我国食品安全监管体制的评价与思考

1 / 14我国食品安全监管体制的评价与思考随着食品安全事件频频见诸报端“,今天我们还能吃什么”已成为社会各界对于我国食品安全现状的共同忧虑和无奈。食品安全涉及社会上每个人的身体健康甚至于生命安全,其危害的严重性已引起国内外的广泛关注,任何部门和个人都不能也无法置身事外。不断发生的食品安全问题,考验着一个每个政府的公共管理水平。一、我国食品安全监管现状及存在的问题(一)我国食品安全监管体制现状食品安全是指食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制性标准和要求,不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。食品安全既包括生产安全,也包括经营安全;既包括结果安全,也包括过程安全。食品安全监管是指政府为了保证公众的身体健康和生命安全,对食品的安全性要求所进行的监督管理活动,是衡量政府社会管理水平的重要指标之一。我国现阶段对食品安全监管采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式,按照一个监管环节由一个部门监管的原则,实行综合监管与具体监管相结合的多部门共同监管的体制模式。2 / 14首先从监管机构设置看我国采取的是多部门共同监管的模式。中央政府一级主要包括卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局、商务部、国家环境保护总局、铁道部、交通部、公安部、国家发展与改革委员会、财政部等。这些部门负责向国务院报告工作,并且都各成体系,在省、市、县一级均分别设有相应的延伸机构,每个机构都有自己的具体结构和管理范围。其次从监管权力配置来看,一是横向监管权配置:根据 2016 年新的机构改革方案,农业部、质检总局、工商总局、国家食品药品监督管理局四个部门都具有相应的监管权,都是执法主体。将卫生部在消费和餐饮环节具体执法权划归到其下属机构食品药品监督管理局,卫生部起综合监督、组织协调的作用。二是纵向权力配置:各部门从中央到地方的垂直系统十分复杂,目前主要表现有四种形式:其一,卫生部、农业部采取的是一般化对等分权管理形式,即分级管理。这两个部门在省、市、县的对口机构要对当地政府负责,相关的人事权、财政权等归属当地政府,直接受当地政府领导,和上一级的关系是业务指导关系,而非领导关系。其二,国家工商行政管理局和食品药品监督管理局采用的是省以下垂直一体化管理形式,即半垂直管理。省以下的这两个部门无需对当地政府负责,而直接对该省的省局负责,相关的人事3 / 14权、财政权等均归属到省局,不再直接受地方政府的干预。其三,质量监督检验检疫总局则是一种混合管理形式,其中其下属的国家出入境管理局采用的是中央垂直一体化管理形式,而其下属的质量技术监督管理局采用的是省以下垂直一体化管理形式。其四,5 个计划单列市(厦门、青岛、深圳、大连、宁波)和 10 个副省级城市(西安、广州、成都、武汉、杭州、南京、济南、沈阳、长春、哈尔滨)的工商行政管理局、食品药品监督管理局和出入境管理局分别直属国家总局领导,并且相应的地方监管机构自成体系。再次从监管职能分配来看是一个部门监管一个环节的原则。各部门的主要职能分别是:农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管,将由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;食品药品监管部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;卫生部门负责组织制定食品安全标准,承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任;商务部侧重于食品流通管理,主要职责是通过积极开展争创绿色市场活动,整顿和规范食品流通秩序,建立健全食品安全检测体系,监管在市面上销售食品和出口农产品的卫生安全;铁路和交通运输部门的食品安全监督司参与了其职责领域内的食品安全管理工作;环保局参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染4 / 14物排放的监测与控制工作等。最后从运行机制来看,国务院关于进一步加强食品安全工作的决定指出:建立健全食品安全组织协调机制,进一步搞好与有关监管执法部门的协调与配合,切实落实责任制和责任追究制,明确直接责任人和有关负责人的责任等原则性规定,缺乏操作性强的具体制度安排。(二)我国食品安全监管方面存在的问题1.监管模式存在较大漏洞食品质量安全是一个跨越食品卫生、食品质量、农产品质量等多个范畴的新领域。近年来,我国对食品质量安全控制模式进行了积极的探索和研究,关注的焦点主要集中在标准体系和检测体系上,但对监督管理模式本身这个载体尚未引起足够的重视:一是管理体制上存在部门职能交叉的模糊地带;二是受部门、行业利益的驱使,多头管理,政出多门的现象非常普遍;三是单一的对最终产品的监督管理;四是监管模式尚未能与国际规范很好的接轨。2.食品标准体系不健全食品标准是食品质量安全的重要保证。我国的食品质量安全标准由产品质量标准、技术标准和基础标准组成,以法律和管理条例的形式发布的,在促进食品工业的发展和保护消费者健康方面发挥了巨大作用。但随着社会的发展变化,也暴露出了越来越大的漏洞,表现为:(1)食品5 / 14质量标准重叠、混乱,缺乏权威。我国有关食品的标准制定有若干套体系。卫生部门制定卫生标准,质检部门负责制定产品质量标准和所有标准的审批,各行业主管部门也有权制定本行业的标准。生产者是否执行标准,行业主管部门、质量部门、卫生部门往往都要监督。关于食品安全问题,国内的法规有很多出发点不同,标准也不同。(2)食品质量标准与国际标准接轨不够,许多有关食品安全的标准标龄过长,缺乏科学性和可操作性,在技术内容方面与 WTO 有关协定和食品法典委员会(AC)标准存在较大差距。我国的国家标准只有 40%左右等同采用或等效采用了国际标准,食品行业国家标准的采标率只有 20%。近年来,我国出口食品屡屡被退回,其中有技术贸易壁垒的原因,但更深层次的原因还是我国的食品质量安全达不到国际标准。(3)食品质量安全标准存在许多空白点,不能适应迅速发展的食品产业。在目前我国颁布的两万多项国家标准中,农业方面的标准只占 10%左右。以蔬菜为例,从蔬菜商品标准化和蔬菜流通现代化来讲,凡是进入市场的各种蔬菜都应纳入制定标准的范围,但是,在我国常用的 12 大类 89 种蔬菜中,制定出新鲜蔬菜质量标准的却不足 20 种,至于采纳国际标准的更是凤毛麟角。此外,在老百姓特别关注的常用食品质量问题,如肉制品、豆制品、面制品、水产品等方面还存在空白。3.财政投入不足,检测机构资源配置不合理6 / 14我国作为发展中国家,国家财力不足是一个不容回避的问题。国家财政投入的不足,引发了以下三个问题:一是国家急需的部分检测项目能力不足。如食品中不明有毒有害物质的鉴定技术、违禁物品、激素、农药残留、兽药残留、二恶英、疯牛病的检测、转基因食品的安全性评价等,监督检验能力与国际水平差距逐渐加大,制约了食品卫生监督管理水平的提高。二是导致执法部门的执法行为产生偏差。如有的执法机构偏重于有经济利益的执法行为,以罚代刑、以罚代管,一罚了之,监督执法工作时紧时松,违法行为屡禁不止。三是基层食品卫生监督机构的基础设施建设不能适应监督工作开展的需要。如有的地区基层卫生监督人员存在着素质不高,培训的机会较少等问题,有的地方不仅缺乏执法所需的交通、通讯、取证和监测设备,甚至连销毁不合格食品的费用都难以支付。除财政投入不足之外,我国在食品质量安全监管方面还存在着资源配置不合理、共享程度差的情况。目前,卫生部有国家、省、市、县四级监督管理和技术保障体系,农业部也建立了 13 个国家级质检中心和 179 个省级质检中心,国家质检总局在全国设置的食品质量检测机构更是超过 5000 个。据统计,全国现有的检测机构有一万多家。然而,在这些机构中,资源的配置极不平衡。如中国的酱油被检出含有“氯丙醇”后,在国内引起了极大的恐慌,原因是全国没有几家机构具备检测“氯丙7 / 14醇”的能力。相反的,我国对“二恶英”的七项试验具备检测能力,但是,大规模的检测还是未能开展。有些实验室拥有数百万元的设备,每年却仅仅承担寥寥几项检测任务,而有的单位虽然已经通过国际认证和人员考核,却又不具备相应的硬件条件。要提高我国对食品质量安全监管的能力,检测机构资源的整合势在必行。二、发达国家食品安全监管制度及对我国的启示(一)美国食品安全监管美国的食品供应被公认为是最安全的,这主要得益于有一个比较强大和完善的食品安全监管体系。该体系具有很高的公众信任度,体系内容包括组织高效的食品安全监管模式、完备的食品安全法律法规体系、严格的市场准入制度、完善的风险管理制度、不安全食品召回制度等。具体来分析,美国的食品安全监管有如下特色。美国的总统食品安全委员会是美国联邦政府食品安全监管的最高机构,统揽全局,有力地协调着政府 8 个部门所属的各个机构,有效地实施食品安全监管。美国负责食品安全监管的联邦协调组织有美国食品与药物管理局(FDA)和农业部(USDA)、环境保护署(EPA)。这些部门主要按食品类别进行分工监管,并与各州地方政府一起形成美国8 / 14的食品安全监管体系。在美国的食品监管体制中,各机构分工明确、职责明确、各司其职,为食品安全提供了强有力的组织保障。美国实行食品安全机构联合监管制度,建立了联邦、州和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督管理网络。联邦政府和地方政府负责食品安全监管的部门构成了一套综合有效的食品安全监管体系,对食品从生产到销售的各个环节实行严格的监管。美国食品安全监管中还有一个特点是:将政府的监管职能与企业的食品安全保障体系紧密结合,做到“分工明确、权责并重、疏而不漏”,相对独立的各个监管环节杜绝了政府部门既当裁判员又当运动员的弊端,公开透明的监管程序能有效杜绝腐败及玩忽职守现象。美国的食品安全立法比较科学,立法、执法、司法机构分开,在国家食品安全体系中承担着各自的责任。国会负责制定并颁布法令,各执法机构负责贯彻国会颁布的法令,并依据法令法律确保食品安全。司法机构负责对执法过程中引发的争端做出公共裁决,以确保立法决策的科学性、透明性和公众参与性。由国会制定的法令授予管理机构很大的权利,但同时也对管理行为设置了限制措施。在必须强调新技术、新产品或公众的健康风险时,管理机构可以有一定的灵活性,在没有新的立法的情况下就可以对规章进行修订或修改,从而使管理机构能够保持其研究方法和分析方法9 / 14的先进性。在美国,负责食品召回的是农业部食品安全检疫局(FSIS)和食品和药品管理局(FDA),这两个部门在法律的授权下监管食品市场,召回缺陷食品。美国按照食品问题可能导致的危害程度将食品召回分为三级,并详细制定了食品召回的具体步骤,分为:企业提交可能存在缺陷食品书面报告、FSIS 或 FDA 对可能存在缺陷食品的评估报告、制定召回计划、实施召回计划 4 个步骤。(二)欧盟的食品安全监管欧盟于 2002 年初正式成立了欧盟食品安全管理局。该权威机构的主要特点是:以最先进的食品科学理念为指导;具有独立性,不受其他欧盟国家或机构管辖;向社会公开所进行的严格评审。食品安全管理局的职责主要有:负责管辖区域内食品安全领域的立法和政策;主动根据欧洲议会或成员国的要求为欧洲的机构及成员国提供最好的科学建议和技术支持,负责公布可能对食品安全产生广泛影响的科学和技术方面的因素;探索、收集、比较、分析及总结有关食品安全领域的科学和技术数据;采取行动去识别或描述突发的风险,与成员国及欧盟委员会合作,负责交换风险信息、风险管理、危险评估。欧盟食品安全管理局在食品安全监管工作中主要采取三种措施来降低食品安全风险:一是紧急风险的识别。10 / 14通过建立一套监控程序来系统地搜索、收集和处理数据信息,在其任务的范围内识别紧急风险。二是建立快速预警系统。为了快速识别直接或间接影响人类健康的有关食品领域内的风险,由成员国、委员会和管理局形成一个快速识别的网络系统。三是对紧急事件制定应对措施。当有明显的证据证明食品极有可能包含对人类健康、动物健康和环境带来危险的因素,并且该风险未能被成员国充分识别,委员会可以根据情况采取措施,终止产品的使用和流通,停止进口该食品。欧盟食品安全管理局高度集中,职责明确,运作独立,力量雄厚,其建立无疑完善了欧盟的食品安全监管体系,为欧盟对内逐渐一致各种食品安全标准,对外逐步标准化各项管理制度提供了科学依据,增强了欧盟成员国在食品贸易中的国际竞争力。自 20 世纪 70 年代起,欧盟陆续修订了通用食品法 、 食品卫生法等 20 多部食品安全方面的法规,形成了强大的法律体系。欧盟还制订了一系列食品安全规范要求,主要内容包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、进出口食品准入控制等。欧盟委员会于 2000 年 1 月正式发布了食品安全白皮书 。 食品安全白皮书是欧盟和各成员国制定食品安全管理措施以及建立欧洲食品安全管理机构的核心指令,奠定了欧盟食品安全体系实现高度统一的基础。欧盟11 / 14食品安全白皮书提出了完善欧盟“从农田到餐桌”一系列食品安全保证措施的改革计划,内容包括食品安全原则、食品安全政策体系、欧盟食品安全专项管理机构、食品法规框架、食品管理体制、消费者与食品安全的国际合作等。此外,为了保证欧盟各国食品生产、运输、销售、消费的安全性,欧盟各国都必须遵守统一的食品安全监管标准。欧洲食品监管权力机构统一管理欧盟境内所有与食品安全有关的事务,负责与消费者就食品安全问题直接对话,建立成员国间食品卫生和科研机构的合作网络。(三)对我国的启示与借鉴从以上分析和国际经验来看,发达国家食品安全监管具有值得我国借鉴的共同特点。这些国家在食品安全监管方面都具有体系完备、监管严格、措施到位等共同特征,对我国政府加强食品安全监管有如下启示。1.建立食品安全的统一立法体例就立法体例而言,目前世界各国食品安全法体系无外乎两种模式:一种是以欧盟为代表的统一立法体例,即制定一个总纲性的食品安全基本法,以此法为基础,制定调整具体食品安全问题的法律;二是以美国为典型的分散立法体制,即依据特定的食品或食品部门,分门别类的制定大量食品安全具体法规、分散立法往往形成职能的交叉,目前采用或拟用统一立法体例的国家居多。我国现行的中华人12 / 14民共和国食品安全法使用的是统一立法体例。2.多部门联合监管模式向独立监管模式转换发达国家的食品安全监管实践证明,随着职责集中程度的提高,食品安全监管效率也相应有所提高。就我国现阶段现实情况而言,可借鉴美国经验,虽然食品安全监管职能分布在不同部门,但却通过较为明确的管理主体分工来避免机构间的扯皮问题。而在将来的监管体制改革方面,应遵循统一管理、职能整合原则,将食品安全的监管职能集中到一个或几个部门,由其统一监管从农田到餐桌全过程的食品安全,彻底解决部门间分割与不协调问题,并加大部门间的协调力度,以极大提高食品安全监管的效率。3.建立食品安全信用体系实行食品质量安全的信息追溯制度和缺陷食品召回制度是发