土地面积的 56%，煤炭资源预测储量为 2714 亿吨，探明储量为亿吨。全市现有榆阳、神木、府谷、横山、子洲、米脂 6 个产煤区县。 2016 年生产原煤亿吨，其中，榆、神、府、横 4 区县生产原煤亿吨，占全市总产量的。 四区县 2016 年煤炭采空塌陷区情况统计表 表一 单位：平方公里、亿吨 储煤面积 生产井 煤炭 产量 (万吨) 采空区 已塌陷区 面积 占总 2 / 16面积% 面积 户 人口 面积 户 人口 榆阳 5400 76 21 800 47 27 122 神木 4500 59 190 10366 170 1928 8197 府谷 1359 42 132 2000 110 89 310 横山 1838 45 30 335 10000 1 861 956 合计 373 12366 2805 9585 一、环境和社会问题 （一）煤炭资源开发引起地表塌陷 据本次调查统计，到 2016 年底，全市因煤炭开采形成的采空区面积达平方公里，且以每年 10 平方公里以上的速度增加。已塌陷面积平方公里，造成大量的地表设施损毁。据不完全统计，已造成 2805 户、9585 人受灾，已损毁和影响房屋 4500 多间，损毁水浇地 3160 多亩、旱地 21500多亩、林草地 55290 多亩。此外，还有道路、工厂、水坝、输电线路等设施的损坏。（二）引发地表水及地质水系的破坏 榆林地下水的蕴藏较浅，煤炭开采必然穿过隔水岩层，破坏地下含水层结构，造成区域性地表水泄漏、地下水位下降。据调查，神木县已有 10 条河断流，20 多眼泉井干涸。境内主要河流窟野河全年 2/3 时间断流，变成季节河。中鸡镇束鸡河村受活鸡兔矿影响，3 座水库、18 眼水3 / 16井全部干枯，当地群众被迫到 10 里外取水。大柳塔镇母河沟村、双沟村受大柳塔煤矿影响，造成水源枯竭，200 多亩水地、100 亩果园全部弃耕绝收，户均经济损失每年约 1 万多元。全省最大的内陆湖红碱淖近 6 年水位下降 3 米，水面由 6 年前的万亩缩减到不足 7 万亩。全市湖泊由开发前的 869 个减少到现在的 79 个。 （三）植被破坏，水土流失加剧 资源开发过程中，矿井建设、道路修建、露天开采、废弃物堆置、地面沉陷、水位下降等，直接间接造成了大面积地貌和植被的破坏。据市林业局不完全统计，截止 2016年全市矿区直接占用和破坏林地面积已达 130 平方公里；定、靖的油气开发破坏地表植被面积达 100 多平方公里。据环保局资料显示，榆林水土流失面积万平方公里，占总面积的%，年输入黄河泥沙约亿吨。 （四） “三废”污染影响人居环境 大气污染，由于煤层气排空、煤炭加工企业废气直接排放、运煤道路扬尘等，造成大气污染。部分矿区大气中的 SD2、NO2、总悬浮颗粒三项污染指标严重超标。水体污染，窟野上游乌兰木伦河穿矿区流过，沿河 5 家煤矿和1 家洗煤厂的废水、废渣直接排入该河，导致窟野河下游水质严重恶化，进而使黄河水受到污染。废渣污染，矿石、废渣等固体废物中含有酸、碱、毒及放射性或重金属成分，4 / 16经风雨阳光及自然作用后，通过地表水体径流、大气飘尘，对周围的土地、水域和大气造成污染，其影响远超堆置场所的地域和空间。 （五）煤炭资源开发引起的民生问题 在本次调查的 4 个区县中，榆阳、神木是省级扶贫开发重点县，府谷、横山是国家扶贫开发重点县。煤炭资源的开发，不但没有使当地群众富裕起来，而且造成了新的贫困群体。采空区塌陷，使 2805 户、9585 人受灾，眼前的生活困难和长远的生计问题，成为矿区不稳定的重要诱因。近年来，矿区群众针对神东公司上访已达 100 多批、4000 多人次，其中有 300 多人次集体进京、赴省，越级上访。 二、治理环境和安置受灾群众的主要做法 （一）各县的恢复治理和群众安置工作 1、规范管理办法 在国家法律法规没有具体标准和办法的情况下，各县积极探索恢复治理的有效途径。府谷县先后出台了府谷县煤炭采空区塌陷恢复治理搬迁补偿标准暂行规定 、关于要求各矿山企业开展植树造林绿化整治矿山生态环境的通知 、 府谷县二 00 八年地质环境综合治理年度计划等文件；神木县制定了关于煤炭行业地企纠纷调处工作的意见 ，都从规范开采、评估鉴定、补偿标准、实施办法5 / 16等多方面做出具体的可操作的规定，但只能对市县管理的地方煤矿起一定作用。 2、多方筹集资金 府谷县补偿费按煤矿的生产或销售数量提取，县境内国有、乡镇煤矿按销售数量每吨提取 3 元，县境内大型煤电、煤化工等项目的配套煤矿按实际产量每吨提取 1 元；神木县对乡镇煤矿因煤炭开采造成的耕地起旱、林草枯死、环境污染、水源渗漏的按吨煤 2 元提取。统一收取，纳入专户管理。但中省企业并不执行地方规费。 此外，还有动员企业捐资和政府投资等办法。 3、加强环境治理 神木县结合退耕还林等全县整体工作，十多年来累计造林 360 多万亩，种草 180 多万亩，林草覆盖率较过去提高了近 10 个百分点。府谷县要求一矿一企治理一山一沟，2016 年以来累计投入绿化资金万元，取得了一定成效。但从总体上看，并未能遏止环境恶化，环境欠账越来越多。 4、认真解决矿区受灾群众生活问题 （1）政府主导，企业出力。府谷县结合新农村建设“双百”工程，动员企业捐资亿元，对矿区群众进行集中搬迁，有效地解决了群众的生存、生活、生产问题。据统计，2016 年以来，已累计投资万元；神木县地方煤矿 2016年用于矿区塌陷治理和搬迁费用 40099 万元，使地方煤矿6 / 16塌陷区受灾的群众得到了较好的安置；横山县按照退耕还林的补偿标准和办法，解决失地农民的生活问题。 （2）企业主动，积极奉献。府谷县保榆煤焦有限公司董事长、总经理刘彪，目前已投资 2000 多万元，将塌陷区的新民镇芦草畔村整村搬迁，为 80 户村民每户修建一栋320 多平方米的别墅式住宅，并统一供水、供电，配套学校、医院、戏院、书店等；为村上兴修水地 300 多亩，发展大棚蔬菜，绿色养殖等；为村上组建扶持一支施工队，解决了富余劳动力就业问题；以井口占地，为全村每户农民每年补助 46 万元，从根本上解决了群众的长远生计。神木县店塔镇老张沟煤矿，年产 15 万吨，占有储量仅 1000 多万吨。矿长杨文清，吸收老张沟村的所有农户在矿上入股，每户年分红 23 万元；吸收所有失地村民在矿上打工，人均年收入 7000 多元；主动出资 40 万元为村上修了一条水泥路。使全村户均年收入 7 万余元，家家都有小轿车，生活安定富裕。 （二）省属煤炭企业的恢复治理和安置工作 陕西中能煤田有限公司榆阳煤矿，在没有发生塌陷前，提前实施地面搬迁事宜。2016 年 10 月，建成 23 套新房，每套占地 1 亩，二层小楼，三室两厅二卫，每户还有一个牲畜圈。 目前，已投入资金万元，其中旧房补偿 9 户、户均万元，7 / 16计万元；耕地补偿 40 亩，每亩 1200 元，计万元；征地费用亩，每亩 7 万元，计万元；新建住房每户建筑面积 200 m2，计万元。由于各项工作到位，群众非常满意。 其余省属企业煤矿没有发生塌陷，也没有搬迁。 （三）中央所属煤炭企业的恢复治理和安置工作 神东公司所属煤矿 8 个，均在神木县境内。2016 年生产原煤亿吨，占神木总产量 10366 万吨的%；已形成采空塌陷区平方公里，占神木县塌陷区的；涉及人口 7792 人，占神木县塌陷区涉及人口 8197 人的%。 1、生态环境恢复治理工作 据神东公司介绍，对塌陷区环境治理方面主要采取地表裂隙回填和植树种草等方式进行治理。在资金保障上，公司从吨煤成本中提取元环保资金，目前已达每年 5000 万元，专门用于环境保护。截至 2016 年底，公司集中治理投入累计达亿元。矿区开发面积 59 平方公里，生态治理面积达到 153 平方公里。 据本次调查，煤田开发以来，神东公司在神木县境内的造林面积累计不足 7 平方公里，且主要集中在公司总部及生活区周围，对远离城镇和交通干线的大面积采空区和塌陷区没有采取任何治理措施。神东公司原煤售价及企业利润增长了十几倍，而支付地方吨煤元的地表塌陷治理补偿费，十年没有改变，相对于恢复治理所需的巨额资金8 / 16来说，只是“滴水车薪” 。 2、塌陷区群众的安置工作 根据神东公司介绍，神东矿区安置工作始于 2000 年，主要是与群众协商，采取货币补偿的办法；2016 年以后，调整为统一建房搬迁安置，累计用于塌陷补偿资金为 15560万元，以 7792 人计人均 19970 元；截止 2016 年末，共搬迁 26 个村民小组 820 户约 2507 人，近一半的搬迁人口得到了有效的移民安置，并先后在神木境内投资 800 万元，通过打井和实施引水等方式，解决了部分人的饮水问题。 据本次调查发现：神东公司的安置远不及地方煤矿，近年来国内各种媒体记者关于“生态灾民”的报道，均属其采空塌陷区。一是安置人数少。已搬迁安置 2507 人，占塌陷涉及人口 7792 人的%，尚有 5285 人没有解决。二是补偿标准低。神东公司给搬迁户补偿：每户拆迁费万元，砖混结构房 480 元/m2，窑洞补 200 元/ m2；收取搬迁户每户征地等杂费 万元，住房均价 860 元/ m2。除补偿款外，入住户要每人另筹约万元左右。本是件好事，却增加了群众负担，入住后的物业费、煤水电费约 20003000 元，不少户住不起，有的困难户则根本无钱入住。三是生计无着落。异地搬迁使搬迁户成了失地农民，没有经济来源，两手空空的农民长远生计成了最大的问题。记者毛海峰、丁静的报道：“陕西煤炭塌陷区见闻：谁夺走了我们的家园？”9 / 16（经济参考报 ） ，记者陈钢的报道：“陕西神木：财政收入、生态灾民双激增” （各界导报 ） 、 “富财政与穷百姓：西部强县的艰难民生” （瞭望新闻周刊 ） 、 “谁为生态灾民的长远生计埋单” （新华调查 ） ，记者原二军的报道“谁动了神木的根？” （中国环境报第 5版）等等，反映的都是神东公司所属塌陷区受灾群众的生活状况。 生态环境问题的成因 一、超设计能力开采 由于近年煤炭价格一路上扬，逐利的本能使煤炭企业超设计能力开采成为普遍现象。神东公司所属 8 个煤矿设计生产能力为 1990 万吨/年，2016 年实际生产原煤 6180万吨，是设计能力的倍。这种超设计能力的掠夺式开采，其结果：一是使较长时期内显现的环境问题在短期内叠加，加剧了对地质环境的破坏；二是企业只顾多挖快采，忽视保水采煤、综合利用、采空区的防护处理等等，使开发中增加了不应有的环境破坏。三是煤矿服务年限缩短，生态难以恢复， 矿山环境影响评价报告变成了一纸空文。 二、资源的无偿使用 由于市场配制资源的制度尚未形成，企业大都以无偿划拨或不合理的低价获取资源，其结果一方面是开发者不珍惜资源，进行掠夺式开发、粗放式经营。资源浪费严10 / 16重，环保缺少资金；另一方面是社会收入分配不公，贫富悬殊拉大，社会矛盾凸显。 三、恢复治理机制缺失 目前，虽有矿产资源法 、 地质灾害防治条例 、关于开展生态补偿试点工作的指导意见等法律、法规，但只是对人为造成的地质灾害损失范围和程度作了一些原则性的要求，对赔偿方式、补偿标准和恢复治理措施并无统一具体的规定，企业生产的环境成本外部化、社会化，“谁破坏、谁治理、谁赔偿”的机制无法落到实处，治理经费悬空，生态环境破坏无人埋单。 四、财税体制不完善 人类经济社会发展赖以进行的生态系统，在性质上属于公共产品。当行政号召和市场机制都无法保证和激励人们去保护生态环境时，就应当由政府来承担责任，但由于现行税制不完善，导致资源开发过程中利益分配机制失衡，财权与事权不相匹配，地方政府根本无力负担。2016年，全市财政总收入亿，其中地方财政收入亿元。据有关专家测算，每采一吨煤，就会破坏地表水吨，破坏和消耗与煤炭伴生的矿产资源 8 吨，破坏生态资源的总价值达元；依此计算，榆林市 2016 年产煤 12366 万吨，仅采煤的环境代价亿元，远大于当年地方财政收入亿元。 在未来的经济社会发展中，榆林将面临着改善生态11 / 16环境、调整产业结构、加快经济发展、提高城乡人民生活水平等多重社会重任，然而，低下的经济效益，薄弱的资金积累能力却使地方财政入不敷出，这种负担过重与可支配财力有限的矛盾，形成了榆林未来经济发展的两难选择，根本无法支付修复、治理环境的巨额费用。 五、补偿安置缺乏依据 目前，对资源开发造成的“生态灾民” ，没有一个有法律效力的鉴定办法、补偿标准、具体措施。每当出现灾情，只能是企业和群众协商，必要时政府居中协调并尽力资助。一般只是解决了群众眼前的困难，而长远的生存和发展则没有着落，由此形成和积累了许多问题。 “谁为生态灾民的长远生计埋单？”说到底应当出台相应的政策，靠体制机制来回答，否则，问题就不可能从根本上得到解决。六、资源开发难以惠及百姓 由于种种原因，榆林能源资源开发，逐步形成了中、省企业和外来资本为主体的开发模式。而在转化项目配套的大型井田中，几乎全部为外来资本。在这种开发模式下，利润企业拿走了，税费大都上划或转移到资源输入地了，只有环境破坏长留当地。既使资源开发产生的巨大利润大部分流向市外，又制约了区域经济的协调发展，以及矿区群众的脱贫致富。最终是“央企吃肉 ，地方喝汤 ”12 / 16（市场报 ，2016 年 12 月 8 日第 1 版，记者王欲鸣、杨一苗、刘文国） ，也给日渐增多的“生态灾民”的搬迁安置，以及解决他们的长远生计带来很大困难。 对策与建议 上述问题，是随着市场经济体制改革的深化和经济快速发展而出现的新情况、新问题。要从根本上解决这些问题，必须认真学习贯彻党的十七大精神，进一步解放思想，不断深化改革，逐步完善体制、机制和各项政策。为此，从以下几个方面提出对策建议。 一、申请综合配套改革 榆林在近 10 年的发展过程中，形成和积累了许多矛盾和问题，比如资源开发与环境保护的矛盾、税收与税源严重背离的矛盾、经济增长快与农民增收慢的矛盾、基地建设与区域经济协调发展的矛盾等等，在资源型城市中具有明显的典型性和代表性，要从根本上解决这些矛盾和问题，很大程度上取决于体制机制的改革。为此，建议省上，抓住国家正在部署促进资源型城市可持续发展工作的政策机遇，积极争取国家将榆林列为“资源型城市可持续发展综合配套改革试验区” 。以期通过综合配套改革，克服体制机制上的障碍，促进能源化工基地及地方经济的科学发展、和谐发展，从根本上解决“生态灾民”的生存、生活和长远生计问题。 13 / 16二、试行矿产资源有偿使用管理办法 建议省上，参照外省区的做法，尽快研究制定陕西省矿产资源有偿使用管理办法。1、建立资源有偿使用制度。应当停止对各类资源的行政划拨，停止无偿或低价出让资源。国家应尽快制定资源价格体系，为开发企业配置资源，应“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础作用” 。2、创新制度设计，建立平等的市场准入机制。应深化能源工业市场化改革，由政府做好开发项目的前期工作，用招、拍、挂的方式选择投资者，为各类企业参与能源资源开发，创造平等的准入和竞争机制；外来投资的大型资源开发企业，应吸收当地企业以资本入股，保障开发地有一定的投资权。3、制定资源综合开发的详细规划。通过国家规划、法律和法规的的权威性，解决煤、气、油、盐等资源重叠的开发和伴生资源综合开发的问题，解决超计划、超设计能力开采和资源浪费的问题，发展循环经济，促进能源化工基地的可持续发展。 三、建立生态环境补偿机制 开发矿产资源，必然造成生态环境的破坏，这是一个无法避免的结果。关键是榆林的资源开发重蹈了“先污染、后治理”的老路，没有做到资源开发利用与治理保护环境并重，付出了沉重的环境代价。榆林市跨越式发展，最重要的是跨越“先污染、后治理”的老路。为此，建议14 / 16省上：1、组织有关专家，对榆林资源开发所造成的环境问题进行普查，作出权威的鉴定评估，并研究修复方案。2、建立“谁破坏、谁付费，政府统一治理”的环境补偿机制。按照国家环保总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见 ，通过全国人大或省人大制定矿区沉陷、 “三废”污染等治理补偿办法及细则，建立生态补偿标准体系，明确企业环境保护和补偿的主体责任，明确补偿资金来源、补偿渠道、补偿方法等，形成地方法规。3、对所有开发企业收取环境治理保证金，防止矿井关闭后所属采空区出现的塌陷问题。4、所有用于生态环境的经费全部纳入“环境保护治理基金”专户，由政府统一治理。 四、均衡利益分配机制，提高地方自我发展能力，解决“生态灾民”的长远生计问题 建议省上争取国家在以下四个方面调整完善财税体制：1、按照税收与税源相一致原则，改变纳税地点。在资源地从事开发的企业，应在税源地纳税，以解决税收与税源背离的问题，防止不合理的税收转移，提高市县与事权相匹配的财政能力。2、调整原煤、原油、天然气资源税收政策。将计征依据由从量计征改为从量从价合并计征。从量，要依据企业消耗的资源量而不是销量。从价，要依据市场价而不是调拨价或内部结算算价。达到合理征税，保护资源的目的。在计征依据未改之前，调整榆林资源税税15 / 16额，原煤调整为 5