166我国城市房屋拆迁补偿制度的立法完善

我国城市房屋拆迁补偿制度的立法完善摘要2004年新的城市房屋拆迁管理条例实施，虽然对城市房屋拆迁工作起到了一定的积极作用，但在补偿范围、补偿原则、补偿程序设计和司法救济程序上仍存在诸多问题，没有实质性的突破。可见只有在这些基本法律问题的研究上取得突破，并在立法上表现出来，才能真正完善我国城市房屋拆迁补偿制度。本文主要分为三个部分：第一部分：我国城市房屋拆迁补偿制度概述，明确了房屋拆迁补偿的概念，即是指拆迁人依法对被拆迁人及其附属物的所有人因拆迁所遭受损失给予的补偿,是补偿制度的一种。从城市房屋拆迁管理条例、第四宪法修正案、物权法等方面阐述了房屋拆迁补偿的范围、标准、原则、方式以及救济程序。补偿的范围是房屋所有权、附属物所有权、非住宅房屋的停产、停业损失、搬迁补助费及临时安置补助费；实行货币补偿方式的被拆迁房屋的补偿金额，由被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，具体方法由省、自治区、直辖市人民政府制定；补偿原则为适当补偿原则；补偿的方式是货币补偿或产权调换；救济程序包括行政诉讼和民事诉讼两种。第二部分：我国城市房屋拆迁补偿中存在的问题。补偿范围过于狭窄，未涉及对土地使用权、预期收益的补偿；现有的适当补偿原则，易受行政干预；目前的房屋价格评估标准不一，很难保证评估的公平；在拆迁程序上，被拆迁人被剥夺了申请听证的权利，对于拆迁工作无法发表自己的意见；民事诉讼程序形同虚设，因为按照规定只要有一方当事人选择行政裁决，法院就不能以民事案件受理。第三部分：我国城市房屋拆迁补偿的完善。扩大补偿范围，包括对土地使用权和预期收益的补偿；确立完全补偿原则，以尽可能保障被拆迁人居住条件不发生改变；建立最低保障制度，包括最低面积保障制度和最低总价保障制度；建立拆迁许可听证制度，给被拆迁人表达自己意见的权利；取消行政裁决制度，而以民事诉讼和仲裁两种法律救济程序来解决纠纷。 关键词 拆迁补偿 知情权 听证制度 行政裁决AbstractThe new law of administrative statutes on urban house removing has been carried into execution in the year of 2004, though it plays certain positive role in the urban house removing work, there are also some problems, such as compensation scope, compensation principle, compensation programming and judicial remedy procedure. All of these problems havent been settled substantially. So if only we do some substantial work on the basic law problems, and appearing on the legislation, we can improve our system of urban house removing compensation.This paper can be divided into three parts: The first part: summary of our nations urban house removing compensation, the definition of house removing compensation is the removing compensation that demolition human gives to the householder because of the loss, its one sort of the compensation system. From the law of administrative statutes on urban house removing, fourth constitution amendment bill and real laws, they all explain the scope of compensation, standard, principle, modes and remedy procedure. The compensation scope includes house ownership, appurtenance ownership, production halts and stop-loss of non-living house, removing allowance and allocation allowance. If the householder chooses the mode of money compensation, the sum of compensation is been decided by the houses zone, use and area of structure, the concrete methods are established by the government of province, municipality, municipality directly under the Central Government. The compensation principle is property compensation principle. The compensation modes are money compensation or property right transposition. Remedy procedure includes administrative proceedings and civil action.The second part: problems that exit in the urban house removing compensation. Compensation scope is strict, right of land usage, prospective yield are not been referred; Being propriety compensation principle is subject to administrative intervention; Now the standard of house evaluation is so different, its difficult to guarantee the equity; In procedure, house holders right of hearing of witnesses has been deprived, so house holders cant raise their opinions; In the house removing work, civil proceedings play a minor role, so cancel the administrative judgment system is propriety. Because if one party has chosen the mode of administrative adjudication, court can not receive the problem as civil case.The third part: development of our nations urban house removing. Enlarge the compensation scope, including right of land usage, prospective yields; Establish the entirety compensation principle, in order to meet the requirement of real laws; Establish the system of least guarantee, including the system of least area guarantee and system of least sum guarantee; Establish the system of hearing of witnesses, in order to give householder the right of raising opinions; Cancel the administrative judgment system, solve tangles by civil action and arbitration. Key words Removing compensation Right of learning the truth Hearing system Administrative adjudication 目录文献综述1引言31 我国城市房屋拆迁补偿制度概述42 我国城市房屋拆迁补偿中存在的问题72.1 补偿范围狭窄72.2 补偿原则不合时宜92.3 市场评估难保公平122.4 被拆迁人知情权的滞后132.5 拆迁补偿救济程序形同虚设143 我国城市房屋拆迁补偿的完善163.1 扩大拆迁补偿范围163.2 建立完全补偿原则193.3 建立最低保障制度203.4 建立拆迁许可听证制度213.5 取消行政裁决制度22结语24参考文献25致谢词27附录：英文翻译1文献综述国家早在1991年就颁布了城市房屋拆迁管理条例，但由于改革的深化和社会主义市场经济的发展，原条例的不少规定已经明显不适合城市房屋拆迁工作的需要。2001年6月国务院通过了新的城市房屋拆迁管理条例，并于同年11月1日开始实施，与旧的城市房屋拆迁管理条例相比，对于加强城市房屋拆迁管理，保障城市建设项目的顺利进行以及保护拆迁当事人的合法权益，起到了积极作用。在对被拆迁人的权力保护方面向前迈了一大步。例如，新条例规定按照被拆迁房屋的区位、用途、面积等进行补偿。但新条例出现后矛盾并未减少反而不断激化，根本原因在于对房屋拆迁补偿的一系列基本法律问题，如拆迁补偿的原则、拆迁补偿的范围、拆迁补偿程序设计和司法救济程序等，没有实质性的突破。可见只有在这些基本法律问题的研究上取得突破，并在立法上表现出来，才能真正完善我国城市房屋拆迁补偿制度。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的中华人民共和国物权法第32条的规定：“物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。”第35条规定：“妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险。”物权是权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。钱莉的城市房屋拆迁补偿制度研究中指出，房屋拆迁补偿体现的是平等主体之间的民事权利义务关系，法律关系的内容是被拆迁人依法享有要求拆迁人依法给予补偿的权利，这种权利在国家规定的范围内使用。拆迁人和被拆迁人还可以自主协商，体现了拆迁人和被拆迁人的意思自治。何虹的城市房屋拆迁补偿若干问题研究，结合了王名扬著的法国行政法，陈新民的德国公法学基础理论（下册）等概括了世界各国关于补偿原则的规定，如美国奉行公平合理补偿原则，德国实行相应补偿原则，而日本实行完全补偿原则。万利容的城市房屋拆迁中私人财产权的法律保护中列举了房屋拆迁补偿中出现的主要问题，如补偿范围过于狭窄；补偿价格评估方法存在缺陷；评估机构缺乏独立性；司法功能的偏离与救济不力等。近年来因城市房屋拆迁而导致的社会矛盾，以前所未有的激烈程度呈现在世人面前。城市房屋拆迁中矛盾重重，己经成为构建我国“和谐社会”的明显不和谐因素。城市房屋拆迁是个关系到城市建设的发展，关系到城市居民利益的保护，关系到社会秩序的稳定的重大现实问题。如果不能妥善处理好城市房屋拆迁纠纷，会影响到我国社会秩序的稳定和社会经济的发展。因此，研究此问题，在我国城市房屋拆迁长期的失范和失序中找到一条法律治理之路，以保障被拆迁人的合法权益。 引言房屋为不动产，是人类赖以生存和发展必不可少的物质资料。城市房屋拆迁补偿，是城市建设过程中的重要环节，既与城市的发展密切相关，又涉及到广大人民群众的切身利益，属于各方面都非常关心的问题。虽然拆迁补偿当事人之间是一种民事关系，但拆迁活动事关重大，已经超出了一般民事活动的范畴，而涉及到社会稳定、城市发展和人民群众的重大切身利益，因此，国家对拆迁活动予以有效管理是非常必要的。鉴于此，国家早在1991年就颁布了城市房屋拆迁管理条例，但由于改革的深化和社会主义市场经济的发展，原条例的不少规定已经明显不适合城市房屋拆迁工作的需要。2001年6月国务院通过了新的城市房屋拆迁管理条例，并于同年11月1日起开始实施，与旧的城市房屋拆迁管理条例相比，对于加强城市房屋拆迁管理，保障城市建设项目的顺利进行以及保护拆迁当事人的合法权益，起到了积极作用。在对被拆迁人的权力保护方面向前迈了一大步。例如，新条例规定按照被拆迁房屋的区位、用途、面积等进行补偿。但新条例出现后矛盾并未减少反而不断激化，根本原因在于对房屋拆迁补偿的一系列基本法律问题，如拆迁补偿的原则、拆迁补偿的范围、拆迁补偿程序设计和司法救济程序等，没有实质性的突破。可见只有在这些基本法律问题的研究上取得突破，并在立法上表现出来，才能真正完善我国城市房屋拆迁补偿制度。1 我国城市房屋拆迁补偿制度概述所谓城市房屋拆迁补偿，是指拆迁人依法对被拆迁人及其附属物的所有人因拆迁所遭受损失给予的补偿,是补偿制度的一种。具体是指拆迁人依据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定的金额对被拆迁房屋的所有人(被拆迁人)给予一定数额的货币或者实行房屋产权调换等的活动。其中，取得房屋拆迁许可证的单位称为拆迁人，被拆迁房屋的所有者称为被拆迁人。2004年3月14日，通过的第四宪法修正案中将原来的第13条：“国家保护公民的合法收入，储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”胡锦涛于2007年3月16日签署主席令，公布物权法自2007年10月1日起实施，物权法的出台将会给我国的物权保护提供法律依据。其中明确规定物包括不动产和动产，法律规定权利作为物权客体的，均参照此物权法，尽管物权法尚未实施，但可以为我们提供理论依据。物权是权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。房屋拆迁的对象为房屋及其附属物，房屋为不动产毫无疑问，因此物权法的出台对保护被拆迁人的合法利益具有重要意义。城市房屋拆迁管理条例是一部与人民群众利益密切相关的重要法规，条例自实施以来，各地结合推进城镇化，改善城市环境，加大了依法拆迁改造的力度。通过房屋拆迁工作，实现了城市土地和房产资源的优化配置，提高了居民居住水平，改善了居民居住环境，加快了城市基础设施建设和旧城改造步伐，完善了城市功能，促进了经济的发展。国务院法制办农业资源环保法制司，建设部政策法规司，建设部住宅与房地产业司编城市房屋拆迁管理条例释义北京：知识产权出版社，2004：1但由于各种矛盾的不断出现，我国于2001年对旧的城市房屋拆迁管理条例进行了修改，以适应城市房屋拆迁工作的需要。为了进一步规范城市房屋拆迁工作，维护拆迁当事人的合法权利，建设部于2003年底，相继出台了两个规范性文件：城市房屋拆迁评估指导意见和城市房屋拆迁行政裁决工作规程，已展开实施。同时，最高人民法院也相继出台了涉及房屋拆迁的司法解释。城市房屋拆迁补偿是一种民事法律关系。拆迁补偿的当事人，是拆迁活动的参与者，包括拆迁人、被拆迁人与被拆迁房屋承租人。具体而言，拆迁非出租房屋，拆迁当事人是指拆迁人与被拆迁人，而两者是地位完全平等的主体，拆迁补偿的活动是依照平等自愿的原则进行的一种民事活动。拆迁补偿产生的原因是合法行为给他人财产造成损害。拆迁补偿的对象为在城市规划区内国有土地上进行房屋拆迁所拆除的房屋及其附属物。城市规划区内的土地，既有国有土地，也有集体土地。根据城市规划的现状，需在集体土地上进行开发建设的，应先征用土地，将集体土地国有化，然后再进行房屋拆迁。拆迁补偿的形式在法律上规定为两种，即货币补偿与产权调换。依据城市房屋拆迁管理条例第4条规定：“拆迁人必须依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置”。意思是原则上拆迁人不能采取上述两种形式之外的其他形式对被拆迁人给予补偿，房屋拆迁主管部门也不能强迫拆迁人或者被拆迁人接受上述两种形式之外的其它补偿形式。城市房屋拆迁补偿是城市房屋拆迁活动的核心内容。城市房屋拆迁管理条例有关拆迁补偿的规定共12条，主要对城市房屋拆迁中补偿的基本原则，补偿的对象、形式、搬迁补助费、临时安置补助费以及拆迁人、被拆迁人在房屋拆迁补偿中的权利和义务做出了规定。国务院法制办农业资源环保法制司，建设部政策法规司，建设部住宅与房地产业司编城市房屋拆迁管理条例释义北京：知识产权出版社，2004：69如城市房屋拆迁管理条例第22条规定：“拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。”第23条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。”实行货币补偿方式的被拆迁房屋的补偿金额，由被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，具体方法由省、自治区、直辖市人民政府制定。实行产权调换的房屋，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例有关货币补偿的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。对于房屋拆迁补偿的原则，我国采用适当补偿的原则，如城市房屋拆迁管理条例第33条规定：“因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。”对于救济程序，采用民事诉讼和行政裁决相结合的方式，如第15条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”2 我国城市房屋拆迁补偿中存在的问题2.1 补偿范围狭窄根据城市房屋拆迁管理条例的规定，我国城市房屋拆迁补偿范围包括：房屋所有权、附属物所有权、非住宅房屋的停产、停业损失、搬迁补助费以及第31条规定的“在被拆迁人选择产权调换时，在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”然而，并不包括土地使用权、预期收益的损失，因此范围过于狭窄。一、 对土地使用权的补偿没有规定土地使用权是指单位和个人在法律允许的范围内对土地所享有的占有、使用、收益的权利。土地的使用权是从所有权中派生出来的一项相对独立的土地产权，它不同于一般土地所有权中的使用权能。刘国臻论土地使用权出让的法律性质北京：法律出版社，2003：98土地使用权的权利主体是除土地所有者以外的其他公民、法人或其它组织。土地使用权的客体既是国有土地，也可以是集体所有土地，本文主要讨论城市规划区内的国有土地。土地管理法第2条第5款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”可见被拆迁人对于被拆除房屋所在土地是有偿获取土地使用权的。土地使用权是一种物权，物权是基于物的归属而享有的对物的直接支配和享受其利益的权利，具有排他的效力。王泽鉴民法物权通则所有权北京：中国政法大学出版社，2001：37土地使用权一经设立，就完全有权排除他人的随意干涉，就算是土地所有权人，也不能随意损害土地使用者的权利。我国物权法第37条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”可见国家作为土地所有者，也负有尊重土地使用权的义务，不得滥用所有权地位，侵犯土地使用者的合法权益。土地使用权出让合同作为一种合同，如果政府违背了出让合同的规定，提前收回土地使用权，这是一种违反合同的行为。根据合同法的原理，被拆迁人作为土地使用权出让合同的受让人，他完全有权请求违约赔偿。而在城市房屋拆迁的实践中，事实并非如此。对于被拆迁人来讲，非但没有取得违约赔偿，连原来支付给国家的那笔土地使用权出让金也拿不回来，他通过土地使用权出让合同所取得的土地使用权无情地被剥夺了。更令人纳闷的是，拆迁人把土地使用权出让金支付给国家而不是支付给被拆迁人，这简直就是“荒天下之大谬”。国家作为土地所有权人，不但从被拆迁人处取得了一笔土地使用权出让金，而且从拆迁人处又取得了一笔土地使用权出让金，使得被拆迁人白白地遭受了损失却得不到补偿。现今，城市房屋的价格突飞猛涨，房屋本身的造价或许并不高，但由于附着于寸土寸金的土地上反而价格居高不下。如果拆迁补偿中并不包括土地使用权的话，就严重违背了公平的原则。因为，被拆迁人重新去购买商品房时，商品房的价格中无一例外地包含了土地使用权这一块。更令人困惑的是，如果被拆迁人选择产权调换的话，他不但没有得到土地使用权补偿费，却还要支付安置房的土地使用权费。土地使用权补偿费经过这样“一进一出”，给被拆迁人造成巨大的损失。对于那些贫困的被拆迁户来说，由于补偿款中不包括土地使用权费，那么他们手里所能拿到的补偿金根本就买不到同等质量的房子。如果连这唯一能够遮风避雨的房子也被拆掉，却又买不到新房，想不反对拆迁都不行。土地使用权不给予补偿是引起城市房屋拆迁纠纷的不容忽视的原因之一。二、预期收益没有规定城市房屋按用途可分为住宅房屋和非住宅房屋，其中非住宅房屋又可分为经营性房屋和非经营性房屋。对于非经营性的非住宅房屋，在拆迁补偿工作中不会牵涉到预期收益的问题，但经营性房屋由于城市房屋拆迁工作会影响到其正常的经营活动，因经营场所的拆除而失去了生产经营的预期收益。对于房屋的出租人，由于所出租的房屋被拆除而使得他损失了租金收入这一预期收益，对于房屋的承租人，损失的则是生产经营的预期收益。实际生活中，有些承租人遇到城市房屋拆迁时，租赁合同尚未到期，如果不是遇到城市房屋拆迁，他们完全可以按照未到期的租赁合同进行生产经营而获得一定的收益，即使是已到期的合同，双方当事人亦可以签订续租合同，还是能够继续进行生产经营而获得一定的预期收益。对于住宅房屋，一般不存在预期收益问题，但如果住宅房屋空闲，被拆迁人可以出租。租金是房屋出租人的一项收益，可作为生活收入的一项来源。但由于城市房屋的拆迁，使得出租人损失了一部分经济收入来源，必定会影响到房屋出租人的生活、工作等活动。尽管房屋拆迁补偿有货币补偿和产权调换两种形式，但一般来讲，若采取产权调换的方式，拆迁人提供产权调换的房屋一般离市中心较远，地理位置不佳，房屋很可能不如原来房屋方便出租，存在租不出去的可能，即使租出去，租金一般也没原房屋高。这样就会给被拆迁人造成生活负担，降低其原来的生活水平。若采取货币补偿方式的话，货币补偿又不包括租金收入，还是会丧失租金收益这一经济来源。住宅房屋的预期收益往往是被拆迁人的一个非常重要的损失，若得不到补偿，利益的天平无疑偏向拆迁人一方，不符合公平的民事活动原则。因此，住宅房屋和非住宅房屋都有可能存在预期收入的情况，在进行拆迁活动时要考虑到这点，适当予以补偿。2.2 补偿原则不合时宜我国2004年宪法修正案第22条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”也就是说，虽然它规定了征收公民的私有财产应给予补偿，但并未规定给予多大程度的补偿。实践中各国采用的是公平合理补偿原则、相应补偿原则以及完全补偿原则这三种补偿原则。美国实行公平合理补偿原则，德国实行相应补偿原则，而日本则奉行完全补偿原则。“美国宪法第五条修正案规定：Nor shall private property be taken for public use, without just compensation，即私有财产不得充作公用，除非给予公平合理补偿。公平合理补偿主要体现在以下三个方面：第一，主体的公平，即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人，还应当包括财产相关的收益人，如房地产的承租人。第二，客体的公平，即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身，还应当包括房地产的附加物，以及与该房地产商业信誉有关的无形资产(Goodwill) 。第三，估价的公平，即法律要求补偿的价金应当以公平的市场价值(fair market value)为依据。至于什么才是公平的市场价值，目前最有效的方式还是双方分别聘请独立的资产评估师提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。虽然资产评估师的报告并非完美和科学，但是在现阶段经济、科学的发展水平上，没有更好的办法来解决这个问题。在司法实践中，美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。”李进之美国财产法北京：法律出版社, 1998：264德国对私有财产征用采取的是相应补偿原则，其理论依据是“特别牺牲理论”。该理论认为，不动产征用是少数人因为公共利益的原因所受的特别牺牲，这种特别牺牲不同于不动产的社会负担，它不是不动产的原权利人应当忍受的，所以法律应当对他们的特别牺牲提供相应的补偿。如果对被征收人为了社会公共利益所受的特别牺牲不予相应补偿，就违背了物权应受平等保护的宪法原则。日本现行的土地征用法第77条和第88条规定了完全补偿原则，即除了对财产的全额进行赔偿外，还应加上伴随征用所发生的一切附带性的损失，如搬迁费用、营业上的经济损失等。当代日本又提出一种新的补偿理论，根据这一理论，如果作为征用对象的财产具有财产权人的生活基础的意义。那么，对其损失的补偿，就不仅限于对其财产的市场价格予以评估，还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来的生活状况所必需的充分的生活补偿。例如，因公共建设的需要，一般市民的土地或房屋被征用，在此情形下，仅仅给付完全补偿，有可能不足以使其恢复与原来具有同等程度的生活状况，为此必须实行上述的生活补偿。这个见解又被称为“生活权补偿”的观点。沈开举，杨俊峰我国城市房屋拆迁问题的宪政思考郑州大学学报（社会科学版），2005，（2）：106110我国城市房屋拆迁管理条例规定的则是适当补偿原则。实践中，地方政府经常采取行政手段，对城市房屋拆迁补偿标准进行干预，从中作梗，极力压低补偿标准，所以适当补偿往往又演变成象征性补偿，给被拆迁人和房屋承租人造成了巨大的损失。而美国的公平合理补偿原则排除了政府对补偿标准的随意干预，对于被拆迁人的损失，按照公平的市场价值给予补偿，即完全实行市场化原则。当拆迁双方当事人对补偿标准有异议时，美国法院通常都会认定高出政府补偿价格的评估报告。也就是说，政府的行为受到了法院的监督，不能够任意干涉补偿标准。这一做法有着其不可多得的合理性，值得我国借鉴，以弥补我国当前适当补偿原则的缺陷。另外，适当补偿原则在实践中难以具体操作，究竟补偿到多大程度为适当，不是评估机构靠几个统计数据就能评估出来的。实践中，各个评估机构所依据的标准又可能极不相同，他们所评估出来的结果有时相差太大，导致拥有同样房子的被拆迁人所能拿到的货币补偿款可能大大不一样，这容易引起被拆迁人的不满情绪，并引发了城市房屋拆迁纠纷频频发生。“不合理的补偿也是一种剥夺”，江平完善保护私人财产法律制度应遵循的原则人民日报，2003-02-11因此，我国城市房屋拆迁补偿采取适当补偿原则，在实践中产生了众多的问题，并且明显地与宪法所确立的保护公民私有财产权原则相抵触，因此应在立法上予以完善。2.3 市场评估难保公平我国城市房屋拆迁管理条例第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”即目前我国城市房屋拆迁补偿款采取市场评估价格确定，体现的是等价交换原则。这被认为是最为公平、最为公正合理的补偿办法，为许多城市所采用。我国城市房地产管理法第33条规定：“国家实行房地产价格评估制度。房地产价格评估，应当遵循公平、公正、公开的原则，按照国家规定的技术标准和评估程序，以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础，参照当地的市场价格进行评估。”然而，这表面上看起来公平，实际上并不公平。新的城市房屋拆迁管理条例规定对货币补偿的金额参照房地产评估价格，但实施中房地产评估价格仍以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础，这与旧的城市房屋拆迁管理条例对于货币补偿的标准（即被拆迁房屋的重置价结合成新结算）差别不大，立法比较合理，但具体实施却达不到理想效果，因此配套法律规定也亟需出台。另外，拆迁范围内的城市居民，大多为弱势群体，属于中低收入群体。当他们获得拆迁补偿金后，这一不多的补偿金对他们来说起不到什么作用。房屋被拆迁，他们将失去原有的稳定的生产、生活秩序。对于“双困”家庭来说，由于被拆除的房屋面积小，有些更是过老过旧，如果单纯按照市场评估价进行补偿，那么他们所能拿到的货币补偿金并不多，而且“双困”家庭本身又无法拿出额外资金来改善住房条件，拆迁之后住房问题难以解决。在这种情形之下，即便按照市场评估价格进行拆迁补偿也不能保证每个被拆迁人都能够买得上新房子。也就是说，按照市场评估价格进行拆迁补偿，实际上并不能够真正地保证社会公平，而且会导致某些被拆迁人生活水平的下降，难以恢复到拆迁前的生活水平。2.4 被拆迁人知情权的滞后我国城市房屋拆迁管理条例第6条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”第7条第2款规定：“市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”即在我国，拆迁人在获得行政许可的情况下，才能进行城市房屋拆迁。所谓“行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁布许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格。拆迁人需要获得房屋拆迁管理部门颁发的房屋拆迁许可证，其拆迁行为才具有合法性，否则是一种违法行为，要承担相应的法律责任。我国2003年8月通过的行政许可法第47条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在做出行政许可前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。”房屋拆迁管理部门颁发房屋拆迁许可证，涉及到被拆迁人和房屋承租人的切身利益，关乎被拆迁人和房屋承租人的生产和生活的稳定，因此被拆迁人和房屋承租人享有要求举行听证的权利是毫无疑问的。而且行政许可法第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”由此可知，举行拆迁许可听证是房屋拆迁管理部门的一项重大义务。然而，在我国城市房屋拆迁的实践中，房屋拆迁管理部门对这一涉及公共利益的重大行政许可从未举行过听证。综观我国现行城市房屋拆迁管理条例，被拆迁人和房屋承租人对这一关系自身重大利益的行政许可却并无要求听证的权利，无法陈述自己的意见，只能任由房屋拆迁管理部门和拆迁人的安排。现行城市房屋拆迁管理条例只有第8条似乎稍稍考虑到被拆迁人的意愿：“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释上作。”但对此条规定细加分析就可以发现，本条所规定的实为被拆迁人和房屋承租人在房屋拆迁管理部门颁发房屋拆迁许可证之后才享有的知情权，被拆迁人和房屋承租人实际上并不享有听证的权利，并无表达自己意见的权利，只能在事后于事无补地听听房屋拆迁管理部门和开发商的宣传和解释。因此，颁发房屋拆迁许可证的程序完全是一个暗箱操作的程序，对于拆迁管理部门所要审批的拆迁是否具有正当的“公共利益”目的、是否符合法定程序以及是否侵犯被拆迁人和房屋承租人合法权益等，相关利害关系人根本无从参与，被拆迁人和房屋承租人听证的权利被剥夺了，其私有财产莫名其妙地被征用了。2.5 拆迁补偿救济程序形同虚设完善的救济程序可以保障被拆迁人和房屋承租人在城市房屋拆迁工作中所遭受的损失，做到有法可依，保障拆迁工作中弱势群体的利益。救济程序应当侧重于保护被拆迁人和房屋承租人的合法权益，因为，虽然被拆迁人和拆迁人之间的法律地位平等。但是，在经济地位、参与拆迁的主动性上，拆迁人和被拆迁人是不一样的。首先，拆迁人是经济实力强大的单位，属于强势群体；被拆迁人是经济实力相对较弱的分散个体，属于弱势群体。其次，拆迁人是有计划、有准备的参与拆迁活动的，是拆迁程序的启动者；而被拆迁人是被动的加入到拆迁活动中来的，对拆迁程序的运行没有控制权。第三，在订立拆迁补偿安置协议时，拆迁人处于主动地位，被拆迁人比较被动。一旦拆迁程序启动，不管被拆迁人与拆迁人能否达成协议，拆迁都会进行下去，被拆迁人的房屋都将被拆除。拆迁人与被拆迁人之间的上述不平等，导致被拆迁人的合法权益易受侵害，因此在救济程序中应多考虑被拆迁人和房屋的承租人的利益。国务院法制办农业资源环保法制司，建设部政策法规司，建设部住宅与房地产业司编城市房屋拆迁管理条例释义北京：知识产权出版社，2004：1213与国外土地征收的司法救济程序相比较，我国拆迁补偿的司法救济有行政诉讼和民事诉讼两种形式，而国外土地征收补偿的司法救济程序是民事诉讼。虽然，我国拆迁补偿采用行政诉讼和民事诉讼予以救济，由当事人自己选择，看上去选择余地更大，更有利于保护被拆迁人的权益，但房屋拆迁行为说到底仍是民事行为，而现实中民事诉讼程序形同虚设。根据城市房屋拆迁管理条例规定，双方当事人中只要有一方选择了行政裁决，法院就不能以民事案件受理。那么，如果拆迁人由于与房屋拆迁管理部门关系很熟，一旦与被拆迁人达不成协议，首先想到的就是裁决，而且很快向拆迁管理部门申请，从而消灭了对方以民事诉讼解决问题的可能性。所以客观上造成了大部分拆迁纠纷最终仍然自觉、不自觉地选择了行政诉讼程序来救济。况且，对拆迁补偿纠纷按民事案件受理的规定是最高人民法院以司法解释的形式出现的，因而实践中许多人并不知道这个司法解释，选择民事诉讼程序也就无从谈起。 3 我国城市房屋拆迁补偿的完善3.1 扩大拆迁补偿范围按照上文提到的有关我国城市房屋拆迁补偿的范围过于狭窄，所以应当从不足着手，扩大对土地使用权、预期收益损失的补偿，保障被拆迁人和被拆迁房屋承租人的合法权益，有利于社会的稳定。一、增加对土地使用权的补偿 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第42条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”国家提前终止土地使用权出让合同，收回国有土地使用权，会给土地使用者，即被拆迁人造成一定的损失。按照合同法的原理，国家作为合同的一方当事人，提前解除合同给另一方当事人(被拆迁人)造成了损失，理应给予补偿。更确切地说，应由县级以上人民政府土地管理部门对被拆迁人有偿取得之土地使用权予以合理补偿，以期避免城市房屋拆迁纠纷的发生。对于土地使用权，县级以上人民政府土地管理部门应根据土地使用权的余期、土地的用途(即该土地是用于居住还是用于生产经营)、土地使用者对土地进行投资开发的实际情况、出让时的地价和收回时的地价等因素，与被拆迁人协商确定补偿金。补偿金的标准按照被拆迁人的损失情况而定。一般来说，补偿金应当包括土地使用者的直接损失和间接损失。如果土地使用者使用土地的实际年限较长，那么土地使用权的余期较短，补偿金应该相应少一些；如果其使用土地的年限较短，那么土地使用权余期还较长，被拆迁人所受的损失会更多，补偿金应该相应多一些。如果被拆迁人对土地投入较多，则补偿金可相应增加；对土地投入较少，则补偿金可相应减少。作为代表国家的县级以上人民政府土地管理部门既不能有意压低补偿标准，使被拆迁人所受到的损失不能得到充分合理的补偿，也不能不讲原则，使国家蒙受不必要的损失。作为受损失一方的被拆迁人也不能漫天要价，借机大捞一把。因此，补偿金的发放，应在国家和被拆迁人之间找到彼此利益的平衡点，这样双方才会取得“共赢”的效果。 我国现行城市房屋拆迁管理条例只注意到了被拆迁人的房屋所有权，却忽视了被拆迁人的土地使用权。从法律上讲，土地使用权是与土地所有权相对应的一种物权，城市房屋拆迁补偿范围未包括被拆迁人依法享有的土地使用权，这必将给被拆迁人造成巨大损失。因此，在今后重新立法时，应在原有对房屋及其附属物补偿的基础上，将拆迁补偿范围扩大到房屋及其附属物所占国有土地使用权。二、增加对预期收益的补偿 对于被拆迁人或经营性房屋承租人来说，预期收益都是其面临城市房屋拆迁时所受到的一大损失。如果不对其预期收益进行补偿，则有悖公平补偿的原则。租金收入是被拆迁人一项非常重要的收入，对于以出租房屋为生的被拆迁人来说，租金收入更是其主要生活来源，一旦其房屋被拆迁，则其生活必将受到严重影响。因此对于租金这一预期收益，在今后重新立法时，应当将其包括在城市房屋拆迁补偿范围之内。无论是住宅房屋还是非住宅房屋，只要是用于出租的，如果该租赁合同经过房产管理部门登记备案，就按照租赁合同载明的租金予以补偿。如果该租赁合同未经过房产管理部门登记备案或者当事人之间未订立书面租赁合同，则可以按照当地市场价或房产管理部门指定的房屋租赁市场指导价给予补偿。对于租金损失的补偿，如果补偿太多的话，那么拆迁人将不堪重负；如果补偿太少的话，被拆迁人将受到不合理的损失。为了平衡拆迁人和被拆迁人双方当事人的利益，在今后重新立法时，对于被拆迁人的租金损失，如果其选择货币补偿方式的话，拆迁人应一次性给予他们一年的租金损失补偿。如果其选择产权调换方式的话，他们仍有可能将产权调换房出租出去，所受的租金损失相对会少一些，拆迁人应一次性给予他们六个月的租金损失补偿。唯有这样，对拆迁双方当事人来说都不会有较大损失，彼此都可以接受，从而可以在一定程度上减少城市房屋拆迁纠纷的发生。 对于非住宅房屋中的经营性用房，如果房屋用于被拆迁人自己经营，那么被拆迁人是经营者；如果被拆迁人将房屋出租给承租人经营，那么承租人是经营者。当被拆迁人选择产权调换时，如果产权调换房在原地的话，那么经营者所遭受的是停产、停业损失，不存在预期收益的损失问题。我国现行城市房屋拆迁管理条例第33条规定：“因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿”，由此可知，停产停业损失已包括在我国拆迁补偿范围之内。但如果产权调换房在偏远地区的话，那么经营者也会遭受一些预期收益的损失。当被拆迁人选择货币补偿时，经营者所遭受的是生产经营的预期收益的损失。但我国城市房屋拆迁补偿范围并未将经营者的预期收益损失包括在内，因此，在今后立法时，应将经营者的生产经营预期收益增加到拆迁补偿范围中，这样才会减少城市房屋拆迁的阻力，保护经营者的合法权益。由于生产经营的预期收益受到房屋的临街状况、交通设施、周围环境、服务半径、顾客来源以及商业信誉等因素的影响，因此很难用准确的货币值来计算出让拆迁当事人都满意的补偿价值，总有一方是不满意的。因此，建议采取一个折中的办法来进行补偿，即按照经营者前一段时间的营业额及其纳税记录来进行补偿。这是因为纳税记录是经过税务局登记的，是经过专业人员、运用专门方法所保存下来的最精确的经营状况。如果经营者偷税漏税，那么他所能拿到的预期收益补偿金要比依法纳税的经营者少。这不但可以避免双方对预期收益补偿金产生过大分歧而僵持不下，而且还可以从根本上在社会上形成一种依法纳税的优良风气。3.2 建立完全补偿原则 事实上几乎没有人会否认国家为了“公共利益”征用私有财产的必要性，因而保护私有财产权的关键之点，是国家在征用时应给予私有财产权人多大程度的补偿。如果只给予适当补偿，那么保护私有财产权只能成一句空话。因此，在我国立法时，应当将我国现行城市房屋拆迁管理条例所实行的适当补偿原则改为完全补偿原则，对被拆迁人和房屋承租人所遭受的损失给予完全补偿。不但要对房屋及其附属物给予补偿，还要对土地使用权、预期利益损失进行补偿。因为，主体在平等范围内担负普遍的社会义务，当个别主体为大众做出了某一“特别牺牲”时，只有给予完全补偿，才能使个别主体的特别牺牲从不平等转变为平等，否则“特定的主体被剔挑出来承担社会重负”将是不公平的。虽然说公益性城市房屋拆迁是为了社会公共利益，拆迁人的拆迁是通过行政许可方式得到国家认可的合法行为，但原因行为的合法性并不构成排除完全补偿原则适用的理由。今后这一地段开发起来后，将产生一系列经济效益，政府因此也可以收取一笔可观的税收收入，因此“公共利益”所带来的社会效益必然大于被拆迁人所受到的损失，这是完全补偿原则存在的物质基础。如果在城市房屋拆迁中，仅仅因为是公益性拆迁就没有对被拆迁人进行完全补偿，这无异于把被拆迁人的私有财产权益通过“公共利益”这个幌子分配到不特定的受益人群中去，这无疑是对被拆迁人私有财产权的肆意侵害。因此，即使是因“公共利益”而为的城市房屋拆迁，也应该对被拆迁人的损失做出完全补偿。如果不给予被拆迁人完全补偿，无疑是让被拆迁人平白无故地遭受飞来的横祸。在城市房屋拆迁的实践中，有许多被拆迁人生活贫困，依照现行的适当补偿原则，他们所能拿到的货币补偿金在原地根本买不起房子