政府债务风险分析

政府债务风险分析政府债务风险分析 政府债务风险分析 最近 我们对全市政府债务情况进 行了一次全面调查 调查结果表明 目前 各级政府负债已经 非常沉重 单位负债比较普遍 亟需引起各级党委政府的高度 重视 并切实采取有效措施努力加以防范和解决 一 债 务现状 从调查的情况看 我市政府负债数大面广 形势严 峻 突出表现在以下四个方面 1 负债数额大 截止 xx 年 12 月 31 日止 全市政府债务总额达到 121 94 亿元 从债务 看 外债 6 90 亿元 占 5 65 国内债务 115 04 亿元 占 94 34 从债务主体看 本级政府负债 75 24 亿元 占 61 70 行政事业单位负债 26 43 亿元 占 21 67 公益事业 部门 企业 负债 20 25 亿元 占 16 61 从债务层次看 市 本级负债 34 51 亿元 占 28 30 区县 市 负债 87 43 亿元 占 71 70 2 逾期债务多 截止 xx 年 12 月 31 日止 全市逾期债务达到 86 4 亿元 占债务总额的 70 85 从逾期年 限看 逾期 1 年以下的 8 65 亿元 占 7 09 逾期 1 3 年的 19 87 亿元 占 16 29 逾期 3 xx 年的 44 64 亿元 占 36 60 逾期 xx 年以上的 13 24 亿元 占 10 86 从债务逾期 主体看 政府债务逾期 63 37 亿元 占 51 97 行政事业单位 债务逾期 15 79 亿元 占 12 95 公益事业部门 企业 债务 逾期 7 24 亿元 占 5 94 3 债权数额小 从统计数据 看 全市政府债权只有 9 65 亿元 为债务总额的 7 91 债权 债务严重不对称 而且 9 65 亿元政府债权中 呆帐有 3 86 亿 元 真正有效债权只有 5 79 亿元 4 还债压力重 xx 年 我市一般预算收入只有 21 52 亿元 面对高达 121 94 亿元的政 府债务总额 财政承受压力之大可想而知 即使剔除拖欠 挂 帐及逾期债务后 当前要偿还的债务仍有 27 55 亿元 其中 xx xx 年须偿还的债务本金分别有 6 35 亿元 3 42 亿元 2 87 亿元 2 57 亿元 2 05 亿元 财政偿债压力非常大 二 债务成 因 形成巨额政府债务的原因是错综复杂的 概括起来 主 要有以下五个方面的成因 1 财政收支缺口转移 1994 年实行分税制财政体制以来 总的趋势是财力向上不断集中 事权向下不断转移 导致地方财政自给能力不断下滑 收支矛 盾愈显突出 在这种情况下 财政支出责任加速呈现三个转移 倾向 最后反映为债务的全面发生和不断累积 一是支出责任 向下级转移 主要表现为支出上的甩包袱 要求硬配套 上面 开口子 下面拿票子 等形式 超越了基层财政承受能力 二是 支出责任向部门转移 一些地方财政由于收不敷出 为了保平 衡 往往把该由财政承担的支出责任推给部门 要求部门自行 解决支出缺口 一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运转 而那些没有收费职能的部门就难以为续 导致举债行为 我们 调查的鼎城区很大一部分单位都有办公支出超支或欠帐 三是 支出责任向后期转移 由于收入有限 即期该支的支出不能支 压力后移 日积月累形成恶性循环 欠帐越来越多 目前我市 仅是工资欠帐就有 11 26 亿元 2 各种政策风险转嫁 随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进 社会经济运 行中存在的一些矛盾不断暴露出来 很多转移成财政的负担 主要有 粮食企业政策性亏损挂账 从清理反映的数字看 我市粮食企业政策性亏损总额达到 31 61 亿元 多的鼎城区 桃源县分别高达 6 52 亿元 5 40 亿元 其中 1998 年以前政策 性亏损挂帐 16 72 亿元 1998 年以后新增 14 89 亿元 化解 金融风险贷款 为了化解地方金融风险 维护社会稳定 1999 年至 xx 年 我们共向上级财政部门申请清理信托投资公司借款 16514 万元 申请清理城市信用社借款 2778 万元 申请清 理农村合作基金会贷款 38300 万元 到 xx 年底 已偿还 11110 万元 尚欠本金 46482 万元 国有企业改制兜底 为了完成 国有企业改制任务 这些年来 全市财政先后筹资 25 亿元 支持企业破产 改组 改造和安置下岗职工 其中 形成财政 负债有 7 3 亿元 象临澧县是我市一个只有 40 多万人口的小县 为安置下岗职工 财政捡帐的企业基本养老金拖欠资金就有 8404 万元 义务教育投入负债 1996 年至 1999 年 为了确 保义务教育达标验收 我市各乡镇由于财政无力投入资金 普 遍采取了负债搞学校建设的做法 但实行农村税费改革后 农 村教育集资和农村教育费附加相继取消 使得原定的 三年普九 九年还债 的计划落空 遗留下来的高达 7 92 亿元的义务教育 负债最终成为地方政府的负担 3 基本建设举债累积 近些年来 在国家加快城镇化建设步伐 加快工业化进程的大 背景下 地方各级政府都明显加速了基础设施建设 急促上马 了一大批市政 交通等工程项目 在短时间内也确实大大改变 了城市面貌和交通条件 但由于这些建设项目过于超前 大大 超越了财政承受能力 最后形成大额负债 这些年来 我市累 积的城市建设负债达到 25 41 亿元 交通建设负债达到 3 93 亿 元 教育系统在 两基 达标负债还没有消化的情况下 又大搞 高中学校建设工程 仅两年来高中建设就负债 7 个多亿 其中 有 3 个县一中建设负债超过 1 个亿 现在这些高中建设负债虽 然暂时还不要财政承担 但由于负债很大 很多学校都是制定 的 xx 年以上的还款计划 一旦国家教育收费政策调整 这些债 务最终还是要不可避免地落到财政头上 4 财政支出增 长过快 在现行体制空间内普遍缺失 收支紧张 支出节减 的 良性传导机制 受种种条件的制约 一些地方和部门收支压力 并没有转化成减人 减事 减支出的动力 有些支出项目甚至 逆势而上 不降反增 进一步诱发和增加了政府负债 以安乡 县为例 虽然先后几次精减机构 但由于每年要政策性安排大 中专毕业生和转业退伍军人 而且一些企业改制后 有些国家 干部由于无法安置也逆向流动到行政事业单位 导致财政供养 人员不降反增 xx 年末增加到 18792 人 比 1993 年末数净增 7246 人 增长 62 8 加之政策性调资等因素 财政供养人员 经费从 4991 万元剧增到 15954 万元 净增 10963 万元 增长 3 2 倍 财政不堪重负 到 xx 年底 该县保工资发放借款达到 6182 万元 另一方面 从该县近几年组织的几次财务大检查看 一些单位财务管理无序 财政支出无度 开支无计划 无标准 无节制 单位欠帐和借款情况比较多 5 债务控制机制 缺失 尽管一些地方政府债务风险问题已经到了十分严重的地 步 但仍没有引起政府及有关部门的足够重 视 缺乏对债务风险的有效防范和管理 政府债务仍在继 续膨胀 一是举债主体分散 举债没有整体规划 多头融资 多头举债现象严重 二是举债行为随意 对一些项目的建设缺 乏科学严谨的可行性分析 建议超计划 超预算的情况比较多 对项目资金借款没有建立严格的审批制度 借款随意性强 三 是逃债制约措施缺位 一部分地方和单位甚至只考虑借钱 根 本没有考虑过还债 三 主要影响 巨额的政府债务 对我市各级政府 各级部门的工作造成了较大的影响 有的甚 至危及到了社会经济的正常发展 危害了社会稳定 损害了政 府形象 一是影响了财政正常运转 近几年来 我市因政 府和部门负债占用的财政资金高达 2 亿多元 每年财政承担的 偿债支出达到近 2 亿元 严重影响了财政资金调度 影响了财 政收支运行 影响了财政预算平衡 有些县由于政府举债占用 财政资金太多 还债压力太大 已到了举步维坚的地步 有一 个县为了支持企业改制和发展 到 xx 年底 企业占用财政资金 达 1 09 亿元 相当于当年一般预算收入的 76 使得政府工资 性 维持性支出难以为继 不得不经常举债保运转 二是 影响了单位正常运转 一些单位由于债务太多 一方面对单位 正常公用经费支出带来了很大冲击 另外一方面 单位主要负 责人不得不把主要精力放在在外化缘还债 放在应付债权人上 有些没法还债的单位 单位负债人甚至不敢在单位上班 甘县 旅游局在 1997 年向社会借款办了一家酒店 由于管理不善 酒 店只经营两年就倒闭关门了 欠社会个人债务 80 余万元 这些 年来 几乎每天都要面临 60 多个债主上门或打电话讨债 严重 影响了单位正常办公 三是影响了政府机关形象 一些地 方由于负债过多过重 到期债务无法偿还 引发了政府偿债危 机 个别地方甚至还发生了债权人采取过激行为 辱骂部门负 责人 堵塞公共交通 封堵机关单位大门的现象 扰乱了社会 秩序 损害了政府形象 四 对策建议 防范和化解 政府债务风险问题是一个长期而艰巨的系统工程 需要综合运 用各种政策手段 多管齐下 综合治理 1 建立健全政 府债务控管体系 一是要建立政府债务风险预警机制 结合财 政 经济 社会发展相关指标 建立地方政府债务负担率 债 务依存度 偿债率等一整套政府债务预警指标体系 便于地方 政府及早采取措施进行防范 控制和化解 防止出现债务管理 的无政府状态 二是要实行政府债务统一归口管理 将所有政 府债务纳入财政部门统一管理 由财政部门统筹负责债务统计 举债审查控制 偿债计划编制 偿债资金筹集 偿债资金调度 等工作 三是要建立完善政府偿债渠道 将偿债支出纳入财政 预算管理 编制偿债计划 对属政府或财政本身借款的 将每 年需偿还的资金编进部门预算 确保按期偿债 对属行政事业 单位借款的 视单位财务状况将偿债资金纳入单位的部门预算 并采取预算通知 财政代扣等方式督促其按期偿还 对属经营 性建设项目借款的 将经营性收入纳入财政专户储存或监管 确保经营收益用于偿还政府债务 四是要严格实行责任追究制 度 将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标 对债务管理混乱无序 超过债务警戒线仍继续举债 债务不断 恶性膨胀的地方 坚决追究地方政府负责人和有关部门负责人 的责任 对擅自举债 有能力还债但不积极偿还的单位 坚决 追究单位主要负责人的责任 2 严格控制政府债务新增 规模 在当前债务居高不下的情况下 当务之急就是要严格控 制住政府举债行为 遏制政府债务膨胀势头 具体要做到 三个 管死 一个管住 一是管死财政借钱开支 严禁财政借钱用于 非生产性非建设性开支 对预算不能平衡的地方 要主动调整 支出结构 压缩支出规模 降低支出标准 不得买车换车 不 得组织公款旅游 不得搞楼堂馆所建设 努力自求平衡 二是 管死单位擅自举债 取消行政事业单位的举债权 严禁单位欠 款借钱开支和负债搞楼堂馆所等基本建设 三是管死形象工程 举债 严禁举债搞形象工程 政绩工程建设 四是管住负债搞 基础设施建设和公益事业建设 对基础设施建设和公益事业建 设要量力而行 不能超越财政承受能力 同时 改革政府投资 公益事业的方式 推行公益事业市场化 改变过去财政包揽一 切基础设施建设投资的作法 对属于可盈利的项目 可以采取 政府规划 招标竞争的方式 由民间资本投资建设 属于可产 生部分收入但不能保证盈利的项目 可以采取由财政定额补助 的方式 鼓励民间投资建设 以减轻财政压力 3 积极 稳妥化解处理不良债务 对业已形成的不良债务和逾期借款 按照实事求是 分清责任 分类处理的原则 积极稳妥地分期 分批予以化解 对粮食政策性亏损挂帐 考虑到数额巨大 地 方目前切实无力承担 建议先实行停息冻结 待粮食管理体制 完全理顺后再视情况予以处理 对国债转贷资金 属公益性建 设的 建议上级予以豁免 对地方政府办企业借款 由企业负 责偿还 企业无力偿还的按 破产法 及其他有关规定处理 其他不良债务或逾期债务 为减轻政府偿还压力 建议全部停 息 允许和支持地方政府采取盘活闲置资产资源 出让国有企 业股份等形式筹资还债 4 调整完善现行管理制度政策 一是完善分税制财政管理体制 进一步细化和明晰地方政府事 权界限 按照权利责任对称 事权财权相符的原则 合理确定 各级政府的收入和支出范围 确保地方各级政府履行职能的财 力需要 二是实行财政支出的合理化 标准化 显性化 规范 化 继续推进政府机构改革 精简地方行政机构 精简财政供 养人员 科学合理确定人员支出 公用支出定额标准和办公设 施配备标准 规范个人工资外收入和职务消费 削减行政成本 三是改进政绩考核机制 改变一些地方干部考核中存在着的 重 视硬件建设 轻视软件建设 重视物质业绩 轻视财务考核 重视资金投入 轻视效益评价 的倾向 科学合理确定干部综合 考核指标 克服干部行为短期化 5 允许地方发行市政 建设债券 当前我国正处在城市化和小城镇建设加速推进的过 程中 各地公共基础建设和城市环境整治必然需要投入大量资 金 不举债 基础设施建设无法快速推进 形成瓶颈制约经济 发展 为此 有必要给地方政府留下足够的融资空间 而允许 地方政府公开发