村民自主建设机制创建与实践情况汇报

1 / 15村民自主建设机制创建与实践情况汇报按照国务院、国家发改委领导同志的批示精神和会议要求，下面汇报四个问题。一、村民自主建设机制的创建、内容和实施成效（一）创建村民自建机制的背景。在大包干之前农村集体化时期，政府对农村公共投入微小。但巨量的劳动积累和农民自建方式，成就了高绩效和目前农村公共设施的基础。从大包干至农村税费改革期间，政府对农村公共投入很小，继续保留了义务工、积累工的劳动积累制度和三提五统。但绝大部分的“两工”演变成“以资代劳” ，往往是要钱不干事，农村公共基础设施建设吃老本，新建工程处于半停滞状态；农民负担越来越重以至不堪重负，结果促成了税费改革，取消了“两工”和三提五统。税费改革至今，随着国力的增强和新农村建设的深入，政府对农村公共建设投入逐年增加，专项逐年增多。但建设的主体变成了政府部门，以代建方式一包了之，由于权责利分离和商业化运作，跑冒滴漏严重、投资效率低下、贪腐易发。仅存的“一事一议”因制度缺失，绝大多数也以代建方式实施，农民的知情权、参与权、决策权和监管权得不到保证，农民的积极性不高。2016 年，我省启动水库移民后期项目扶持。在2 / 15管理方式上，我们面临着代民作主还是由民做主、是官本位还是民本位、是政府部门代建还是村民自建的选择。根据国务院 2016 年 17 号文件精神，项目以村为基本单元和民主管理的要求，经过大量的调研，决定革除政府部门代建，以长丰县陶西村自建道路为范例，吸收已有村民自建经验，创建了村民自选、自建、自管、自用和政府监管服务的建管机制（简称村民自建） 。（二）村民自建机制的主要内容1、项目民主管理。项目以移民村为基本单元，投向为村公益性生产生活设施；省核准到移民村投资的所有权和建设权归村民所有，把农村公共建设的自主权交给农民，严禁政府部门代建；建设项目由村民自选、自建、自管、自用，各级政府部门做好监管服务。2、投资计划管理程序。省依据直补移民人口基数、水库类型、贫困程度和项目实施情况，核定下达各县(区)项目投资总量，县(区)分解到村，村委会按村民意愿推选项目，经县、市审核报省水库移民管理局核准备案，并上网公示。县级移民管理部门组织编制和审批项目实施方案（或初步设计） ，实施方案要求内容简约实用，主要包括工程量、概算表、施工图和施工注意事项；技术较高的项目编制初步设计。村民按批准的实施方案组织实施。3、项目实施建管分开。村委会作为项目的责任3 / 15主体，负责监督理事会、协调用地拆迁等建设条件，审查账务，制定落实项目管护制度等。项目理事会作为项目建设主体，负责施工组织、建筑材料采购、派工、设备租赁、记录施工日志、管理财务和报账等。4、民主选举项目理事会。村项目理事会由村民代表大会民主选举产生，群众代表须占理事会成员三分之二以上，村两委主要负责人不参加理事会。必须做到直选、票决、现场宣布结果和村内公示，确保项目理事会成员公信度。理事会一般设立工程、财务和监督小组，确定财会人员建帐。理事会在村委会领导下，受村民委托独立进行项目建设和财务管理。5、项目建设方式。单项工程的建设方式由村民自主选择，对村民能够自建的项目，不实行招投标，由理事会组织村民自建，并按照当地劳务工资支付报酬，县级移民管理部门负责落实技术人员旁站服务；对工程技术含量较高的项目，由理事会聘请有相应资质的工程师或技术发包组织建设；对村民无能力施工的项目，由理事会自主招标建设。6、资金管理实行公示制和报账制。项目竣工后，村委会要及时召开村民代表大会，听取、审议理事会财务报告，并责成理事会将项目明细支出在村内公示(公示期半年)，公示 7 天无异议后，按县级报账制报账；发包项目公4 / 15示发包过程、评标人名录和中标合同。7、后扶项目配套。后扶项目确需与其它项目配套的，须经村民代表大会同意，分段、分单项实行工程配套，严禁资金配套。8、项目管护。村委会负责建立健全工程运行和管护的长效制度，通过协会、分摊、公约或竞拍等方式，把水库移民项目管护责任落实到户。从基本建设程序考察，村民自建机制具有四大亮点：投资计划与项目审批分开，设定投资分配条件，公开、公正分配投资，市县年度项目投资靠绩效而“跑部”争取投资；程序简化，只审批一项实施方案或初步设计，且为限额技术审批，简捷实用，前期费用降到最低；民主管理程序，公开透明，真正由百姓当家作主；建管分开，权力制衡，既有建管内部制衡也有外部制衡，既有政府监督制衡更有民众监督制衡。（三）村民自建机制实施成效三年多的实践表明，村民自建相对于政府部门代建，显现出无比的优越性和强大的生命力，取得了显著成效。1、杜绝了跑项目争投资，阻断了投资“跑冒滴漏” 。省级实行总量调控下的核准备案制，按移民人口、库区类型和贫困度核定县级投资基数，按年度考评结果奖惩5 / 15投资，县区靠项目实施的绩效争取投资，杜绝了跑项目争投资，降低了行政成本。移民投资直接核准到村，省去中间环节，公开透明，阻断了层层挪用、截留。20162016年共安排移民项目投资亿元，95%以上落实到村。2、降低建设成本，提高投资效益。村民自建与自主发包相比，建设成本一般降低三分之一左右，节省投资构成：就地取材，就地用工，材料费和工资成本降低；省去了承建商的利润（20%左右） 、监理费（3%） 、招投标费（3%） 、承建商管理费和税负等。村民自建与政府代建相比，建设成本一般降低 50%左右，即节省自主发包 30%投资、降低用地拆迁费用和非工程费用 20%以上。裕安区杨湾圩堤加固工程自建造价万元，其中村民劳务报酬 26 万元。按自主发包计算，概算投资 70 万元，节约投资 40%。按政府部门代建还要增加用地拆迁和非工程费用，概算投资 100 万元。3、农民从劳务中再次受益。农村公共基础设施建设，建筑材料费用比重小，劳务费用比重大，一般占项目总投资的 3060。金寨县黄畈村桥梁单跨 22 米、荷载20 吨，评估招投标价 40 万元，村民自建造价万元。其中就地取材万元，劳务费 8 万元，两项合计万元，占总投资的63%。4、极大地调动了农民建设家园的积极性。自建6 / 15机制使农民真正成为新农村建设的主人，建设项目和建设方式选择自己说了算，建设过程民主、公开，项目建设成为自己的事，农民不仅积极参加建设，还主动无偿让地、砍树、拆迁，感人的实例不胜枚举，这与政府代建的征地拆迁困难形成鲜明对照；由于投资明实确切，农民放心，富裕村民捐资的热情日益增高。去年宁国市龙阁村村民主动捐资 5 万元。5、促进服务型政府建设，树立了干部的公仆形象。确立了农民在新农村建设中的主体地位，政府不再直接操作具体建设，致力于做好技术服务和资金监管，涌现出一批不计报酬做服务的好干部，深受村民拥戴，他们享受着群众满意的快乐。6、促进村民自治和农村“一事一议” 。项目民主管理，建管全过程民主、公开，为村民自治事权民主提供平台，有利于提高村级民主管理水平。村民自建机制为“一事一议”提供制度经验，部分县区参照村民自建机制实施了一些“一事一议”项目。7、化解社会矛盾，促进和谐稳定。村民自建机制最大限度地维护了移民群众权益，缓解了移民安置区各种矛盾。移民项目实施三年多来，全省自建项目无一例举报上访，共发生三起举报乡镇政府代建，均得到及时纠正。长丰县三峡移民陈官海，前些年经常上访项目和资金使用7 / 15问题，通过移民项目自建，他表示，自己的事自己干，项目实施一本清帐，心顺了，再也不上访了。二、推行村民自建机制的过程和成功经验农村“大包干”以后，在农村公共建设中，村民自建的做法一直存在，但都是孤立个例，多因工程资金缺口大，政府部门放弃代建交村民自建（长丰陶西村） ；也有务实自发的，沈浩到小岗村干的第一件事，就是组织村民自建一条水泥路，当初 50 万元没包出去，自建决算投资不足 28 万元；也有被动干的，全国反响最大的“麻柳经验”，其主因是干群矛盾激化引发的，原重庆市委书记黄镇东两次实地调研，市委发文推广。所有这些成功案例都曾让一些领导感动过，但均未推广或推广成功。（一）村民自建机制的推行过程我省村民自建机制推行并非一帆风顺，新机制与旧观念、现行机制和既得利益者的碰撞贯穿整个过程，但推进的进程比预想快，原设想三年上路，实际两年就大见成效。总体上经历了统一思想、入轨上路、全面推进三个阶段。统一思想，勇克阻力。万事开头难，2016 年初，机制推行伊始，我委与财政厅出台项目管理办法。得到了大部分县（区）的积极响应，金寨县委、县政府对乡镇实行问责制，建立各类农村公共建设项目的自建模式，典型8 / 15带动。太湖县委书记亲自给移民干部和理事会成员授课，规范项目操作程序。同时也出现四个县政府抵制，我们通过明查暗访代建项目，及时通报警示，限期整改，这些县在事实面前开始转变观念。对少数干部不理解新机制出现的抵触情绪，我委及时召开会议解疑释惑，及时纠正认识偏差。2016 年全省移民投资 85%以上落实到村，村民自建、发包和配套项目投资，分别占 72、22和 6。年度考评随机抽查 450 个项目，结果表明：凡是农民自主建设的项目，老百姓喜笑颜开；凡是假自建实代建的发包项目，老百姓冷漠不满；凡官商结合与民争利的项目，老百姓愤怒责骂。实践是检验真理的标准，部分政府代建项目成了反面教材，事实使移民系统干部统一了思想，坚定了推行村民自建机制的信心和决心。入轨上路，规范实施。2016 年，村民自建机制全面步入轨道，强化四项举措：兑现奖惩，对 10 个先进县区和 10 个群众满意工程奖励投资 2000 万元，对考评落后3 个县区扣减投资 1800 万元并通报批评；政务公开，向全省大中型水库移民印发公开信，入村入户张贴，加大民众的监管力度；完善和规范建设方式和监管服务，进一步强化宣传和考核。各地自觉执行村民自建机制的积极性大大提高，全省 98%的移民投资落实到村，村民自主实施的投资9 / 15占总投资的 95%以上。年度考评随机抽查 320 个项目，仅有两项贴牌（镇政府代办） ，占%。全面推进，完善提高。2016 年，我委重点抓项目资金使用公示和政府报账，做到阳光操作；规范项目理事会民主选举，避免村委会与理事会同体。移民系统推行村民自建的认识高度统一，行动更加自觉主动，监管服务水平进一步提高，部分县将自建机制移植到其它农村公共建设专项，徽州区退耕还林专项全部实行村民自建。（二）推行村民自建机制的成功经验经过三年来的实践，各级移民干部实现了从探索贯彻、到认真落实、到自觉实施的转变；移民群众实现了从不敢相信、到积极参与、到自觉维护的转变。村民自建机制践行取得成功，主要经验如下。1、有一个切合实际、操作简便、让农民当家作主的管理办法。行之有效的制度设置是推行成功的保障。新机制运作规程简便，突破了现行农村公共建设体制中不适用的禁区，变更了项目建设主体，把农村建设的自主权交给农民，政府履行应尽的监管服务职责。2、严格监管，强化执行力。强化政府的执行力和监管服务是推行成功的关键。全省移民系统干部坚决维护农民利益，严肃查处违反村民自建机制的行为；统一实行刚性、公平、简便的考评办法，按绩效兑现奖惩，激励10 / 15先进；不定期暗访，发现问题限期整改。2016 年暗访肥东县一个项目，村民强烈不满，除责成整改外，省移民局全体职工还在该镇组织了一次自建项目义务劳动，以表明执行自建机制的决心。3、政务公开，阳光操作。投资使用全程民主公开是推行成功的最重要经验。我委与财政厅印发的公开信，将自建机制直接交给村干部和群众。村委会民主推选的项目，在村内公示后上报；省核准到村的项目投资，在省移民网公示一年；项目建成后，投资明细支出在村内公示半年；省、市、县向民众公开举报电话号码和网络地址，随时受理民众诉求和举报，项目举报件件查实，重大案件回访，保证民众的知情权和监管权。民主公开的巨大力量，让为民服务的干部得到鼓舞，让心存私利的干部望而却步。4、农民喜欢、支持、拥护村民自建机制。民众的支持是推行成功的基础。不管什么政策要是民众不支持、不欢迎，就推行不下去。推行初始，农民第一次感受到，国家给钱，项目自己选，工程自己干，干自己的事还获报酬，不少农民激动得流下了泪。自建项目施工到哪里农民送茶水到哪里。三、实施村民自建机制的体会和启示几年来，推行村民自建机制，我们感受深刻，11 / 15也引发了对现行农村公共建设政府部门代建的思考。（一）民众权力与政府权力要有边界。村民自建机制在权力配置上，把项目投资的所有权和建设权赋予农民，政府部门不再操作具体建设，强化了服务职能和监管权；在建设一线，界定村委会管钱管事，理事会花钱做事，建管分开，禁止建管同体。我们从一件小事做起，合理配置公权力，让部分公权力回归民众，有效地维护了民众知情权、参与权、决策权和监管权，抑制了政府公权力膨胀、部门化、甚至个人化。目前在国家农村公共建设专项投资中，已出现公权力部门化倾向，一些部门靠代建平台，养人、养机构。（二）革除政府代建势在必行。政府代建村集体建设之所以问题较多，主要成因是：（1）民事官办，责权利分离。农村公共设施的的所有权和使用权为村集体所有，谁建、谁有、谁用、谁管顺理成章，农民才是农村建设的主人。而政府部门代建等于是花张三的钱干李四的事，责任心靠党性、自律。单一的招标建设方式，因投资人、招标人（政府部门）与受益人（村集体）异位，明招暗定、围标、串标，分标、转标等灰包、黑包屡禁不止。 （2）公益事业商业化运作。村集体既是生产单位也是建设单位，村级公共设施自建，可以最大限度地减少商业化建设，政府代建只能是一包了之，支付不必要的建设成本。 （3）政12 / 15府部门职能错位。政府部门热衷于操作具体建设，监管服务缺位。服务型政府没有具体建设职能，制定规则、监管服务、维护公平公正才是本职。 （4）监管缺失。政府部门代建既是裁判员又是运动员，建管同体，监管不健全。原小岗村书记沈浩在自发自建水泥路四年之后，留下一篇发人深思的日记，充分反映出村干部对政府代建的无奈和困惑。他提出：“这反映出新农村建设如何发挥村民的主体地位和财政资金引导作用这个大问题，值得研究。 ”可见，新农村建设要是延续政府部门与建筑商的的主体地位，结果是不可想象的。（三）国家须制定适用农村公共建设的投资制度。农村集体所有制下的公共建设，直接贴近百姓，在所有制形式、建设条件、建设规模、工程性质，受益范围、维护管理等方面都独具特性。现行的政府部门代建，一律采用国家和城镇投资体制及建设“四制” ，与农村公共建设实际需要脱节。（四）推行村民自建机制只有体制障碍，没有施工技术障碍。我省已实施移民项目 8000 多个，涉及农村道路、农田基础设施、人畜饮水、村庄整治、土地整理、水土保持和村级文教卫等设施，覆盖了国家现有农村公共建设专项投资。按施工技术等级分，大到闸站、中型桥梁，小到沙石路，没有解决不了的技术问题。实施方案或初步13 / 15设计由专业设计单位编制，主管部门审批并负责落实技术服务，灵活的建设方式为施工技术提供保障。一般工程聘请技术员自建，涉及公共安全的工程技术招标自建，超过村民施工能力的工程招标建设。目前全国城乡工程建设劳务 90%以上是农民提供的，只要是村内工程，无论工程规模多大、技术多高，村民完全有能力组织建设。农民建设自己的家园、干自己直接受益的工程，建设热情最高，责任心最强，内在动力最大。（五）推行村民自建机制知难不难。在村民自建机制推行过程中，始终贯穿着两种力量，一种是民众的积极力量，一种是部分干部的消极力量，随着推行进程的深入消极力量逐步减弱。几年的实践表明，推行自建机制的阻力主要来自政府部门，推行的障碍来自现行投资体制，推行的难点在于代建部门转变职能，还权于民，做好监管服务。推行村民自建的经验证明，新时期干部队伍总体上是好的，部分干部群众观念、公仆意识、民主理念淡漠，主要是体制机制造成的。在建党 90 周年、执政 62 周年之际，只要中央下决心，村民自建机制推行到全国农村，一定会取得成功。四、农村公共建设投资体制改革建议14 / 15把农村公共建设的自主权交给农民，不同于“大包干”把生产经营自主权交给农民。土地为不动产，掌握在农民手中，农民有条件从基层自发改革；国家农村专项投资为动产，掌握在政府部门手中，在代建部门缺乏主动改革的情况下，改革方案需要顶层设计，改革实施需要高层推动。为此，我们建议国家统一制定适用农村公共建设的投资体制并尽早实施。1、以事权划分农村公共建设改革范围。村民自建范围可设定为村集体所有所管、农民使用受益的公共设施建设，特征是使用集体建设用